Brevi riflessioni sull’istituto della conferenza dei servizi con particolare riferimento alle seguenti questioni

Brevi riflessioni sull’istituto della conferenza dei servizi con particolare riferimento alle seguenti questioni

Comberiati Leonardo

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         Natura e caratteristiche della Conferenza di Servizi 
         Strumento di partecipazione o di decisione
         Modalità di partecipazione e mancata partecipazione degli invitati. Provvedimento conclusivo del procedimento della Conferenza di Servizi, decisione e provvedimento finale.

Premessa
La conferenza dei servizi, istituto centrale nella vita delle amministrazioni,     è andato assumendo vieppiù maggiore interesse applicativo. Trattandosi di un istituto fondamentalmente procedimentale, le problematiche emerse in sede applicativa sono molteplici, cosi come cospicue sono le elaborate ed i chiarimenti giurisprudenziali intervenuti nonché i contributi della dottrina. Con il presente modesto lavoro s’intende fornire un sintetico quadro delle interpretazioni relative alle principali questioni che spesso si pongono in sede applicativa.
 
1 Natura e caratteristiche della Conferenza di Servizi
Una delle più significative elaborazione frutto della stagione di riforme dell’attività e dell’organizzazione della Pubblica Amministrazione avviata agli inizi degli anni 90 è, come è noto, l’istituto della conferenza dei servizi. Si tratta, a ben guardare di un istituto sul quale il legislatore ha riposto cospicue speranze di ammodernamento, snellimento, semplificazione dell’amministrazione. Prova ne è il fatto che, a far data dalla sua generale introduzione il legislatore, animato dall’ansia di perfezionarne la   funzionalità, ogni qual volta è intervenuto sulla disciplina legislativa del procedimento, non ha risparmiato ritocchi alla disciplina della conferenza dei servizi. 
 
A distanza di quasi diciassette anni dalla sua introduzione, l’istituto, che come sopra anticipato gode di grande longevità, è da considerare uno strumento centrale nel perseguimento del principio del buon andamento, nel quale è contenuto e si sostanzia una pluralità di principi quali l’efficienza, la celerità, la puntualità, la coesione, ecc…
La sua centralità è stata ribadita dalla recente riforma della legge sul procedimento laddove, per l’appunto, si è ampliato il ricorso alla conferenza.
 
Ai primi commentatori della 241/90 anche altri istituti sono apparsi potenzialmente capaci di riscuotere significative applicazioni, come ad esempio l’istituto degli accordi tra privati e pubbliche amministrazioni disciplinati dall’art. 11 della 241/90. Tuttavia, alla conferenza dei servizi rispetto agli accordi ex art. 11 è toccata miglior sorte, giacchè nonostante le diffidenze iniziali manifestate in particolare dalle amministrazioni periferiche, la prima ha sempre di più conquistatati e convinto gli operatori, e quindi non si sono fatte attendere le prime pronunce   in ordine alla sua natura; mentre gli accordi ex art. 11 hanno esercitato scarso appeal, almeno fino al recente ritocco legislativo operato dalla 15/2005, al punto che sono stati anche di recente definiti polemicamente la “realtà virtuale del diritto amministrativo”, giacché pur trovandosi nel mondo del diritto da oltre quindici anni, gli accordi ex art. 11 legge 241/90 hanno riscosso un limitato successo applicativo.
 
Tornando alla conferenza, si diceva che la stessa seppur con qualche diffusa riserva iniziale, ha avuto un discreto riscontro applicativo, anche in ragione del fatto che già in precedenza alla sua introduzione generale erano state introdotte discipline settoriali che hanno consentito agli operatori di familiarizzare con l’istituto. Ed infatti, le amministrazioni avevano già in passato avuto modo di conoscere la conferenza di cui alla legge 441/87 “smaltimento rifiuti”, la conferenza di cui alla legge l. 205/89 “In materia di interventi urgenti infrastrutturali in vista dei mondiali di calcio”, la conferenza di cui alla legge l. 135/1990 “lotta all’aids”. Non bisogna tuttavia trascurare di menzionare, un lontano antenato della c.d.s., e precisamente della c.d..s. consultiva, nella legge 6 dicembre 1962 istitutiva dell’Ente Nazionale Energia Elettrica.
 
1.1 Tornando alla natura dell’istituto, subito all’indomani della sua introduzione si è sviluppato un intenso dibattito giurisprudenziale in ordine alla sua natura, dibattito approdato allo scrutinio del Giudice delle leggi il quale ha avuto modo con la pronuncia 79/2004 di esprime il proprio avviso. Paradigmatici, appaiono alcuni passaggi della sentenza, in particolare laddove afferma che;
Per sua natura la conferenza, destinata a costituire un raccordo tra amministrazioni diverse, è caratterizzata, per la struttura, dalla contestuale partecipazione delle amministrazioni portatrici degli interessi coinvolti (sentenze nn. 348 e 62 del 1993 e n. 37 del 1991). Quanto alla funzione, la conferenza risponde non solo all’esigenza di accelerare i tempi del procedimento, rendendo contestuali le determinazioni spettanti a ciascuna amministrazione, ma anche alla possibilità di consentire dialogo e reciproca interlocuzione, quale strumento idoneo a sviluppare e rendere effettiva la cooperazione in vista di obiettivi comuni.
La conferenza viene così ad assumere il rilievo di un metodo che caratterizza il procedimento di raccolta, di valutazione e di espressione dei diversi interessi, anche quando non modifica le competenze in ordine ai singoli atti del procedimento (quali pareri, autorizzazioni, concessioni, nullaosta) ed al provvedimento finale.
In sintesi, dai passaggi della sentenza si ricava che la Corte ha inteso escludere la natura di organo collegiale della c.d.s. sostenendo invece la natura di modulo di semplificazione dell’azione amministrativa finalizzata alla formazione di atti complessi dove è necessario il concorso di volontà di più amministrazioni.
 
In altra occasione, la stessa Corte costituzionale ha avuto modo di precisare che la C.d.S. è una “forma di coordinamento fra i vari livelli di governo” senza spostamento delle competenze autonome degli enti interessati e, pur continuando a qualificarlo come “organo misto” ed in parte “organo collegiale”, ha aggiunto che in essa risiedono alla pari tutti i partecipanti senza alcuna attenuazione delle rispettive competenze.
Anche la giurisprudenza amministrativa è intervenuta sulla natura della c.d.s. arricchendo con ulteriori spunti di riflessione l’interpretazione   del giudice delle leggi; si segnalano al riguardo le pronunce del T.A.R. Abruzzi L’Aquila, 25-10-2002, n. 540, conforme Cons. Stato Sez. I, 5-11-1997, n. 1622, Cass. civ. Sez. Unite, 27-06-2002, n. 9337.
In sintesi, la richiamata giurisprudenza amministrativa, ha affermato che la conferenza di servizi prevista dall’art. 14, l. 7 agosto 1990 n. 241 è un modello procedimentale di cui le principali funzioni consistono nel coordinamento e nell’organizzazione di fini pubblici sicchè – nel porsi come momento di confluenza delle volontà delle singole amministrazioni e nel prevedere una particolare procedura nell’ipotesi di dissenso espresso da un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesistico territoriale, del patrimonio storico-artistico o della tutela della salute – risponde al canone costituzionale del buon andamento dell’Amministrazione pubblica, attribuendo dignità di criteri normativi ai concetti di economicità, semplicità, celerità ed efficacia della sua attività: trattandosi, in sostanza, di uno strumento di coordinamento e di semplificazione della procedura non può essere configurata come strumento di deroga alla normativa o alla pianificazione vigenti.
 
 
1.2 Se in via generale è da escludere che la c.d.s. possa definirsi organo collegiale, non mancano ipotesi particolari nelle quali essa assume la figura di vero e proprio organo. S’intende fare riferimento alla tipologia di conferenza, c.d.s. prevista dall’art. 1 legge 30 dicembre 1989, n 424, sui fenomeni di eutrofizzazione verificatesi nel mare adriatico, sulla quale ha avuto modo di pronunciarsi il Tar Veneto, sez. I, 9 dicembre 1992, n. 565, il quale ha affermato che la stessa deve essere considerata un vero e proprio organo straordinario della regione con poteri istruttori e di intervento autonomi ed ulteriori rispetto a quelli delle altre amministrazioni partecipanti in Conferenza e ha tenuto a precisare che, al di là delle identità di termini adoperati, la conferenza in questione si differenzia nella sua disciplina legislativa da quella prevista nella legge 241/90 la quale ultima non può considerarsi organo. La ridetta pronuncia, in sostanza, conferma la tesi per cui la c.f.s. ex legge 241 è un modulo procedimentale, ciò non di meno evidenzia che non mancano ipotesi di c.d.s. speciali che possono collocarsi fuori dalla detta qualifica ed essere cioè considerate organi straordinari.
 
L’affermazione peraltro della natura della Conferenza di servizi in un senso o nell’altro ha peraltro notevoli riflessi pratici, in particolare ai fini di eventuali impugnative avverso gli atti della conferenza che si atteggino in modo diverso nell’un caso (se la conferenza è organo, essa ha una propria legittimazione processuale) o nell’altro (la conferenza non è organo e non ha alcuna legittimazione processuale Cons. Stato, 3169/2001, 349/2003). Comunque anche se non si può chiamare in giudizio la conferenza in sé, questo non vuol dire che debbano essere chiamati sempre tutti i soggetti che vi hanno partecipato, bensì solo quelli che hanno emanato l’atto o gli atti che si intendono impugnare.
Sul punto si registra una discreta produzione giurisprudenziale, in particolare si segnala:
T.A.R. Umbria, 12-05-2003, n. 332 a mente della quale Lo strumento della conferenza dei servizi rappresenta solo un modulo procedimentale di razionalizzazione e snellimento della’azione amministrativa, e non costituisce anche un ufficio speciale ed autonomo della Pubblica Amministrazione; ne deriva che il ricorso avverso l’atto conclusivo del procedimento conferenziale va notificato alle amministrazioni partecipanti, secondo le ordinarie regole che presiedono all’imputazione del provvedimento, e non anche alla conferenza stessa;
T.A.R. Toscana – Firenze – sezione I – Sentenza 25 maggio 2005 n. 2571, la quale ha statuito che, il gravame proposto contro l’atto risultante dalla conferenza di servizi, indetta ex art. 36 L.R.T. 5/95 per l’approvazione del nuovo Piano Strutturale, deve essere notificato alle singole amministrazioni partecipanti, secondo le ordinarie regole che presiedono all’imputazione formale del provvedimento;
T.A.R. Puglia Bari Sez. II, 14-03-1994, n. 277, Non spetta alla conferenza di servizi la legittimazione processuale nel caso d’impugnazione dell’approvazione del progetto di opere pubbliche recante variazione urbanistica, adottata ai sensi della legge n. 205 del 1989 sui mondiali di calcio, non costituendo la conferenza stessa un organo dotato di competenza esterna.
 
T.A.R. Toscana – Firenze – sezione III – Sentenza 16 aprile 2004 n. 1162 La conferenza di servizi non assurge a soggettività giuridica autonoma, ma è uno strumento procedimentale di coordinamento di amministrazioni che mantengono la propria autonomia soggettiva; il ricorso con il quale si impugna una determinazione della Conferenza deve pertanto essere notificato solo alle autorità amministrative che, mediante lo strumento della conferenza, abbiano adottato un atto con rilevanza esoprocedimentale
 
Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza 9 luglio 1999 n. 1193, La conferenza dei servizi è solo un modulo procedimentale e non costituisce anche un ufficio speciale della pubblica amministrazione autonomo rispetto ai soggetti che vi partecipano, per cui tale modulo riverbera i suoi effetti (che sono di natura procedimentale) sull’atto finale, onde non è necessario notificare il ricorso alla conferenza dei servizi.
Occorre invece notificare il ricorso alle autorità amministrative, tra quelle partecipanti, che, mediante lo strumento della conferenza di servizi, abbiano adottato un atto con rilevanza esoprocedimentale, il quale, in difetto del ricorso alla conferenza, si sarebbe dovuto impugnare da parte di chi avesse inteso contestarlo
 
T.A.R. Molise – Campobasso – Sentenza 9 marzo 2007 n. 164, E’ infondata l’eccezione di inammissibilità, per mancata notifica a tutti gli Enti e i soggetti partecipanti alla conferenza di servizi all’esito della quale è stata rilasciata autorizzazione all’apertura/coltivazione/ripristino ambientale di una cava per estrazione di calcare, quando le doglianze dedotte sono tutte rivolte avverso atti posti in essere dall’Amministrazione regionale, mentre nessun rilievo investe la presunta illegittimità di pareri forniti da altri Enti, seppure attraverso il modulo della conferenza di servizi.
 
Merita infine ricordare che accedendo alle tesi maggioritaria che esclude la natura di organo della c.d.s., va ricordato che la stessa opera e funziona con le regole tipiche dell’organo collegiale.
 
2 Strumento di partecipazione o di decisione
Esaminata la natura dell’istituto, organo oppure modulo procedimentale, si devono esaminare le sue caratteristiche funzionali, e cioè a dire se la c.d.s. deve essere considerata uno strumento diretto a favore la partecipazione procedimentale oppure diretto a favorire i processi decisionali.
Non pare vi possano essere dubbi sul fatto che la c.d.s. deve essere considerato un modulo procedimentale fondamentalmente finalizzato allo snellimento dei processi decisionali che interessano più amministrazioni. Si osservi al riguardo che, la connotazione cardine su cui riposa l’apparato organizzatorio della conferenza ed al tempo stesso l’elemento di forte innovazione che tale istituto immette nel nostro ordinamento è costituito dalla contestualità dell’esame e perciò delle decisioni sull’oggetto sotto ogni profilo. La concentrazione delle decisioni consente di realizzare, come è stato osservato, la valutazione circolare od orizzontale degli interessi in gioco in un determinato procedimento amministrativo in modo da consentire un rapido pronunciamento ai titolari di essi nell’ambito delle rispettive competenze, superando l’istruttoria tradizionale, definita a navetta.
 
Ciò non di meno va tenuto presente che la c.d.s. non si presenta come un modulo unitario in quanto a fianco al modello di conferenza che involge massimamente la ratio principale dell’istituto, e cioè a dire la c.d.s. decisoria [1], riscontriamo altri modelli che sono quello della c.d.s. consultiva e la c.d.s. istruttoria [2]. Ebbene sia nella prima che nella seconda è possibile riscontrare una finalità partecipativa funzionale ai successivi processi decisionali. Quindi se il principale modello di conferenza, quella decisoria, rileva come strumento decisorio, nella conferenza consultiva assume rilievo la finalità partecipativa.
 
Questa tipologia di conferenza ha conosciuto una prima e risalente applicazione nella legge 1646 del 1962 sull’istituzione dell’enel laddove si prevedevano, nel quadro dei principi e criteri direttivi relativi alla organizzazione dell’enel “periodiche conferenze per la consultazioni di rappresentanze locali ed economiche ed in particolare degli enti locali, sindacati, corpi scientifici”. Un esempio recente di tale tipologia lo si può rintracciare nell’ordinamento ed in particolare nell’art. 9 del d.lgs. 114/1998 secondo il quale “alle riunioni delle c.d.s. partecipano a titolo consultivo i rappresentanti dei comuni contermini, delle organizzazioni dei consumatori e delle imprese del commercio”. Ad funzione partecipativa di detta tipologica di conferenza, la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che, in caso di mancata considerazione nel provvedimento finale, dei contributi consultivi di siffatti soggetti l’autorizzazione rilasciata è affetta da illegittimità.
 
 
3 Modalità di partecipazione e mancata partecipazione degli invitati. Provvedimento conclusivo del procedimento della Conferenza di Servizi, decisione e provvedimento finale.

3.1 Ai fini della valida ed efficace articolazione della conferenza è necessario procedere preliminarmente alla individuazione degli interessi coinvolti in via immediata e diretta nel procedimento e perciò dei soggetti che, in quanto portatori degli interessi individuati, hanno titolo per partecipare alla conferenza. I rappresentanti dei soggetti chiamati a partecipare dovranno avere i poteri corrispondenti all’atto del procedimento spettante alla sfera dell’amministrazione rappresentata. Per le materie che istituzionalmente fanno capo all’amministrazione regionale occorre poi verificare, all’interno dei singoli sistemi regionali, le deleghe di proprie attribuzioni operate agli enti locali.
L’Amministrazione che sia regolarmente convocata ad una apposita conferenza di servizi, non può, ex art. 14 quater, L. 7 agosto 1990, n. 241, legittimamente esprimere il proprio parere contrario al di fuori di detto consesso amministrativo (T.A.R. Sicilia Palermo Sez. III, 10-04-2003, n. 630)
 
 
Per la partecipazione alla conferenza di servizi occorre che il rappresentante dell’amministrazione coinvolta sia legittimato dall’organo competente ad esprimere la volontà dell’amministrazione medesima.  Ne consegue che il rappresentante in conferenza che non sia stato designato dall’organo competente è inidoneo a manifestare la volontà dell’amministrazione, con la conseguenza che le determinazioni della conferenza di servizi si dovranno ritenere assunte senza il valido concorso della volontà di un (legittimo) rappresentante (in tal senso T.A.R. Lombardia Brescia Sez. I, 12-01-2007, n. 13, conforme Cons. Stato Sez. II, 6-02-2002)
 
Ogni amministrazione convocata partecipa alla conferenza di servizi attraverso un unico rappresentante legittimato, dall’organo competente, ad esprimere la volontà dell’amministrazione su tutte le decisioni di competenza della stessa", pertanto ciò che rileva è che la manifestazione finale di volontà di ciascun ente partecipante alla conferenza di servizi sia imputabile ad un unico rappresentante, risultato che non è inficiato dalla presenza di più di un rappresentante per taluni enti, giustificabile per ragioni istruttorie (Cons. Stato Sez. VI, 07-08-2003, n. 4568).
Si è discusso, soprattutto in passato, tanto in dottrina tanto in giurisprudenza della partecipazione dei privati alla conferenza, e sul punto si registrano posizioni contrastanti. Oggi si tende ad insistere sul fatto che dalla disciplina della conferenza dei servizi non discende un divieto, neppure a pena d’illegittimità, della presenza di soggetti privati alla conferenza di servizi – oggi peraltro espressamente ammessa dalle modifiche introdotte dalla legge 24 novembre 2000 n. 340 (T.A.R. Puglia Lecce Sez. I, 04-02-2003, n. 359)
 
Centrale rilievo riveste, nella disciplina dell’istituto, la problematica del dissenso [3], ed eventualmente del suo superamento, che le amministrazioni partecipanti possono esprimere all’interno della conferenza.  Ora, la ratio dell’art.14-quater, l. 7 agosto 1990 n.241, non è quella di imporre alla P.A. di indicare sempre e comunque soluzioni alla vicenda sottopostale, ma quella di intervenire nella stessa con una graduazione di suggerimenti, la cui pregnanza è correlata alla ampiezza delle opportunità offerte all’operatore privato. Nel corso della conferenza di servizi di cui all’art.14-quater, l. 7 agosto 1990 n.241, le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie che giustificano il dissenso della p.a. possono consistere anche in mere indicazioni di massima o in soluzioni espresse in negativo, nel caso in cui il tipo di intervento da realizzare permetta un ventaglio così ampio di soluzioni alternative da trasformare l’intervento dell’ente pubblico in una attività atipica conformativa della proprietà e della libertà e capacità d’impresa del privato (sul punto si vedaT.A.R. Puglia – Lecce – sezione I – Sentenza 23 novembre 2004 n. 8188)
 
La riforma del 2005 ha introdotto un nuovo comma secondo il quale all’esito dei lavori di conferenza e, in ogni caso scaduto il termine di cui al comma 3 (cioè i novanta giorni, termine non definito perentorio come avveniva nel precedente sistema introdotto dalla legge 340/00), l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento, tenendo conto delle opinioni prevalenti espresse in quella sede . Con la detta modifica, che ha suscitato non poche perplessità in dottrina e soprattutto tra gli operatori, è stato abbandonato il criterio maggioritario ed introdotto il criterio delle posizioni “prevalenti”. Più precisamente, la regola maggioritaria è stata, almeno in parte, “stemperata ” attraverso l’introduzione del concetto di “posizioni prevalenti”. Sull’interpretazione del nuovo criterio, va da subito segnalato che, non si registrano interventi chiarificatori da parte dei giudici amministrativi.
 
Si può, tuttavia, osservare che, la modifica legislativa, animata dal condivisibile intento di meglio soppesare gli apporti delle amministrazioni partecipanti distinguendo i vari ruoli delle stesse, ha finito col sollevare parecchi problemi interpretativi-applicativi. Ed invero, la norma non specifica in che modo devono essere individuate le posizioni prevalenti, e quindi ci si chiede “di chi? quanto prevalenti?” debbano essere le posizioni prevalenti.
 
Secondo, un prima interpretazione, sostenuta da parte autorevole della dottrina, nell’interpretazione della disposizione deve prevalere un criterio logico-matematico, l’unico ragionevolmente utilizzabile, conseguendone che applicando il detto criterio, in concreto occorre fare la conta e far prevalere le posizioni espresse dalla maggioranza dei presenti in conferenza sempre che le stesse siano accompagnate da una valutazione di legittimità da parte dell’amministrazione procedente.
Inoltre dall’espressione “in ogni caso, scaduto il termine..” sembra di poter desumere che la decisione possa essere adottata anche se taluno dei soggetti coinvolti, ove ritualmente convocato, non abbia partecipato rimasto assente in conferenza, come prefigurato dal comma 9 dello stesso articolo.
Un’opzione ermeneutica più recente, a nostro avviso condivisibile, maggiormente aderente allo spirito della riforma del 2005, afferma invece che il criterio in base al quale la conferenza assumerà la decisione finale secondo le posizioni prevalenti, non dovrà tener conto solo del peso numerico in quanto involge una valutazione di sostanza che terrà conto: dell’importanza dell’interesse pubblico di cui ciascuna amministrazione è portatrice, del potere che ciascuna di esse avrebbe nel determinare l’esito del procedimento. La norma, non orientando in alcun modo l’operazione concettuale da seguire finisce per attribuire una forte discrezionalità al responsabile del procedimento.
 
3.2 Il criterio delle “posizioni prevalenti”, non trova applicazione laddove il dissenso provenga da amministrazione che curano interessi sensibili. In concreto, le conseguenze che sul procedimento ha il motivato dissenso di una delle amministrazioni preposte alla tutela di uno degli interessi costituzionalmente protetti (ambiente, paesaggio, patrimonio storico-artistico, salute e ora anche pubblica incolumità)  sono disciplinate in maniera articolata dal nuovo comma 3 dell’art. 14-quater. La detta disposizione, in un’ottica palesemente richiamante il principio di concertazione, oltrechè di sussidiarietà verticale, delinea un particolare sub-procedimento nell’ambito del quale la decisione viene rimessa, a seconda dei casi, al Consiglio dei Ministri, alla Conferenza permanente Stato-Regioni-Province autonome di Trento e Bolzano ed alla Conferenza unificata di cui all’art. 8, d.l.vo n. 281/1997, a seconda che il dissenso si verifichi tra amministrazioni statali, tra un’amministrazione statale ed una regionale o tra più amministrazioni regionali, tra un’amministrazione statale o regionale ed un ente locale, o tra più enti locali.
 
3.3 L’inesatta o tardiva rilevazione di un interesse secondo talune interpretazioni non sarebbe causa di invalidità della procedura, sempre che le determinazioni delle amministrazioni non intervenute possano essere acquisite secondo le procedure ordinarie. In tali casi è possibile parlare di conferenza a contenuto limitato. Si potrebbe però obiettare che ove la legge richieda per il perfezionamento della procedura la regola dell’unanimità, questa potrebbe e dovrebbe intendersi come necessità di conseguire la totalità delle autorizzazioni di volta in volta occorrenti. È agevole però ribattere che l’unanimità va osservata in relazione ai partecipanti alla singola conferenza, nulla vietando all’amministrazione procedente di poter acquisire a parte l’assenso di un soggetto che non abbia partecipato per qualsiasi altro motivo, e quindi, in concreto, ciò che rileva è che tutte le autorizzazioni, assensi nulla osta siano acquisiti nei limiti previsti dalla legge.
 
Altro tema di particolare rilievo è la natura del verbale conclusivo della conferenza; ora, va da subito premesso che non è possibile configurare l’esistenza di un provvedimento della conferenza in quanto tale. La modalità di acquisizione dei vari atti previsti (assensi nulla osta, pareri, autorizzazioni) atti che come si è visto conservano la propria individualità, dovrà risultare consacrata all’esterno di un atto che consenta di operare la ricognizione e perciò il controllo delle legittimità dei lavori di conferenza. Si tratterà perciò di un verbale [4] che dia il resoconto di tutti gli elementi che possano far ritenere conclusa la conferenza e perciò raggiunto lo scopo, lasciando così emergere la funzione meramente documentale del verbale, diretta a fornire il resoconto dei soggetti che sono stati chiamati a partecipare.
 
 
Sul punto si segnala una recente pronuncia del Tar Toscana (12 e 20 ottobre 2006 rispettivamente n. 4247 e n. 4565) con la quale si è colta l’occasione per ribadire che il verbale con cui si conclude la Conferenza è solo un atto interno dal quale non possono scaturire obblighi e pretese dei soggetti interessati. Il fatto che la c.d.s. non costituisca un organo con competenze provvedimentali ma soltanto un modulo procedimentale per la migliore emersione degli interessi pubblici coinvolti, ha portato il Tribunale amministrativo citato a ritenere che il verbale conclusivo, in quanto di natura endoprocedimentale, riverbera certamente i suoi effetti sulla decisione finale dell’amministrazione procedente ma le prescrizioni in esso contenute non assurgono al rango di determinazioni idonee a pregiudicare la posizione giuridica del privato.
 
 
    


[1] In relazione alla natura decisoria o istruttoria della conferenza di servizi, alla luce delle disposizioni di cui all’art. 14, 2° comma, 14 ter e 14 quater della L. n. 241/90, come integrate e sostituite dalla L. n. 340/00 è configurabile il modulo procedimentale di tipo decisorio laddove : a) l’Amministrazione procedente aveva l’obbligo (e non la facoltà) di convocare la conferenza di servizi; b) l’indizione di tale conferenza era specificatamente e dichiarativamente rivolta non già all’effettuazione di una denuncia contestuale degli interessi pubblici coinvolti nel procedimento amministrativo, bensì all’acquisizione di intese, concerti, nulla-osta e assensi di altre Amministrazioni. Le convocazioni di contenuto decisorio della conferenza tenutasi sono inoltre evincibili dal tenore degli avvisi di convocazione all’uopo diramati e dalla natura delle statuizioni assunte nella predetta sede. Ne consegue che, stante la natura immediatamente esecutiva delle decisioni assunte dalla conferenza di servizi, è da ritenersi senz’altro superflua l’adozione di un successivo provvedimento da parte dell’Amministrazione procedente
T.A.R. Toscana – Firenze – sezione i – Sentenza 28 febbraio 2005 n. 978
 
[2] Con riguardo al rilascio di concessioni demaniali marittime per la realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto, l’art. 5, D.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509 contempla un modello particolare di Conferenza dei Servizi per l’esame del solo progetto preliminare (ascrivibile al genus di cui all’art. 14-bis, L. 7 agosto 1990, n. 241) in ordine al quale le Amministrazioni partecipanti esprimono le loro volontà, circa la rispondenza del progetto di massima con l’interesse pubblico istituzionalmente affidato alle cure di ciascuna delle figure soggettive che intervengono a tale conferenza, essenzialmente al fine di indicare quali siano le condizioni e gli elementi necessari per ottenere in un secondo momento l’assenso sul progetto definitivo, e senza che i "pareri" espressi sul progetto preliminare si fondano – attraverso il principio di maggioranza – in un’unica volontà da imputarsi alla conferenza di servizi, intesa quale organo collegiale (Cons. Stato, sez. VI, 18 aprile 2005, n. 1768). Eccezionalmente, è prevista dal sesto comma del citato art. 5 la possibilità che la Conferenza di Servizi finalizzata all’esame del progetto preliminare respinga subito l’istanza concessoria (determinando l’arresto del procedimento) allorquando valuti tale progetto come radicalmente inammissibile, ma – normalmente – la Conferenza di cui all’art. 5 dispone soltanto adeguamenti e prescrizioni motivate in ordine al progetto di massima (di realizzazione delle strutture dedicate alla nautica da diporto), ammettendo l’istanza alle successive fasi della procedura. T.A.R. Puglia Lecce Sez. I, 16-05-2006, n. 2721
[3] A pena di inammissibilità, è necessario che il dissenso operato da parte di uno o più rappresentanti delle amministrazioni, convocate regolarmente alla conferenza di servizi, sia opportunamente motivato e contempli le indicazioni precise delle modificazioni progettuali, essenziali ai fini dell’assenso, art. 14 quater, L. n. 241 del 07 agosto 1990, aggiunto dall’art. 17, L. n. 127 del 15 maggio 1997 e sostituito dall’art. 12, L. n. 340 del 24 novembre 2000.
T.A.R. Toscana Firenze Sez. III, 16-04-2004, n. 1162
 
[4] È contraddittoria la valutazione positiva di un progetto da parte della Conferenza dei servizi laddove la stessa abbia disposto l’adozione di numerose e circostanziate prescrizioni che di fatto attengono ad aspetti sostanziali dell’intervento e ne denotano l’inadeguatezza. Difatti se non può escludersi in linea di principio la possibilità di adottare un atto di assenso variamente condizionato quando ciò ragionevolmente risponda a principi di economicità e speditezza dell’azione amministrativa, non può certamente ammettersi, di converso, che la P.A. possa addirittura conformare nei suoi aspetti sostanziali l’intervento sottoposto al suo esame, al solo scopo di evitare un pronunciamento negativo sullo stesso
T.A.R. Liguria – Genova – sezione I – Sentenza 18 marzo 2004 n. 267
 

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