Brevi note relative al controllo direzionale nell’ambito amministrativo pubblico

Brevi note relative al controllo direzionale nell’ambito amministrativo pubblico

Gentilini Gabriele

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Rapporto di connessione tra la qualit? dei Servizi erogati ed il sistema di contabilit? analitico. – Sembra innanzitutto opportuno richiamare in premessa la recente direttiva del Ministro della funzione pubblica sulla rilevazione della qualit? percepita dai cittadini, secondo la quale il processo di trasformazione e modernizzazione della amministrazione pubblica avviato nei primi anni novanta ? stato guidato soprattutto dalla necessit? di migliorare la soddisfazione dei cittadini e delle imprese per i servizi offerti dalle medesime amministrazioni pubbliche. L?art. 11 del d.lgvo 286/?99 dispone, tra l?altro, che i servizi pubblici nazionali e locali sono erogati con modalit? che promuovono il miglioramento della qualit? ed assicurano la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro partecipazione, nelle forme, anche associative, riconosciute dalla legge, alle inerenti procedure di valutazione e definizione degli standard qualitativi. Le modalita’ di definizione, adozione e pubblicizzazione degli standard di qualit?, i casi e le modalit? di adozione delle carte dei servizi, i criteri di misurazione della qualit? dei servizi, le condizioni di tutela degli utenti, nonch? i casi e le modalit? di indennizzo automatico e forfettario all’utenza per il mancato rispetto degli standard di qualit? sono stabilite con direttive, aggiornabili annualmente, del Presidente del Consiglio dei Ministri.

?In tale processo hanno assunto una particolare importanza il tema della qualit?, – di conseguenza di una applicazione del principio di contrattualizzazione dell?attivit? pubblica –? dei servizi nonch? il ruolo del cittadino (considerabile ala stregua di un cliente), non solo nella veste di destinatario dei servizi erogati ma anche quale risorsa strategica per valutare la rispondenza dei servizi erogati ai bisogni reali cos? come percepiti dai soggetti erogatori. Gi? nel d.lgvo 29/?93 (ora convertito in d.lgvo 165/2001), come anche la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 gennaio 1994, individuavano la partecipazione e l?ascolto dei cittadini quali strumenti utili e costruttivi per verificare la qualit? e l?efficacia dei servizi prestati.

In ogni caso, nonostante tale esigenza sia oggi largamente riconosciuta e nonostante le molteplici iniziative attivate dalle amministrazioni pubbliche, permangono ancora incertezze nell?individuazione delle soluzioni pi? appropriate. Uno degli strumenti maggiormente utilizzati ? la misurazione del grado di soddisfazione degli utenti, o in altri termini, del grado della qualit? percepita da parte dei cittadini e delle imprese, comunemente denominata, sul modello anglosassone, indagine di customer satisfaction, la quale serve a verificare ed a comprendere a fondo i bisogni e le necessit? che il cittadino-cliente esprime, a porre ad un costante suo giudizio, a sviluppare ed a migliorare la capacit? di dialogo e di relazione tra chi eroga il servizio e chi lo riceve.

Pertanto rilevare la customer satisfaction consente alle amministrazioni di relazionarsi con i cittadini, di conoscere e di comprendere sempre meglio i bisogni dei destinatari ultimi delle proprie attivit? ed a riprogettare di conseguenza, sia le politiche pubbliche che il sistema di erogazione dei servizi. D?altra parte la pubblica amministrazione ? un insieme di soggetti che va visto in funzione di risultati ottenibili; di un sistema che acquisisce risorse ? input ? e le trasforma in? erogazione di servizi ? output ? nei confronti della popolazione.

Negli ultimi anni la stessa amministrazione pubblica ? stata interessata da notevoli riforme sulla semplificazione e sulla qualit? dei servizi pubblici, sulla base dei principi costituzionali del buon andamento, dell?imparzialit?, degli equilibri di bilancio. Si tratta delle riforme riguardanti la semplificazione amministrativa, la riforma del bilancio pubblico guidate anche? dall?esigenza di un generale contenimento della spesa pubblica.

Si tratta pertanto di un nuovo metodo improntato ai criteri di efficacia, efficienza ed economicit? della gestione dell?interesse pubblico, ove spicca il ruolo dirigenziale, in netta separazione, almeno nei principi, rispetto alla direzione politica, e con la funzione di progettare i bilanci secondo la contabilit? analitica per centri di costo e di responsabilit?, tramite l?assegnazione del budget (cio? delle risorse), con la conseguente ed ovvia maggiore responsabilizzazione in vista del conseguimento di risultati programmati.

Come ormai sostenuto da pi? parti ? necessario, anche all?interno delle amministrazioni pubbliche, attivare una organizzazione capace, attraverso la elaborazione? di un sistema idoneo a disporre determinate serie di attivit? orientate al raggiungimento di obiettivi prefissati, di operare per processi? i quali possano condurre al valore? dei servizi realizzati nei confronti del cittadino/utente. Occorrerebbe, in sostanza, passare da una diffusa quanto radicata organizzazione per funzioni ad una struttura basata su una generale intercomunicabilit? capace di realizzare, attraverso la gestione di molteplici attivit?, gli obiettivi assegnati.

Secondo autorevoli autori per poter migliorare la performance aziendale ? necessario un netto percorso di rengineering organizzativa con la relativa predisposizione di adeguati sistemi informativi quali supporti dei vari processi da attuare, di responsabilizzazione delle persone e di una costante rilevazione delle prestazioni rese dai vari soggetti operanti in modo tale da orientare verso il risultato strategico finale sia intermedio sia complessivo. Solo con tale impostazione, incentrata su indicatori di risultato e di performance, si pu? concretamente riuscire? a comprendere il livello di soddisfazione dell?utenza (customer satisfaction) e si pu? riuscire ad orientare le decisioni ed i comportamenti secondo un sistema di mercato interno dove le relazioni organizzative siano gestite come rapporti tra fornitore e cliente.

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Contesto internazionale. ? Ovviamente si deve considerare il tutto in un contesto pi? ampio di quello nazionale.

?Infatti le politiche comunitarie di settore, tramite le quali si ? giunti al Patto di stabilit? e crescita, hanno indotto varie riforme tra cui quella apportata con le leggi 94/?97 e? 208/?99 che hanno sostanzialmente innovato in materia di bilancio pubblico la precedente normativa contenuta nelle leggi 64/?62, 468/?78 e 362/?88.

Tutti i membri comunitari in sostanza si sono accordati, date le complesse variazioni economiche internazionali dovute in? parte? alla? vertiginosa crescita concorrenziale di certi Stati,? per contenere i livelli di spesa interni (soprattutto con? riferimento alla spesa corrente) in modo da ottenere l?obiettivo del saldo di bilancio in pareggio o in avanzo con il conseguente mantenimento del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo entro limiti prefissati, il tutto a pena di sanzioni economiche per gli inadempienti.

Su tutta questa opera di riforma del bilancio ha? profondamente inciso la legge delegata 29/?93 che ha dato maggiore impulso alle politiche pubbliche di programmazione . Infatti in tal senso si ?? rielaborato il sistema verso una maggiore spinta alla programmazione delle attivit? e degli obiettivi delle amministrazioni pubbliche in genere, alla ristrutturazione dei procedimenti amministrativi. E soprattutto si ? cercato di ricalibrare il bilancio verso aspetti non solo finanziari ma anche economici capaci di distinguere le varie operazioni non solo sotto l?aspetto della? mera operazione finanziaria di spesa ma anche sotto l?aspetta delle rilevazioni e delle conseguenti analisi dei costi e dei risultati. Per questo ? stato introdotto, con il cd. SEC 95 della Comunit? Europea il criterio della competenza economica.

Per inciso si evidenzia che la spesa ? riferibile all?acquisizione delle risorse e rappresenta l?esborso monetario. Il costo rappresenta invece l?effettivo utilizzo della risorsa ed esprime il conseguente sacrificio economico che si verifica anch?esso, come quello finanziario, in termini monetari. Pertanto ogni atto gestionale presenta due aspetti da tenere in considerazione: uno economico ed uno finanziario per cui la spesa ? qualificabile sia come acquisizione della risorsa sia quale impegno della risorsa.

In tal senso, almeno nelle carte dei principi,? si ? pervenuti ad una maggiore spinta alla riorganizzazione secondo una maggiore pianificazione nei vari settori della amministrazione pubblica, in modo tale da ottenere dei risultati concretamente misurabili, secondo un?analisi, cara al settore privato, costi/benefici,? e poter conseguentemente constatare se l?azione svoltasi ? stata? efficace, efficiente ed economica.

In questo sistema ? stato necessario pertanto operare per centri di responsabilit? e di costo, con applicazione di una contabilit? economica,? per poter conferire una dettagliata responsabilizzazione alle figure dirigenziali, preposte all?amministrazione attiva, modellando il bilancio secondo le Unit? revisionali di base, consistenti in pratica negli obiettivi politici, le quali vengono poi dettagliate, a fini di gestione amministrativa degli obiettivi, in capitoli.

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Verso un modello pubblico di controllo direzionale. – Le imponenti trasformazioni sociali avvenute negli ultimi anni, a causa principalmente delle innovazioni tecnologiche e della conseguente internazionalizzazione,? non potevano ovviamente non riguardare anche la pubblica amministrazione.

Si pu? dire che oramai la stessa pubblica amministrazione si trova a dover sostenere? un costante processo di aziendalizzazione secondo la quale la stessa normativa ha rivisto gli schemi classici del controllo burocratico, basato sul rispetto della legge e delle pure formalit?, evolvendo? verso forme di controllo di gestione atte alla verifica delle condizioni di efficacia, efficienza ed economicit?, oramai rese vere e proprie norme di legge.

D?altra parte come accennato,? soprattutto? a partire dagli anni ottanta, si sono verificati profondi mutamenti nei sistemi strategici orientati alla qualit? totale ed ai processi, un sempre maggiore ricorso alle esternalizzazioni, alle politiche di marketing orientate verso i clienti, etc., rispetto ai quali fenomeni la pubblica amministrazione non poteva? estraniarsi, pena il rischio della completa arretratezza. Per questo i nuovi sistemi di controllo direzionale consentono all?amministrazione pubblica di determinare in maniera pi? precisa gli elementi ai quali imputare? la competitivit? di un?azienda.

Si tratta pertanto di elaborare un sistema chiaro e intelligibile di obiettivi aziendali, conformi alla missione strategica da perseguire a cura dell?ente, i quali devono essere affidati, assieme alle necessarie risorse strumentali inquadrate in un budget economico (piano esecutivo), ai centri di responsabilit? ovvero ai dirigenti e responsabili dei servizi. Ovviamente questo sistema deve essere supportato da un adeguato? apparato informativo e contabile in modo che la contabilit? finanziaria e quella economica generale possano svolgere all?interno dell?ente un appropriato controllo direzionale.

Da ci? ? conseguito il bisogno di? implementare il sistema di contabilit? analitica pi? adeguato a rappresentare correttamente il reale impiego delle risorse nei processi di produzione.

Occorre conseguentemente effettuare delle rilevazioni che consentano di verificare i costi ed i ricavi per poter effettuare cos? un?analisi economica delle decisioni prese e della pi? generale programmazione, per potere in seguito orientare le decisioni aziendali (in un continuo processo di riformulazione) e controllare in modo analitico in modo periodico? i risultati economici della gestione, effettuando i dovuti confronti tra i costi effettivamente sostenuti e quelli presi come termine di confronto.

Per questo si sostiene che la contabilit?? analitica si occupa dell?aspetto economico, e non finanziario, della gestione.

Come detto, anche la pubblica amministrazione, per mantenere il passo con i tempi e per utilizzare al meglio le sempre pi? scarse risorse economiche, ha necessariamente dovuto cambiare certe impostazioni di fondo e riorientare il tutto a modelli di contabilit? direzionale volta ad elaborare metodi di misurazione circa la convenienza delle scelte operate in relazione alle risorse finanziarie disponibili, consentendo in tal modo un controllo sulle attivit? e verificando di conseguenza i costi, i tempi ed i modi.

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L?aspetto valutativo del controllo. ? Per valutazione si intende un processo che possa permettere di apprezzare ed attribuire un valore a delle attivit?, potendosi cos? misurare le performance (efficacia ed efficienza)? delle attivit? medesime.

D?altra parte, come detto, la pubblica amministrazione ? molto cambiata ed, almeno nei principi, si va verso un modo nuovo, in ogni caso di matrice privatistica, di valutare e di comprendere? i fenomeni gestionali.

Tutto questo viene generato da una cultura del controllo che, oramai da anni, ? entrata a far parte dei modelli aziendalistici in genere, al fine di perseguire? concetti quali l?efficacia e l?efficienza delle varie prestazioni nei confronti dei cittadini-consumatori.

Attraverso questa attivit? di controllo (auditing) si vuole acquisire un bagaglio sufficiente di informazioni per poter conseguentemente formulare una serie di soluzioni da convertire poi in decisioni efficaci e di conseguenza? perseguire quegli obiettivi che sono stati disposti? dagli organi politici.

Si pu? sostenere, come? autorevole letteratura riporta, che queste attivit? di controllo (da intendersi non solo quale attivit? di verifica di rispondenza alle leggi bens? di verifica di rispondenza a criteri di efficienza strategica dei processi) andr? ad assumere con il tempo un ruolo di progressivo approfondimento per importanza e per volume di lavoro indotto.

Come si ? sopra accennato ? importante evidenziare che la pubblica amministrazione non viene quindi pi? intesa come una macchina produttrice di adempimenti burocratici bens? si tratta di un organismo che deve mirare all?ottenimento di risultati concretamente misurabili, quali prodotti delle varie attivit? procedimentali poste in essere.

Lo stesso d.lgvo 165/2001 dispone che gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni e verificando la rispondenza dei risultati dell?attivit? amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Mentre ai dirigenti spetta l?adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l?amministrazione verso l?esterno, nonch? la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa, mediante autonomi poteri di spesa e di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Sono responsabili in via esclusiva dell?attivit? amministrativa.

La giurisprudenza amministrativa, dal canto suo,? ha pi? volte evidenziato come il principio della separazione costituisce il principio fondante in base al quale pu? realizzarsi in concreto il buon andamento e l?imparzialit? dell?amministrazione pubblica.

In questa prospettiva un compito di fondamentale importanza compete? agli organi di controllo interno ed in particolare ai nuclei di valutazione che si pongono, come una sorta di cordone di collegamento, tra gli organi di direzione politica e quelli di direzione gestionale e sono organi configurabili come di staff relativamente alla direzione politica.

?A questi nuclei di valutazione, sulla base dei principi? primari di buon andamento ed imparzialit?, spettano le competenze rivolte ad accertare appunto il grado di efficacia, di efficienza e di economicit? raggiunto dalla gestione dirigenziale, assumendo cos? un ruolo di verifica, come si dice, ex ante ed ex post, riguardo la realizzazione degli obiettivi programmati in termini di qualit? e di quantit? dei processi e dei conseguenti prodotti (servizi), svolgendo cos? un ruolo di garanzia per tutti e soprattutto per l?utenza finale dei servizi prodotti.

In sostanza? i nuclei di valutazione devono? verificare sia il raggiungimento dei risultati programmati? in un?ottica di corrispondenza tra obiettivi pianificati e risultati perseguiti, sia? le modalit? di gestione delle risorse utilizzate tenendo conto degli aspetti di correttezza ed economicit?, in vista di quanto disposto dalla legge, con particolare riferimento alla legge 241/?90, per cui l’attivit? amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed ? retta da criteri di economicit?, di efficacia e di pubblicit?.

In tal modo emerge il grande significato attribuito alla gestione per obiettivi al quale accede il sistema della valutazione con il quale si verifica il raggiungimento del risultato programmato, potendo, attraverso la formulazione di adeguati indicatori, misurare l?efficacia, l?efficienza e l?economicit? dell?azione amministrativa, dove per efficienza deve intendersi la capacit? di raggiungere un certo grado di efficacia al minor costo possibile.

D?altra parte in un?organizzazione privata (soprattutto in veste imprenditoriale) le raggiunte o meno efficienze di gestione vengono gestite all?interno dell?impresa sotto una logica stretta di profitto la quale spinge l?imprenditore ad agire in modo da ottenere la piena efficacia con un certo livello di efficienza.

La pubblica amministrazione comporta una diversa ipotesi in cui il vero protagonista ? la societ? nel suo insieme che attraverso la pressione fiscale contribuisce alla produzione ed alla erogazione dei servizi. Per tale motivo un adeguato sistema valutativo di tali processi costituisce la logica conseguenza di un generale controllo democratico.

Ne consegue un aumento della capacit? di programmazione delle amministrazioni e della managerialit? nella gestione, una maggiore responsabilizzazione della dirigenza? per i risultati dell?attivit? amministrativa e della gestione, sulla base di criteri di misurazione verificabili.

In tale contesto occorre tenere conto della differenza concettuale tra il costo e la spesa. Come poco sopra accennato la letteratura specializzata sostiene che? la spesa ? riferibile all?acquisizione delle risorse e rappresenta l?esborso monetario, il costo rappresenta invece l?effettivo utilizzo della risorsa ed esprime il conseguente sacrificio economico che si verifica anch?esso, come quello finanziario, in termini monetari.

?Pertanto ogni atto gestionale presenta due aspetti da tenere in considerazione: uno economico ed uno finanziario per cui la spesa ? qualificabile sia come acquisizione della risorsa sia quale impegno della risorsa.

Un corretto sistema di controllo interno ha la necessit? di approntare opportuni strumenti consistenti in appropriati indicatori di risultato e di performance che servano di riferimento alla successiva attivit? di raccolta delle informazioni indispensabili per coloro che devono poi calibrare gli obiettivi – o per la loro eventuale riformulazione in relazione agli scostamenti avvenuti – .

Cos? per verificare la corretta gestione dell?attivit? della amministrazione pubblica occorre ricorrere al sistema degli indicatori di efficacia di efficienza e di economicit?, criteri questi ormai normativizzati dalla legge.

Si intende per efficacia il grado di raggiungimento tra obiettivi perseguiti ed obiettivi programmati e pertanto si intende il maggior soddisfacimento dell?interesse pubblico. L?efficienza, come accennato, serve a verificare quante risorse occorre impiegare per il raggiungimento di un dato obiettivo. Ovviamente l?economicit? ? data dal miglior utilizzo possibile di determinate risorse ottenendo cos? il massimo rendimento in termini di beni e di servizi.

Secondo qualificata dottrina il procedimento che conduce a pianificare prima ed a controllare dopo (conducibile tramite passaggi di: plan, do, check, act) ha un carattere di circolarit?, tenuto conto della sistematca del feedback, ed utilizza gli strumenti del bilancio economico, della contabilit? analitica e di un sistema informativo adeguato.

Plan significa cio? stabilire gli obiettivi ed i processi necessari per il conseguimento dei risultati in conformit? delle esigenze delle parti interessate alle quali sono destinati gli output dei processi ed individuarne gli indicatori per il loro monitoraggio.

Do sta per l?attivazione dei processi.

Check significa monitorare e misurare i processi ed i risultati prodotti a fronte delle politiche degli obiettivi e delle esigenze.

Act sta per adozione di tutte le azioni necessarie a correggere e migliorare le prestazioni.

In tale sistema emerge il ruolo fondamentale affidato al budget (l?assegnazione delle risorse spendibili) che va disposto all?inizio dell?esercizio finanziario, come piano esecutivo gestionale, ed assegnato, sulla base delle direttive politiche, ai dirigenti assieme agli obiettivi di programma.

Per cui si va dalla? programmazione degli obiettivi, dei loro costi legati alle singole attivit? di conseguimento e dei risultati attesi.

Questa impostazione di gestione, detta di controllo direzionale,? costituisce un importante strumento di verifica e di valutazione dei singoli passaggi che conducono fino al conseguimento del risultato, in relazione sia alle risorse attribuite nonch? al tempo impiegato ed alla soddisfazione del cittadino-cliente finale.

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I controlli interni in sintesi secondo il d.lgvo 286/?99. – Il d.lgvo 286/?99 dispone in materia di controllo di regolarit? amministrativo e contabile; di controllo di gestione; di valutazione e di controllo strategico e di valutazione della dirigenza.

Questo processo normativo ? scaturito dall?esigenza di conseguire obiettivi definiti, di utilizzare in modo efficiente le risorse disponibili e di migliorare la qualit? dei servizi erogati. Per cui gli amministratori cercano continuamente soluzioni per tenere sotto controllo la classe dirigente.

Si intende che queste tipologie di controllo interno mirano innanzitutto a verificare la verifica della conformit? dell?azione amministrativa rispetto? alla normativa positiva. In secondo luogo si verifica il rapporto tra costi e risultati ottenuti nonch? alla verifica di congruit? tra risultati ed obiettivi pianificati; una verifica delle prestazioni erogate dai dirigenti.

La competenza a gestire il controllo di regolarit? amministrativo e contabile, quale attivit? di controllo tipicamente, anche se non esclusivamente, successiva spetta in genere ai revisori dei conti, alle Ragionerie nonch? ai servizi ispettivi, o a servizi di auditing esterni a tal fine incaricati, i quali? organismi hanno il compito, per legge, di verificare che l?azione amministrativa sia conforme a quanto indicato dalle normative di settore nonch? ai principi di correttezza e di regolarit?.

Il controllo di gestione ? tipicamente mirato alla verifica della conformit? dell?azione amministrativa ai canoni di efficacia, di efficienza e di economicit? (per il cui significato si rimanda sopra) ed ogni amministrazione mantiene una propria autonomia organizzativa su come? strutturare il servizio interno competente in tale materia.

Si tratta di un?attivit? di controllo che si svolge in concomitanza dell?azione amministrativa attiva, a supporto dell?azione dirigenziale, in modo tale da potere in ogni momento tempestivamente intervenire al fine di verificare gli scostamenti occorsi e? cos? correggerli. Si cerca per tale via di verificare se l?amministrazione realizza? i risultati in relazione agli obiettivi assegnati in modo tale da ottenere non solo l?efficacia interna ma anche l?efficacia nei confronti del cittadino-utente quale destinatario principale dei servizi erogati.

Collegata a tale verifica vi ? quella dell?efficienza della gestione? intendendo cio? di ottenere il massimo risultato possibile con le risorse assegnate.

Per? un corretto sistema di controllo? interno ? necessario elaborare strumenti di verifica che consistono in? indicatori che servono alla raccolta delle informazioni necessarie per i decisori i quali? a loro volta necessitano,? a periodicit? annuale in genere, di essere valutati nelle loro prestazioni rese nonch?? nella loro capacit? organizzativa e di sviluppo delle risorse umane.

Ad una valutazione? favorevole consegue l?attribuzione di un?indennit? di risultato? nonch? la conferma dell?incarico oppure, nel caso di esito non favorevole, l?applicazione di sanzioni? predeterminate dalla legge.

Tutta l?azione amministrativa ? inoltre sottoposta ad una valutazione ed a un controllo strategico nel senso che l?organo preposto provvede a? valutare l?adeguatezza delle scelte compiute? in sede di attuazione degli strumenti di programmazione in termini di conseguenze tra risultati perseguiti e risultati programmati. Questa tipologia di controllo serve soprattutto a supportare l?organo di indirizzo politico-amministrativo nella sua complessa operazione di elaborazione degli obiettivi relazionati ai bisogni dei cittadini-utenti.

Pertanto come definito dalla legge citata, la valutazione e il controllo strategico consiste sia nell?analisi della conseguenza e degli eventuali scostamenti tra: le missioni affidate dalle norme; gli obiettivi operativi prefissati; le scelte operative effettuate; le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, sia nell?identificazione degli eventuali fattori impeditivi; delle eventuali responsabilit? dirigenziali e dei relativi rimedi.

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