Brevi appunti sull’accesso alla tutela dei diritti riconosciuti dall’ordinamento comunitario

Brevi appunti sull’accesso alla tutela dei diritti riconosciuti dall’ordinamento comunitario

Maresca Davide

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Sommario. 1. Rinvio pregiudiziale; 2. Azione di annullamento; 3. Responsabilità degli stati per violazione degli obblighi comunitari
 
Premessa
Questo breve articolo, non avendo la pretesa di essere un approfondimento scientifico, riporta alcune nozioni fondamentali sulla possibilità dei singoli cittadini di far valere i diritti di cui sono titolari secondo quanto stabilito dalle norme della Comunità Europea.
 
1. Rinvio pregiudiziale
Il rinvio pregiudiziale è un meccanismo che consente al singolo cittadino di adire la corte di Giustizia delle Comunità Europee passando per il filtro del giudice nazionale. L’articolo 234 del TCE prevede due tipologie di rinvio pregiudiziale: d’interpretazione e di validità.
Parzialmente Comune ad entrambi i tipi di rinvii è l’oggetto: ovvero atti delle istituzioni comunitarie e della BCE;  Trattati e statuti degli organismi creati dal Consiglio sono soggetti solo al rinvio di interpretazione. Talvolta la giurisprudenza comunitaria si è ritenuta competente a sindacare l’interpretazione di atti nazionali il cui contenuto era modellato su quello di altri atti comunitari.
In sostanza la Corte di Giustizia è competente a fornire un’interpretazione corretta delle disposizioni comunitarie ed a valutarne la legittimità. Pertanto il giudice comunitario non sarà competente ad interpretare o valutare la legittimità di norme nazionali. Infatti potrà semplicemente limitarsi a fornire criteri di interpretazione della normativa comunitaria che saranno utilizzati poi dai giudici nazionali come parametri di legittimità delle norme interne applicabili al caso concreto. Si ricorda che il rinvio pregiudiziale è un procedimento che si pone come “incidente” all’interno di un procedimento giurisdizionale instaurato all’interno di uno stato membro. È utile precisare che la funzione di interpretazione devoluta al giudice comunitario va tenuta distinta da quella di applicazione che spetta esclusivamente al giudice nazionale che ha proposto il rinvio. Tuttavia accade spesso che la Corte di Giustizia adotti decisioni in una forma che non va molto lontana dal definire controversie nei loro aspetti più concreti. Si pensi alla formula “Il diritto comunitario osta ad una disciplina nazionale che prevede…”: è evidente che in questo modo il giudice comunitario, pur mantenendo una correttezza formale, si esprime direttamente sulla legittimità comunitaria delle norme nazionali.
Il rinvio pregiudiziale conosce alcune condizioni di accesso stabilite dall’art.234 e dalla stessa giurisprudenza comunitaria.
Tutte le condizioni di accesso sono valutate discrezionalmente dai giudici nazionali. La prima riguarda la rilevanza della questione posta, relativamente alla controversia instaurata davanti al giudice nazionale. In sostanza, la questione interpretativa o di legittimità, si deve prefigurare come necessaria al fine di emettere una decisione nel caso concreto. A questo requisito si aggiungono quelli elaborati dalla giurisprudenza. Si ricorda in questa sede il noto caso CILFIT in cui la Corte di Giustizia ha compiuto un’opera interpretativa che si pone come vera e propria riscrittura dell’art.234. In particolare si sono stabilite due nuove possibilità per il giudice nazionale di omettere il rinvio pregiudiziale: la prima riguarda la presenza di una sentenza del giudice comunitario relativa ad una questione che deve prefigurarsi come identica a quella che si trova davanti il magistrato nazionale; la seconda permette l’omissione allorché sia presente una consolidata giurisprudenza comunitaria su una questione che presenti analogie con quella oggetto del giudizio. Un’ulteriore possibilità di non-rinvio risiede nella c.d. “teoria dell’atto chiaro” per la quale un giudice nazionale non deve operare il rinvio qualora il contenuto della norma comunitaria che si intende applicare si ponga agli occhi dell’interprete con una tale evidenza da non lasciar spazio ad alcun ragionevole dubbio. Tale teoria ha l’evidente limite di non spiegare cosa si intenda per “atto chiaro”: è possibile incontrare una norma la cui interpretazione non lasci adito a ragionevoli dubbi? Sembra di no. Infatti essa è stata applicata solamente al contrario e cioè per escludere interpretazioni la cui non correttezza non lasciava adito a dubbi. È utile ricordare inoltre il caso Lucchini in cui, oltre ad aggiungere le questioni astratte (non aventi legame con la realtà o non sufficientemente corroborate da circostanze di fatto che ne giustifichino la concretezza) tra le questioni non rientranti nella competenza della Corte di Giustizia, precisa i limiti dell’oggetto del rinvio pregiudiziale. Essendo superfluo un esame attento della decisione è sufficiente sottolineare che in tal caso il giudice nazionale chiedeva alla Corte di giustizia quale valore avesse una sentenza passata in giudicato che aveva ignorato una decisione della Commissione europea in materia di aiuti di Stato. Da notare è la strategia di non proporre un rinvio di validità per il fatto che la decisione in questione avrebbe dovuto essere impugnata mediante azione di annullamento nel termine di due mesi, ormai decorso. Infatti il giudice italiano ha dimostrato la sua astuzia proponendo un rinvio di interpretazione circa il principio generale del diritto comunitario concernente la immediata disapplicazione del diritto interno contrastante con le norme europee. In tal senso la Corte ha ritenuto di sua competenza la questione che aveva ad oggetto un’interpretazione del principio senza chiedere al giudice comunitario di sindacare la legittimità della decisione e senza chiedere una valutazione diretta della norma italiana, dal momento che l’applicazione concreta delle norme comunitarie spetta ai giudici degli stati membri.
È opportuno ricordare che il giudice italiano non è tenuto a formulare le questioni nei termini in cui sono state proposte dalle parti avendo il potere di esprimere richieste difformi ed anche autonome; in questo modo si manifesta l’ampia discrezionalità presente in capo alle giurisdizioni nazionali che, oltre alla valutazione dei suddetti requisiti, gode di poteri di proposizione d’ufficio. Va inoltre sottolineato che la Corte di giustizia può andare oltre quanto chiesto dal giudice nazionale individuando altre norme di diritto comunitario che si rendano applicabili alla questione o valutando contestualmente la legittimità delle norme di cui si chiede l’interpretazione. Per quanto riguarda le parti, esse hanno la possibilità di partecipare al procedimento dinanzi alla Corte di giustizia mediante la proposizione di memorie scritte pur senza poter proporre questioni ulteriori rispetto a quelle poste dal giudice a quo.
L’art.234 pone l’obbligo di rinvio per le giurisdizioni avverso le quali non sia possibile proporre impugnazione mentre per i giudici non di ultima istanza è presente soltanto una facoltà. In questo discorso si innesta la sentenza Fotofrost, relativa al rinvio pregiudiziale di validità. In quell’occasione il giudice comunitario sostiene che l’unica istituzione competente a dichiarare l’invalidità di norme comunitarie sia la corte di Giustizia perché se tale funzione permanesse in capo ai giudici nazionali si minerebbe seriamente l’uniformità del diritto comunitario subordinandolo ai giudizi degli stati membri. È del tutto evidente che consentendo un sindacato di legittimità da parte dei giudici nazionali si metterebbe in discussione quella primautè del diritto comunitario avviata dai noti casi Van Gend Lood e Simmenthal. Ma il giudice comunitario, sempre in Fotofrost, aggiunge che un giudice nazionale non di ultima istanza, qualora non condivida i dubbi di legittimità proposti dalle parti, non è tenuto ad effettuare un rinvio pregiudiziale di validità. Parte della dottrina ha ravvisato in questo passo della sentenza un obbligo di rinvio da parte del giudice non di ultima istanza, qualora condivida i dubbi di legittimità, contrastando così con la facoltà invece concessa dall’art.234. Francamente credo che la sentenza fotofrost non faccia altro che confermare quanto è scritto nell’art.234. Infatti neanche prima di fotofrost si poteva pensare che un giudice nazionale potesse giudicare la legittimità delle norme comunitarie; ed inoltre ci si chiede per quale motivo un giudice nazionale, che condivida i dubbi di legittimità, intenda omettere un rinvio pregiudiziale, in mancanza del quale si troverebbe costretto ad emettere una decisione con cui non è d’accordo. Infatti la facoltà concessa dall’art.234 consiste proprio nel potere di valutare discrezionalmente i dubbi proposti dalle parti, con relativa proposizione del rinvio in caso di condivisione degli stessi motivi. Se infatti si aderisse all’interpretazione secondo la quale Fotofrost impone al giudice nazionale non di ultima istanza di effettuare il rinvio qualora condivida i dubbi delle parti, si dovrebbe altresì ammettere una responsabilità dello Stato quando il giudice ometta il rinvio; ma tale responsabilità, per poter operare, necessita della prova della condivisione da parte del giudice dei dubbi di legittimità proposti dalle parti. Prova praticamente impossibile.
Un ulteriore aspetto riguardante il rinvio pregiudiziale concerne la nozione di giurisdizione abilitata al rinvio. La Corte di Giustizia, sia mediante la giurisprudenza sia attraverso la nota informativa del 2005, ha precisato che si tratta di una nozione autonoma di diritto comunitario e pertanto ne ha successivamente delineato le caratteristiche stabilendo i sei elementi necessari: organo permanente, organo istituito per legge, organo che applica la legge, organo che costituisca una giurisdizione obbligatoria, organo indipendente rispetto al potere politico, organo terzo rispetto alle parti (garanzia del contraddittorio). La presenza di tali requisiti in capo ad un organo nazionale abilita lo stesso a proporre il rinvio pregiudiziale. Si segnalano in questa sede due casi. Nel caso Syfait la Corte di Giustizia non si è ritenuta competente a ricevere un rinvio pregiudiziale proveniente dall’autorità garante per la concorrenza della Grecia: le ragioni risiedono nella mancata indipendenza dell’organo data l’ingerenza del ministro dello sviluppo nel controllo delle decisioni, e per i poteri di rimozione e nomina dei funzionari di cui è munito il presidente che si pone pertanto come superiore gerarchico; inoltre il potere della Commissione di avocare a sé competenze della stessa Autorità ha coadiuvato la tesi della Corte di Giustizia. Un altro caso in cui la Corte si è espressa è il caso Denuit in cui ha negato la natura di giurisdizione dell’arbitrato in quanto non costituisce una forma di giustizia obbligatoria e le autorità pubbliche non possono intervenire d’ufficio nella scelta dell’arbitro. C’è chi sostiene che si possa fare il rinvio durante il successivo giudizio di esecuzione del lodo dinanzi al giudice ordinario ma in tal caso il rinvio perderebbe il carattere della pregiudizialità.
Un ultimo aspetto relativo al rinvio pregiudiziale concerne l’art.68 del titolo IV del trattato in materia di visti, asilo, immigrazione ed altre politiche relative alla libera circolazione delle persone. Ebbene tale articolo prevede un rinvio pregiudiziale attenuato dal fatto che soltanto i giudici di ultima istanza sono legittimati e tenuti ad effettuarlo (e questo si deduce in via intepretativa). Tutto ciò sembra però stridere con l’interpretazione della sentenza fotofrost per la quale i giudici non di ultima istanza sono tenuti a fare il rinvio qualora condividano i dubbi delle parti.
L’art.68 prevede anche l’impossibilità da parte del giudice comunitario, sempre relativamente alle materie oggetto del titolo IV, di sindacare le misure, adottate ai sensi dell’art.62, riguardanti ordine pubblico e sicurezza sociale. Tuttavia, come conferma la comunicazione della Comissione europea del 2006, le esigenze transitorie che giustificavano tali di scostamenti dalla ordinaria disciplina del rinvio pregiudiziale non hanno più ragion d’essere in virtù di alcune finalità: uniformità della tutela all’interno del sistema comunitario, rafforzamento della tutela giurisdizionale dei diritto fondamentali e necessità di interpretazione evolutiva della Corte di Giustizia anche nelle materie del titolo IV.
 
2. Azione di annullamento
L’azione di annullamento consente alle Istituzioni Comunitarie di impugnare direttamente presso la corte di giustizia gli atti della Commissione (diversi da raccomandazioni o pareri), del Consiglio, della BCE, congiunti del Parlamento e Consiglio e del Parlamento, ma in quest’ultimo caso soltanto qualora producano effetti verso terzi. La Corte è competente a pronunciarsi per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione del Trattato e sviamento di potere.
Il vero punto critico di questo istituto riguarda la legittimazione attiva. Sono infatti illimitatamente legittimati le Istituzioni Comunitarie e gli Stati membri. Le persone fisiche e giuridiche sono invece legittimate a ricorrere contro le decisioni di cui sono destinatari o contro atti a portata generale che riguardino loro direttamente ed individualmente. Siamo in presenza dei c.d. ricorrenti non privilegiati i quali, per poter usufruire di questo istituto, necessitano di un particolare interesse ad agire. Una copiosa giurisprudenza si è formata su quanto restrittivamente vada interpretato questo requisito talora concedendo il ricorso anche a chi non era individualmente interessato e talvolta richiedendo condizioni di accesso molto stringenti. In particolare ricordiamo due casi: il caso Jego-Querer ed il caso Union de Pequenios. Le due decisioni si muovono in senso opposto. Il caso Jego-Querer (decisione del tribunale di primo grado), riprendendo le considerazioni dell’avvocato Jacobs redatte proprio in occasione del caso Union de Pequenios, consente l’accesso alla tutela giurisdizionale semplicemente quando l’atto impugnato, seppur di portata generale, incide in modo certo e diretto nella sfera giuridica del ricorrente; infatti qualora il ricorrente non abbia potuto esperire altri rimedi giurisdizionali all’interno dello Stato, per esempio perché non vi sia un atto di esecuzione interno di un regolamento e pertanto non vi sia modo di adire il tribunale interno se non essendo convenuti per aver violato la norma comunitaria presunta illegittima, sarebbe contrario allo spirito del trattato ed alla tutela delle posizioni giuridiche garantite dal diritto comunitario ai singoli non consentire ai ricorrenti non privilegiati l’accesso allo strumento dell’azione di annullamento. In questo senso si potrebbe interpretare la congiunzione “e” (interposta tra le parole “direttamente” ed “individualmente”) come una “o” proponendo una riscrittura evolutiva dell’art.230 simile a quanto ha fatto la Corte nel caso CILFIT relativamente al rinvio pregiudiziale. In effetti, sostiene Jacobs, non si vede per quale motivo l’art.230 debba essere interpretato in modo da legittimare solamente chi si configura come un “destinatario” dell’atto. Tuttavia rimane la giurisprudenza della sentenza Union de Pequenios che disattende le osservazioni di Jacobs prescrivendo che affinché un soggetto possa dirsi individualmente e direttamente giustificato quando l’atto lo pregiudichi per particolari caratteristiche e circostanze atte a considerarlo un particolare destinatario che lo distingue dalla generalità. La Corte non si è sentita di “riscrivere” l’art.230 ed ha quasi invitato le Istituzioni comunitarie ad adoperarsi per riformare detto articolo affinché possa essere garantita una tutela effettiva. La Corte precisa inoltre che l’assenza di rimedi giurisdizionali interni non è di sua competenza in quanto i ricorsi previsti dall’ordinamento comunitario concessi ai cittadini sono sufficienti per ottenere una tutela giurisdizionale efficiente. Francamente l’atteggiamento della Corte assomiglia ad un “Vorrei ma non posso”.
 
3. La responsabilità degli stati per violazione degli obblighi comunitari
A seguito della consolidata giurisprudenza relativa alla primautè del diritto comunitario (Van Gend Loos e Simmenthal) è fatto obbligo agli Stati di attuare il diritto comunitario e non emanare misure che siano in contrasto con le norme europee. In particolare, anche in virtù dell’art.10 del trattato che sancisce l’obbligo di leale collaborazione, è riconosciuto il diritto di risarcimento dei danni al singolo che abbia sofferto un danno ingiusto dalle norme interne incompatibili con il diritto comunitario. L’evoluzione giurisprudenziale ha precisato progressivamente le condizioni la cui presenza legittima l’esercizio di tale diritto. Cominciando dal famoso caso Franchovic si delineano i primi requisiti: la norma comunitaria deve esere preordinata ad attribuire un diritto soggettivo, il cui contenuto sia chiaramente desumibile dalla norma e che abbia un nesso di causalità con il danno sofferto dal singolo. La Corte di Giustizia è andata oltre nei casi Brasserie du Pecheur e Factortame in cui si è precisato che la violazione può essere commessa da un qualsiasi organo dello stato membro (giurisdizionale, amministrativo e legislativo) e che tale violazione debba essere sufficientemente caratterizzata presentandosi come grave e manifesta (si tratterà di valutare in concreto quanto “grossolano” sia l’errore dello stato, se sia scusabile e, anche se nutro dei dubbi, se sia intenzionale). La definitiva applicazione di tali principi subisce una svolta nel caso Kobler in cui la Corte, chiamata a pronunciarsi sul significato delle parole “grave e manifesta” al fine di ravvisare la responsabilità della giurisdizione di ultima istanza austriaca che aveva omesso il rinvio pregiudiziale richiesto dal ricorrente (il giudice aveva applicato una sentenza richiamata dalla cancelleria della corte di Giustizia giungendo però ad una conclusione difforme; si trattava di indennità di anzianità per professori universitari che la Corte austriaca ha interpretato come premio di fedeltà), è andata oltre ai limiti di quanto sia di sua competenza in un rinvio pregiudiziale valutando direttamente il caso concreto: ha sostenuto che la violazione era presente perché sussistevano le 3 condizioni franchovic ma non era sufficientemente caratterizzata perché lo scambio tra indennità di anzianità e premio di fedeltà non costituisce una violazione grave e manifesta. Punto saliente di tale sentenza è anche la formulazione dei principi di equivalenza (devono essere garantite stesse modalità per far valere la responsabilità civile all’interno dello Stato) ed effettvità (le procedure per far valere tale responsabilità non devono essere così gravose da impedire una effettiva tutela). Si precisa inoltre che la presenza di una responsabilità dello stato anche nel caso di violazione da parte del giudice nazionale non significa compromettere l’indipendenza di tali giudici in quanto la responsabilità non è a titolo personale del magistrato. Inoltre tale forma di responsabilità non mette in discussione il giudicato italiano (come invece sostiene il tribunale di Roma) in quanto il giudizio di responsabilità dello stato non ha di certo l’effetto di modificare una sentenza passata in giudicato. Chiamata a giudicare nel caso Traghetti del Mediterraneo, la Corte di Giustizia si è espressa sulla legge n.117 del 1988 circa la responsabilità dello stato per errori giudiziari. Tale legge limitava la responsabilità sotto due profili: 1) la escludeva in materia di interpretazione delle norme di diritto e di valutazione dei fatti e delle prove 2) la consentiva solo nel caso di dolo e colpa grave. La Corte ha sostenuto che escludere la responsabilità nei casi di errori interpretativi e valutazione di fatti e prove non era compatibile con la giurisprudenza comunitaria che richiede come requisiti oggettivi l’attribuzione di un diritto soggettivo, desumibile dalla norma che abbia un nesso di causalità con il danno. Anche limitare la responsabilità ai soli casi di dolo e colpa grave contrastava con il diritto comunitario ogniqualvolta che non consentisse di individuare una responsabilità dello Stato che sia sufficientemente caratterizzata (che si pone come un requisito quasi più oggettivo che non soggettivo).
 
Riferimenti bibliografici:
– Tesauro, Diritto Comunitario, CEDAM, Padova 2005
– Carbone, Il ruolo della Corte di Giustizia nella costruzione del sistema giuridico europeo, Giuffrè
– Ivaldi, Il rinvio pregiudiziale: linee evolutive
– Amalfitano, La protezione giurisdizionale dei ricorrenti non privilegiati nel sistema comunitario
– Adelina Adinolfi, La tutela giurisdizionale nazionale delle situazioni soggettive individuali conferite dal diritto comunitario. Dir. Un. Eur. 2001, 1, 41
– Lajolo di Cossano, La responsabilità dello Stato per violazioni di diritto comunitario da parte dei giudici nazionali di ultima istanza   
 
Materiali giurisprudenziali:
– sentenza Lucchini
– sentenza CILFIT
– sentenza Foto-Frost
– Nota informativa riguardante la proposizione di domande di pronuncia pregiudiziale da parte dei giudici nazionali   
– Corte di giustizia – Regolamento di procedura    
– sentenza Denuit
– sentenza Syfait
– conclusioni dell’avvocato generale Jacobs – Union de Pequenos Agricultores contro Consiglio dell’Unione europea
– sentenza Union de Pequenos Agricultores contro Consiglio dell’Unione europea
– sentenza Jego-Quere
– sentenza Gerhard Koebler contro Republik OEsterreich
– sentenza Traghetti del Mediterraneo SpA contro Repubblica italiana
– Comunicazione della Commissione per adattare le disposizioni del tit. IV del trattato CE – COM 2006-346   
– sentenza Francovich e Bonifaci e a. c. Repubblica

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