Autorizzazioni dei rigassificatori gnl off-shore

Autorizzazioni dei rigassificatori gnl off-shore

Aprile Concetto

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ABSTRACT
           
Il presente contributo esamina la normativa vigente per le autorizzazioni dei rigassificatori offshore di gas naturale liquefatto alla luce delle recente sentenza del TAR TOSCANA ( n. 1870 del 30 luglio 2008) che ha deciso di annullare il decreto del Ministero delle Attività Produttive (di seguito MAP) del 23 febbraio 2006 con il quale era stata autorizzata la costruzione di  un terminale offshore di rigassifigazione di gas naturale liquefatto.
 
 PREMESSA
           
Con il decreto MAP del 23 febbraio 2006, veniva autorizzata la costruzione di un terminale di rigassificazione di gas naturale liquefatto, soggetto alla disciplina degli impianti a rischio di incidente rilevante ex D. Lgs 334/99, come modificato al D. Lgs. 238/2005.
Tale terminale, localizzato in mare, dodici miglia al largo del tratto di litorale toscano compreso tra Livorno e Marina di Pisa, è costituito da una nave stabilmente ancorata in mare e collegata a terra attraverso un gasdotto sottomarino (sealine).
Il procedimento di autorizzazione alla realizzazione ed esercizio dell’impianto si era svolto dinanzi al MAP , individuato quale amministrazione di competenza, tramite conferenza di servizi convocata ai sensi del comma 2, art. 8, della legge 340/00, dando atto che, comunque, lo strumento della conferenza di servizi, indipendentemente dalla previsione del citato art. 8, era consentito dall’art. 14, co. 1, della L. 241/90.
 Il TAR TOSCANA, invece, ritiene che la realizzazione di un impianto di rigassificazione galleggiante, posizionato in mare, induce ad escluderne l’inquadramento nella previsione dell’art. 8 della legge n. 340/00 ai fini della semplificazione procedurale ivi prevista: i referenti normativi applicabili alla fattispecie vanno piuttosto rinvenuti nella disciplina generale posta dalla legge n. 9/91per i nuovi stabilimenti per la lavorazione di oli minerali e le nuove installazioni di gas naturale liquefatto, ammettendo la perdurante ed elusiva applicazione ed in particolare nel regolamento attuativo (D.P.R. n. 420/94che rimane vigente non essendo stato sostituito dalla norma introdotta con la legge n. 239/2004), laddove, all’art. 4, prevede che la concessione per la costruzione degli impianti venga rilasciata solo quando sia comprovata dal richiedente la disponibilità del suolo. Trattandosi di impianto ubicato in sito marino (“costiero” secondo la definizione di cui all’art. 44 del RD n. 1303 del 1934), la disponibilità del suolo non può che farsi coincidere, in via di interpretazione estensiva, con quella della corrispondente zona di mare.
 
AUTORIZZAZIONE RILASCIATA DAL MINISTERO DELLE ATTIVITA’ PRODUTTIVE
 
Il MAP, con decreto in data 23 febbraio 2006, aveva rilasciato l’autorizzazione unica, ai sensi dell’art. 8 della legge n. 340/00, per la realizzazione e gestione di un terminale galleggiante di rigassificazione di gas naturale liquido, costituito da una nave stabilmente ancorata in mare, al largo della costa toscana tra Pisa e Livorno, e collegata a terra attraverso un gasdotto sottomarino (opera connessa all’impianto, come definito dall’art. 3, comma 1, lettera b) del D.Lgs. 334/99 e s.m.i.).
Come precisato nella sentenza del TAR Toscana, “la nave, essendo stabilmente ancorata al fondo marino, perde la principale caratteristica del mezzo di trasporto, vale a dire la mobilità da un luogo all’altro, per assumere la diversa funzione dell’impianto fisso di immagazzinamento e trasformazione del gas liquefatto, come tale soggetto alla disciplina degli impianti a rischio dettata dal D.Lgs. n. 334/99”.  
Il MAP aveva ribadito l’applicabilità delle disposizioni di cui all’art.8, L. 340/00, in base alla duplice constatazione secondo cui: a) non esiste una specifica norma procedurale per le infrastrutture offshore e, pertanto, la disposizione più aderente al caso di specie è costituita dall’art. 8, L. 340/00, “ (.) integrando il procedimento con tutti quegli atti e le garanzie necessari per tutelare tutti gli aspetti autorizzativi coinvolti, anche marittimi e di sicurezza, considerate anche le particolari caratteristiche innovative del sistema proposto”; b) la nozione di “impianto” che si trova nell’art. 8, L.340/00 deve essere letta anche alla luce della normativa in materia di attività soggette a rischio di incidenti rilevanti (D. Lgs. 334/99), specialmente l’art. 3 che detta un’ampia definizione di impianto.
L’art. 8 della legge n. 340/00 stabilisce, al primo comma, che l’uso o il riutilizzo di siti industriali per l’installazione di impianti destinati al miglioramento del quadro di approvvigionamento strategico dell’energia, della sicurezza e dell’affidabilità del sistema, nonché della flessibilità e della diversificazione dell’offerta, è soggetto ad autorizzazione del Ministero delle Attività Produttive, di concerto con il Ministero dell’ambiente e d’intesa con la regione interessata.
La norma prevede che il procedimento si svolga in conferenza di servizi, richiede l’acquisizione del nulla osta ministeriale di impatto ambientale, e dispone che qualora l’esito della conferenza di servizi comporti la variazione dello strumento urbanistico, la determinazione costituisce proposta di variante sulla quale si pronuncia definitivamente entro novanta giorni il consiglio comunale; decorso inutilmente tale termine, la determinazione della conferenza di servizi equivale ad approvazione della variazione dello strumento urbanistico.
Il procedimento adottato (conferenza di servizi) per l’approvazione del progetto ha di fatto ripercorso tutti i passaggi previsti dal procedimento disciplinato dalla legge n. 9/91, con particolare riferimento all’acquisizione della valutazione di impatto ambientale e dei pareri prescritti dall’art. 4 del D.P.R. n. 420/94. In altri termini, anche a volere ritenere che alla fattispecie non fosse applicabile la procedura di cui all’art. 8 della legge 340/00 (come pare corretto affermare, atteso che il progetto non prevede l’utilizzo o il riutilizzo di un sito industriale preesistente), il procedimento risulta essersi svolto nel rispetto di tutti gli snodi istruttori previsti dalla procedura ordinaria per il rilascio della concessione di costruzione ed esercizio dell’impianto, senza che alcuna deviazione da tale schema sia ascrivibile alla conferenza di servizi, modulo procedimentale ad applicazione generalizzata che non determina o implica alcuno spostamento o compromissione delle rispettive competenze.
 
DISPONIBILITA’ DEL SUOLO E CONCESSIONE DEMANIALE
 
Il TAR Toscana, con la predetta sentenza n. 1970 del 30 luglio 2008, ha ritenuto di annullare il decreto autorizzativo MAP del 23 febbraio 2006 per mancanza dell’atto (“concessione demaniale”) diretto a dimostrare la disponibilità del suolo (rectius, del tratto di mare interessato dall’impianto).
Per quanto riguarda la disponibilità del suolo, il sopraccitato art. 4 del D.P.R. 420/94 prevede che la costruzione degli impianti venga rilasciata solo quando sia comprovata da parte del richiedente la disponibilità del suolo. “Trattandosi di impianto ubicato in sito marino – viene affermato dal TAR Toscana – la disponibilità del suolo non può che farsi coincidere, in via di interpretazione estensiva, con quella della corrispondente zona di mare, ma è pacifico che al momento del rilascio dell’autorizzazione impugnata la (.) fosse sprovvista della relativa concessione demaniale marittima, ed anzi è lo stesso provvedimento autorizzatorio che prescrive alla controinteressata di munirsene. Il provvedimento impugnato risulta perciò illegittimo nella parte in cui pretende di trasformare un vero e proprio presupposto per l’assentibilità dell’impianto in una sorte di condizione di efficacia avverabile “ex post”, esonerando surrettiziamente l’amministrazione procedente dalla verifica preventiva – richiesta da regolamento – circa la effettiva disponibilità del sito destinato ad accogliere l’impianto”.
 
Il Consiglio di Stato, con parere n. 4097/2003, formulato nell’adunanza della Sez. Prima del 10/12/2003, a seguito di un quesito in ordine alla procedura per il rilascio della “Concessione per l’impianto ed esercizio di stabilimenti e depositi costieri di sostanze infiammabili ed esplosive ai sensi degli artt. 52 del codice della navigazione e 47 del regolamento di navigazione marittima”, ha espresso l’avviso che, ai fini della concessione per l’impianto ed esercizio di stabilimenti e depositi costieri di sostanze infiammabili, il Ministero dell’Interno esprima il proprio parere ai competenti organi del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti tramite il Comitato Tecnico Regionale di Prevenzione Incendi, integrato da un funzionario del Dipartimento di P.S..
Nel suddetto parere, il Consiglio di Stato afferma che “le disposizioni in materia di "sostanze infiammabili" contenute nel testo unico di pubblica sicurezza e nel relativo regolamento di esecuzione hanno acquistato valenza di normativa residuale, applicabile solo in mancanza di apposite disposizioni nella specifica materia. 
Nel settore degli oli minerali, in particolare, ai sensi del richiamato D.P.R. n. 420/1994, sono state ridefinite le procedure autorizzative con trasferimento delle funzioni alle Regioni per effetto degli art. 17, e seguenti, e 72 e seguenti del d.lgs. 31.03.1998, n. 112”.
L’art. 14, comma terzo, dei regolamento di semplificazione approvato con D.P.R. n. 420/1994 – che come innanzi accennato disciplina in dettaglio le procedure di rilascio dei provvedimenti concessori ed autorizzatori dell’ installazione di impianti di lavorazione e deposito di oli minerali – abroga, infatti, espressamente tutte le norme che, ai fini predetti, prevedevano l’acquisizione del parere della Commissione consultiva per le sostanze esplosive ed infiammabili presso il Ministero dell’Interno, prevista dall’art. 49 del r.d. 18.06.1931, n. 773. La disposizione è indistintamente riferita a qualsiasi tipologia di impianti di lavorazione e deposito di oli minerali, compresi quindi anche quelli qualificati costieri per i quali il combinato disposto di cui agli artt. 52 cod. nav. e 47 reg. nav. mar. imponeva il rilascio del parere della predetta Commissione.
L’art. 4, quarto comma, del D.P.R. n. 420/1994 stabilisce, in particolare, che il Ministero dell’Interno esprime il parere sulla sicurezza delle opere afferenti agli impianti di lavorazione e deposito di oli minerali tramite il Comitato tecnico regionale o interregionale per la prevenzione degli incendi previsto dall’ art.  20 del D.P.R. 29.07.1982, n. 577, nella composizione integrata da un funzionario del Dipartimento della Pubblica Sicurezza”.
L’art. 26 del D.Lgs. 334/99 e s.m.i. , con espresso richiamo all’ art. 47 del reg. nav. marittima, che regolamenta il rilascio della concessione per l’esercizio di stabilimenti e depositi costieri, stabilisce, con norma di semplificazione, il rinvio diretto degli atti conclusivi delle valutazioni sul rapporto di sicurezza al competente organo ministeriale, perché ne tenga conto "nell’ambito delle procedure relative alle istruttorie tecniche previste".
 
 
CONTROLLO DEI PERICOLI DI INCIDENTE RILEVANTE
 
Per il terminale offshore di rigassificazione di gas naturale liquefatto sopra descritto, soggetto alla disciplina degli impianti a rischio di incidente rilevante ex D.Lgs. 334/99, come modificato al D.Lgs. 238/2005, fu rilasciato il Nulla Osta di Fattibilità (NOF) in data 5.11.2003.
Tale decreto legislativo, infatti, all’art. 9, prevede che chiunque intende realizzare uno stabilimento in cui siano presenti sostanze pericolose, prima di dare inizio alla costruzione degli impianti, oltre a tutte le autorizzazioni previste dalla legislazione vigente, deve ottenere il NOF di cui al successivo articolo 21 co. 3, e a tal fine , fa pervenire all’autorità competente un rapporto preliminare di sicurezza; al secondo comma, la norma statuisce che, prima di dare inizio all’attività, il gestore al fine di ottenere il Parere Tecnico Conclusivo (PTC) , presenta alla medesima autorità il rapporto di sicurezza definitivo, integrando eventualmente quello preliminare.
 
Nello stesso art. 21,  viene precisato che:“ Nell’atto che conclude l’istruttoria vengono indicate le valutazioni tecniche finali, le proposte di eventuali prescrizioni integrative e, qualora le misure che il gestore intende adottare per la prevenzione e la riduzione di incidenti rilevanti risultino nettamente inadeguate ovvero non siano state fornite le informazioni richieste, è previsto il divieto di inizio di attività”
Risulta evidente come, nel caso di realizzazione di un nuovo stabilimento a rischio, il legislatore abbia inteso distinguere due fasi procedimentali – una da avviarsi preliminarmente alla costruzione, nella quale , tra l’altro, devono essere individuate eventuali esigenze di integrazione alla documentazione presentata, ed una da avviarsi prima dell’inizio dell’attività – al fine di sviluppare temporalmente le necessarie valutazioni e di consentire i necessari approfondimenti.
A seguito delle integrazioni e modifiche al D. Lgs. 334/99 apportate dal D. Lgs. 238/2005 – ed, in particolare, l’abrogazione dei comma 3 e 4 dell’art. 9 del D. Lgs. 334/99 relativi alla possibilità dei gestori di ricorrere alla perizia giurata – si rende necessaria un’attenta rilettura di quanto disposto dalla vigente normativa con particolare riguardo alle procedure e alla tempistica per la presentazione e la valutazione della notifica e dei rapporti di sicurezza di nuovi stabilimenti.
Al riguardo, si evidenzia che la notifica va trasmessa, unitamente alle informazioni di cui all’allegato V, “centoottanta giorni prima dell’inizio della costruzione, per gli stabilimenti nuovi” (cfr. art. 6, comma 1, lettera a) e che “il gestore di un nuovo stabilimento (.), previo conseguimento delle previste autorizzazioni, prima dell’avvio delle attività ne dà comunicazione ai destinatari della notifica” (cfr. art.6, comma 6-bis).
Con l’emanazione del D. Lgs. 238/05, in conclusione, è stata eliminata la possibilità di avviare le attività di un nuovo stabilimento, attraverso la presentazione di una perizia giurata, prima del compimento della procedura di valutazione del rapporto definitivo di sicurezza con l’espressione del parere tecnico conclusivo (PTC).
 
 
CONSIDERAZIONI FINALI
 
 
Alla luce delle novità introdotte dal D. Lgs. 238/2005, del citato parere del Consiglio di Stato n. 4097/2003 e della sentenza del TAR Toscana n. 1970 del 30 luglio 2008, si ritiene che debbano essere effettuate due distinte fasi autorizzative per i rigassificatori offshore di gas naturale liquefatto: una (autorizzazione a costruire l’impianto) da avviarsi preliminarmente alla costruzione dell’impianto, comprensiva del NOF, della VIA (Valutazione Impatto Ambientale) e della concessione demaniale marittima (contenente anche le prescrizioni da imporre per la sicurezza della navigazione durante la realizzazione dell’impianto), e l’altra (autorizzazione ad esercire l’impianto) connessa all’esercizio dell’impianto, da avviarsi prima dell’inizio dell’attività, comprensiva del PTC, dell’AIA (Autorizzazione Integrata Ambientale) e dell’ Autorizzazione rilasciata dall’Autorità Marittima ai sensi degli artt. 52 del codice della navigazione e 47 del regolamento di navigazione marittima (contenente anche le prescrizioni da imporre per la sicurezza della navigazione durante l’esercizio dell’impianto).
 
 
Aprile ing. Concetto

Dirigente Superiore Ministero dell’Interno –  Dipartimento Vigili del Fuoco,  Soccorso Pubblico e Difesa Civile – Area Rischi Industriali   
Le considerazioni contenute nel presente intervento sono frutto esclusivo del pensiero dell’Autore e non hanno carattere impegnativo per l’Amministrazione di appartenenza.

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