Asilo politico e principi costituzionali

Asilo politico e principi costituzionali

Gianni Toscano

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Asilo politico e principi costituzionali1

Il tema dell’asilo politico, pur presentando profili di drammatica attualità, trova un referente normativo primario ed esplicito all’art. 10 della nostra Carta Costituzionale e, segnatamente, delle disposizioni di cui al secondo e terzo comma, laddove è statuito espressamente che “La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali. Lo straniero al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”.

“L’enunciazione in termini così puntuali dell’istituto in questione, infatti, si radica storicamente nell’esperienza vissuta durante il ventennio fascista dai Costituenti, molti dei quali avevano dovuto intraprendere personalmente la dura via dell’esilio ed erano pertanto ben determinati, al momento di redigere la nuova Carta costituzionale democratica, a prospettare una forma di accoglienza in Italia per quegli stranieri che avessero patito nel loro paese di origine una situazione di illibertà”2. In più occasioni è stata la stessa Corte Costituzionale ad affermare come lo stesso sia da annoverare tra i diritti inalienabili della persona umana e non a caso la sedes prescelta è quella propria dei c.d. diritti fondamentali su cui si regge il nostro ordinamento.

Focalizzando la nostra attenzione su quelli che sono i requisiti richiesti dalla norma ai fini dell’ottenimento del diritto d’asilo, giova sottolineare come questi siano rappresentati dalla impossibilità per lo straniero di godere nel proprio paese d’origine delle libertà democratiche garantite ai cittadini italiani dalla nostra Costituzione3. Sul punto è d’obbligo puntualizzare come la locuzione “libertà democratiche”, per non risultare eccessivamente generica e (dunque) fuorviante, necessiti di alcune precisazioni di sorta. Anche se spesso si parla indistintamente di ordinamenti democratici ed ordinamenti liberali, in realtà si tratta di due concetti ben distinti. La democrazia, infatti, indica il soggetto a cui appartiene il potere e si attua mediante il suffragio universale4, viceversa il liberalismo attiene alle modalità attraverso cui deve essere esercitato il potere ed ha dato origine al c.d. stato di diritto in cui il potere non può essere esercitato arbitrariamente, ma trova il suo fondamento e la sua regolazione esclusivamente nella legge5. Tale precisazione ci consente di interpretare meglio la disposizione in esame, estendendone la portata fino al punto da ricomprendere nell’alveo della stessa quelle situazioni in cui all’interno del paese d’origine dello straniero, pur trattandosi di paese democratico, non vi siano tutte le garanzie proprie del moderno stato di diritto6.

Tradizionalmente i dubbi ermeneutici sorti attorno all’art. 10, comma 3, Cost. hanno riguardato la natura meramente programmatica o precettiva dell’istituto in questione. Sul punto la giurisprudenza più risalente7 si era espressa nel senso della portata programmatica dell’istituto, sulla base della mancanza della norma di attuazione prevista dalla norma. Successivamente, soprattutto negli anni novanta, si sono registrate pronunce di segno opposto ed in particolare due pronunce delle Sezioni Unite della Cassazione del 1997 e del 1999, nelle quali si afferma la diretta applicabilità dell’art. 10 Cost. e, dunque, la portata immediatamente precettiva della norma, configurando in capo allo straniero che si trovi nelle condizioni poc’anzi specificate “un vero e proprio diritto soggettivo all’ottenimento dell’asilo anche in mancanza di una legge che del diritto stesso specifichi le condizioni di esercizio e le modalità di godimento”8.

Tale orientamento è stato messo in discussione dapprima da alcune pronunce di merito9, per poi trovare l’avallo anche della giurisprudenza di legittimità10, la quale ha circoscritto il carattere precettivo della norma solo in relazione al diritto dello straniero di accedere al territorio dello stato, anziché venire respinto immediatamente alla frontiera, al fine di esperire la procedura per ottenere lo status di rifugiato, venendo di fatto l’asilo relegato ad un ruolo ancillare rispetto al rifugio e riducendosi pertanto ad una sorta di “permesso temporaneo di soggiorno per motivi umanitari”11. In tal modo, “il diritto di asilo perde la sua autonomia e dignità di diritto soggettivo fondamentale e viene funzionalizzato alla realizzazione di un’altra situazione giuridica soggettiva, ossia lo status di rifugiato”12.

Non si può peraltro fare a meno di citare al riguardo la Convenzione di Ginevra del 1951, ratificata in Italia con la l. 24 luglio 1954 n. 722, la quale rappresenta il principale testo normativo di riferimento in ordine allo stato di rifugiato e prevede come presupposto il fondato timore dello straniero di essere perseguitato nel suo paese d’origine per motivi politici, sociali o religiosi, precisando altresì che deve ad ogni modo trattarsi di persecuzione personale nei confronti di chi chiede lo status di rifugiato13.

Come più volte evidenziato dalla dottrina14, il rapporto esistente tra asilo e status di rifugiato non è assolutamente qualificabile come di genus a species, dal momento che si tratta di istituti diversi15. Pur rientrando entrambi nel più ampio genus degli strumenti di protezione politico-umanitaria, si differenziano tra di loro sotto diversi aspetti (fonte da cui promanano, disciplina, contenuto, presupposti e limiti), risultando di fatto reciprocamente irriducibili e non sovrapponibili. Come sottolineato in precedenza, infatti, il diritto d’asilo spetta a chi proviene da un paese nel quale, a prescindere dalla sua condizione personale, è generalmente impedito l’effettivo esercizio delle nostre libertà costituzionali; al contrario, lo status di rifugiato spetta a chi, indipendentemente dalle condizioni generali del paese d’origine, è personalmente oggetto di una persecuzione.

In ordine al delicato rapporto tra i due istituti, invero, occorre segnalare come la giurisprudenza, di recente, abbia messo da parte quelle argomentazioni espresse in precedenza, volte a ridurre il diritto di asilo ad un mero diritto ad entrare nel territorio ma non a restare, ricordando che “dai lavori dell’Assemblea Costituente si desume chiaramente che il riconoscimento del diritto di asilo non postula requisiti ulteriori rispetto alla provenienza da un Paese ove è impedito nei fatti l’esercizio delle libertà democratiche garantite dalla nostra Costituzione e non può essere subordinato alla sussistenza di una persecuzione in patria16.

A complicare la situazione ci pensa il legislatore, il quale nella l. 30.07.2002 n.189, meglio nota come “Bossi-Fini”, contiene al suo interno agli artt. 31 e 32 delle “disposizioni in materia di asilo” che riguardano principalmente lo stato di rifugiato.

Poco convincenti appaiono, altresì, le argomentazioni di chi sostiene che il diritto di asilo è esercitabile nell’ambito del quadro normativo esistente che è rappresentato dalla legislazione sui rifugiati, dal momento che una disposizione eccessivamente generica rischierebbe di favorire un ingresso indiscriminato di esuli nel nostro territorio, con conseguenze di non poco conto sull’ordine pubblico. Giova sottolineare al riguardo che il paventato rischio in realtà non sussiste, poiché vi è una netta distinzione da operare tra i richiedenti asilo e i c.d. “migranti economici”; questi ultimi, infatti, sono coloro che lasciano il paese d’origine esclusivamente per motivi economico-sociali e dunque non possiedono i requisiti per chiedere l’asilo. Tale distinzione mitiga sensibilmente siffatte preoccupazioni, specie se si considera che la stragrande maggioranza degli stranieri che entrano nel nostro stato lo fanno esclusivamente per motivi economici, essendo alla ricerca di una vita migliore e più dignitosa17.

A questo punto sorge spontaneo un interrogativo: ma se all’asilo politico si attribuisce il ruolo di mero diritto strumentale al riconoscimento dello status di rifugiato, per quale motivo la Costituzione lo disciplina espressamente e per di più all’interno di quelli che sono qualificati come diritti fondamentali? Per garantire agli stranieri assistenza materiale e protezione non sarebbe stato forse sufficiente far ricorso all’art. 2 Cost. che riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo?

La risposta a tali interrogativi, ancor prima che nella legge ordinaria, si rinviene ancora una volta nella nostra Carta Costituzionale e, più in particolare, nella vocazione solidarista che anima la stessa18, non potendosi all’uopo sottacere come l’ascesa della persona al vertice dell’ordinamento giuridico implichi necessariamente una lettura dell’istituto in questione non già in chiave protettivo-restrittiva, riconducibile a quanto statuito dalla Convenzione di Ginevra, bensì in un’ottica di apertura verso gli altri popoli19 ed in definitiva, mutuando le parole di La Pira20, come strumento di tutela del valore sacro degli uomini, di tutti gli uomini.

 

1 Il presente contributo riproduce la relazione svolta in occasione dell’incontro dal titolo “L’Italia sono anch’io?”, tenutosi all’Università di Messina, presso il Dipartimento di Scienze Giuridiche e Storia delle Istituzioni, il 18 dicembre 2013.

2 M. BENVENUTI, voce Asilo (diritto di), Diritto Costituzionale, in Enc. giur., Roma, 2007, p. 1.

3 Afferma C. ESPOSITO, voce Asilo (diritto di), Diritto Costituzionale, in Enc. Dir., Milano, 1958, p. 222, che “il paragone per decidere sul diritto all’asilo va istituito tra lo status di fatto dello straniero (e cioè la complessiva situazione in cui si trovi effettivamente tale straniero nel suo paese) e quella che secondo Costituzione spetta al cittadino italiano”.

4 Di estremo interesse le riflessioni di N. BOBBIO, L’età dei diritti, Torino, 1990, il quale mette in risalto come “oggi il concetto stesso di democrazia è inscindibile da quello dei diritti dell’uomo” e questa inscindibilità, secondo quanto affermato da S. RODOTA’, Il diritto di avere diritti, Roma-Bari, 2012, p. 63, “è stata rafforzata dal passaggio da una democrazia puramente procedurale, indifferente alla condizione del cittadino, a un contesto nel quale assumono rilevanza le precondizioni del processo democratico – istruzione, informazione, lavoro, abitazione in primo luogo, dunque proprio i diritti fondamentali riconducibili ai diritti di cittadinanza”.

5Sul punto, v. amplius S. E. PIZZORNO, In tema di asilo politico, in La nuova giur. civ. comm., 2006, p. 531.

6 Osserva G. D’ORAZIO, voce Asilo (diritto di), Diritto Costituzionale, in Enc. giur. Treccani, 1988, p. 4, che “non è sufficiente limitarsi al solo esame formale della Costituzione scritta del Paese straniero in questione, posto che, per comune esperienza, numerosi Stati si presentano, dal punto di vista delle rispettive carte fondamentali, come “democratici”, ma spesso molti di essi non garantiscono effettivamente l’esercizio delle libertà democratiche contemplate in quegli atti, ossia non sono sufficienti a qualificare come democratica la forma di uno Stato”.

7Cons. St., 27 febbraio 1952, n. 208.
8 Così, Cass. Civ., Sez. Un., 17 dicembre 1999, n. 907, in Riv. Amm., 2000, p. 229; negli stessi termini, in precedenza, Cass. Civ., Sez. Un., 26 maggio 1997, n. 4674, in Rep. Foro it., Straniero, n. 15.
9 In particolare, cfr. App. Firenze, 9 maggio 2005, in La Nuova giur. civ. comm., 2006, p. 524 e App. Firenze, 13 aprile 2004, in Foro it., 2005, p. 244.
10Cass. Civ., 25 novembre 2005, n. 25028, in Giur. it., 2007, p. 318, con nota di Cavasino.
11 P. PASSAGLIA, nota a Cass. n. 25028/2005, in Foro it., 2006, p. 2853. In questi termini si esprime, altresì, Trib. Milano, 14 giugno 2012, n. 7253, in De Jure, secondo cui “In tema di diritto di asilo, in assenza di una legge organica sull’asilo politico che, in attuazione del dettato costituzionale, ne fissi le condizioni, i termini, i modi e gli organi competenti in materia di richiesta e di concessione, il diritto di asilo deve intendersi come diritto di accedere nel territorio dello Stato al fine di esperire la procedura per ottenere lo “status” di rifugiato politico, e non ha contenuto più ampio del diritto di ottenere il permesso di soggiorno temporaneo ex art. 1, comma 5, del d.l. 30 dicembre 1989 n. 416 conv. con modificazioni nella legge 28 febbraio 1990 n. 39”; in senso conforme v. Trib. Roma, 2 maggio 2012, n. 8608, in De Jure.
12 P. PALERMO, Problematiche relative alla mancata attuazione normativa in Italia del diritto di asilo: evoluzioni giurisprudenziali all’ombra delle Sezioni Unite, in La nuova giur. civ. comm., 2009, p. 330. Col termine “status”, tradizionalmente, si indica la situazione della persona connessa con la sua appartenenza ad una comunità. Autorevole dottrina sottolinea come quest’ultimo rappresenti, invero, un “espediente logico e strumento pratico disponibile per creare o mantenere disuguaglianze e zone di diritto singolare, per le ragioni più diverse: ora a tutela di soggetti che versano di naturale o sociale inferiorità, come i minori o le donne o gli infermi di mente; ora in odio a gruppi etnici o religiosi tenuti ai margini della comunità nel segno dell’incomprensione e del pregiudizio; ora per assicurare la convivenza dell’ordinamento statuale con altri ordinamenti che rivendicano pari sovranità”. In tali termini, P. RESCIGNO, voce Status, Teoria generale, in Enc. giur. Treccani, p. 3.
13 Secondo G. BISCOTTINI, voce Rifugiati, in Enc. dir., 1989, p. 895, “dal punto di vista concettuale per “rifugiato politico” si intende colui che per ragioni politiche, religiose o razziali si ripara all’estero, allo scopo di sottrarsi alle leggi della madrepatria o comunque allo Stato sul cui territorio permanentemente risiedeva”. Puntualizza Cass. Civ., 10 maggio 2011, n. 10177, in Giust. Civ. mass., 2011, p. 722, che “La qualifica di rifugiato politico, riconducibile alla categoria degli status e dei diritti soggettivi, ai sensi della Convenzione di Ginevra del 29 luglio 1951 e ora della direttiva 2005/85/Ce, attuata con d.lg. 28 gennaio 2008 n. 25, si caratterizza per la circostanza che il richiedente non può o non vuole fare ritorno nel Paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale per il fondato timore di una persecuzione personale e diretta (per l’appartenenza ad un’etnia, associazione, credo politico o religioso, ovvero in ragione delle proprie tendenze o stili di vita). Ne consegue che la situazione socio politica o normativa del paese di provenienza è rilevante, ai fini del riconoscimento dello status, solo se si correla alla specifica posizione del richiedente, il quale rischi verosimilmente specifiche misure sanzionatorie a carico della sua integrità psico-fisica”.

14 V. SANTARSIERE, Stato di rifugiato e diritto di asilo politico. Tra rilevanza dei presupposti e prove ardue, in Giur. mer., 2007, p. 3326.

15 Significative, al riguardo, le riflessioni di A. PERA – A. SINATRA, Asilo politico e status di rifugiato politico dopo la L. 30 luglio 2002, n. 189, in Giur. mer., 2004, p. 177, secondo cui “occorrerebbe dapprima considerare la differenza ontologica tra situazione legittimante al diritto d’asilo (assenza delle libertà democratiche riconosciute dalla Costituzione italiana nel Paese d’origine dell’istante) e quella che permette di chiedere lo status di rifugiato (persecuzione, temuta o in atto, nel Paese d’origine per le ragioni di cui alla Convenzione di Ginevra); dopodiché occorrerebbe ritenere che lo status di rifugiato non costituisca necessariamente una specie del diritto d’asilo, poiché ritenendo che esso sia uno sviluppo di quanto previsto dall’art. 10 Cost., non vi sarebbe ragione per sottrarlo alle garanzie di cui si è detto parlando di asilo”.

16 Così, Cass. Civ., Sez. Un., 17 novembre 2008, n. 27310, in De Jure. A dimostrazione dell’assoluta incertezza che ruota attorno all’argomento in questione, si segnala l’ennesimo dietrofront della giurisprudenza, la quale di recente ha nuovamente affermato che “tra la figura dell’asilante e quella del preteso rifugiato, vi è un rapporto di diretta strumentalità della prima rispetto alla seconda, per cui il diritto di asilo deve intendersi come diritto di accedere nel territorio dello Stato al fine di esperire la procedura per ottenere lo status di rifugiato, con la conseguenza che, una volta accertata l’insussistenza delle condizioni per il riconoscimento dello status di rifugiato, non vi è spazio alcuno per l’apprezzamento dell’istanza di asilo. In altre parole, respinta la domanda di protezione del preteso rifugiato, non può accogliersi quella di asilo politico”; così App. Napoli, 12 luglio 2013, n. 2902, in Guida al dir., 2013, fasc. 42, p. 73.

17 Al riguardo, occorre evidenziare come la stessa Corte Costituzionale, in più occasioni, abbia affermato che la situazione dello straniero titolare di un diritto d’asilo è differente rispetto a quella del cosiddetto migrante economico, il quale di norma abbandona il proprio paese con il progetto di trovare altrove migliori condizioni economiche e sociali (Corte Cost., 2 marzo 2004, n. 80, in Giur. cost., 2004, p. 2 e Corte Cost., 13 gennaio 2004, n. 5, in Foro it., 2004, p. 1678).

18La ratio degli istituti dello stato di rifugiato politico e del diritto di asilo si rinviene nella centralità riconosciuta dalla Carta ai diritti fondamentali della persona. Gli ideali di libertà e giustizia con l’istanza primaria di tutela della persona si pongono alla radice della scelta pacifista e orientano l’attività estarna dello Stato in funzione attuativa del solidarismo internazionale. Tale valore postula l’apertura dell’ordinamento statale verso l’esterno, segnando la reazione al chiuso nazionalismo”; così P. PERLINGIERI – D. MESSINETTI, Art. 10 Cost., in Commento alla Costituzione italiana, Napoli, 2001, p. 50.

19 Quella “mano tesa verso gli altri popoli”, tanto auspicata dai Costituenti, di cui vi è traccia nei lavori dell’Assemblea costituente; in particolare, in La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori della Assemblea costituente, Roma, 1971, rist. 1976, vol. IV, p. 753.

20 Il quale nel suo intervento durante i lavori della Commissione per la Costituzione, seduta del 24 gennaio 1947 in Adunanza plenaria, sottolinea come “il concetto d’asilo è legato a questo concetto del valore sacro degli uomini”.

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