Análise crítica da repercussão geral das questões constitucionais versadas no recurso extraordinário

RESUMO

O presente artigo possui como objetivo a análise da repercussão geral das questões constitucionais versadas no recurso extraordinário, abordando seu estrutura e outras questões processuais polêmicas sobre o assunto, como a possibilidade de realização via eletrônica e a antiga argüição de questão federal.

Palavras-chave: Repercussão Geral. Recurso Extraordinário. Supremo Tribunal Federal.

ABSTRACT

This article aims to analyze the repercussion of constitutional issues versed in the extraordinary appeal, approaching its concept, structure and other procedural polemics on the subject, as the possibility of realization electronically and the former arguing of federal question.

1. Introdução

A Emenda Constitucional nº 45 de 2004, também chama de “reforma do Judiciário”, trouxe diversas inovações no ordenamento jurídico brasileiro.

No campo da celeridade processual, uma das alterações revela-se através do instituto da repercussão geral das questões constitucionais como requisito de admissibilidade específico nos recursos extraordinários (art. 102, §3ª, CF).

A regulamentação infraconstitucional do instituto se deu mediante a Lei Federal nº 11.418/2006, que acrescentou o art. 543-A no Código de Processo Civil.

O objetivo principal dessa alteração reside na necessidade de reduzir o grande número de processos que chegavam ao Supremo Tribunal Federal, o que comprometia o seu bom desempenho.

No desenvolvimento dessa figura jurídica, controvérsias foram surgindo, como a sua constitucionalidade, possibilidade de análise via eletrônica e a confusão com a argüição da antiga questão federal, conforme será analisado a seguir.

2. A repercussão geral das questões constitucionais versadas no recurso extraordinário – o art. 543-A, CPC.

A Emenda Constitucional nº. 45 de 2004 alterou significadamente as estruturas do Poder Judiciário. No âmbito do recurso extraordinário direcionado ao Supremo Tribunal Federal, acrescentou a repercussão na redação do §3º do art. 102 da Constituição Federal:

§ 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros. (Acrescentado pela EC-000.045-2004)

Dessa maneira, é possível afirmar que o recorrente, além de demonstrar a fundamentação do recurso em alguma das hipóteses elencadas pelo art. 102, III da Carta Constitucional de 1988, deverá também comprovar a repercussão geral, que representa um novo pressuposto de admissibilidade. (MARINONI e ARENHART, 2008).

A regulamentação do dispositivo constitucional foi feita através da Lei Federal nº 11.418/2006, que introduziu dois novos dispositivos no Código de Processo Civil: o art. 543-A.

Conforme preleciona o caput do art. 543-A do CPC, a decisão sobre a existência ou não da repercussão geral é irrecorrível.

Os autos deverão ser remetidos ao Pleno, que procederá análise da questão preliminar. Entende-se que, a partir do momento que o recorrente expôs nas razões recursais um item que demonstre a repercussão geral, haverá uma presunção em favor da sua existência, de modo que somente cabe ao plenário do Tribunal, pela manifestação de dois terços de seus membros, deixar de conhecer do recurso extraordinário por falta de repercussão geral. No entanto, se o recorrente não incluiu na peça recursal um tópico demonstrando a repercussão geral, poderá ser inadmitido inclusive pelo Presidente ou Vice-Presidente do tribunal local, sem necessidade de ser pelo Pleno, visto que apenas estará declarando a ausência de um requisito de admissibilidade, e não haverá análise do requisito em si. (DIDIER JR, 2010)

O § 1º do art. 543-A, inserido pela Lei Federal nº 11.418/2006, definiu que a “repercussão geral será considerada a existência, ou não, de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa”. Conforme observam Marinoni e Arenhart (2008), é necessário que haja análise das circunstâncias concretas, tendo em vista que não é possível estabelecer uma fórmula abstrata aplicável a todo e qualquer caso. Sendo assim, cabe ao STF estabelecer a interpretação da definição de repercussão geral.

No entanto, a lei categoricamente determina a existência de repercussão geral diante determinadas hipóteses, que representam uma presunção absoluta. O §3º do art. 543-A do CPC vislumbra essas hipóteses, que ocorrem “sempre que o recurso impugnar decisão contrária a súmula ou jurisprudência dominante do Tribunal”. É importante ressaltar que por súmula não se entende que deva ser vinculante.

Didier Jr (2010) leciona de maneira brilhante que se a decisão recorrida estiver de acordo com súmula ou jurisprudência dominante, pode haver repercussão geral. É importante que se recorra ao tribunal para que haja possibilidades de mudança de posicionamento, seja porque um novo contexto requer um novo entendimento (overruling), seja pela existência de uma particularidade no caso concreto que requer a não aplicação de determinado entendimento assentado (disinguishing). Dessa maneira, evita-se a repetição de decisões que podem estar desarrazoadas.

É ônus do recorrente a demonstração da repercussão geral, de modo que é de competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal a apreciação da existência da repercussão geral (art. 543-A, §2º, CPC). Dessa maneira, apenas ao tribunal é lícita a interpretação do que seria repercussão geral.

No entanto, estabelece o §4º do art. 543-A do CPC que se “a Turma decidir pela existência da repercussão geral por, no mínimo, 4 (quatro) votos, ficará dispensada a remessa do recurso ao Plenário”. Esse dispositivo remete ao direito norte-americano, no qual adota-se a chamada “regra dos quatro”. Se não atingir esse quorum, conforme já mencionado, caberá exclusivamente ao Pleno decidir acerca da existência ou não da repercussão geral. (MARINONI, 2008).

“Negada a existência da repercussão geral, a decisão valerá para todos os recursos sobre matéria idêntica, que serão indeferidos liminarmente, salvo revisão da tese, tudo nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal” (art. 543-A, §5º, CPC). Sendo assim, a decisão do Supremo Tribunal Federal serve de precedente para outros casos que versem sobre a mesma matéria. A exceção da regra citada reside na revisão da decisão. É importante ressaltar que o precedente será apenas para as decisões que deneguem a existência da repercussão geral, de modo que as que declaram sua existência não são acobertadas por essa vinculação.

Na análise da repercussão geral, o relator poderá admitir a intervenção de terceiros por meio de procurador habilitado, de acordo com o que dispuser no Regimento Interno do STF (art. 543-A, §6º, CPC). Conforme bem observa Theodoro Júnior (2009), o terceiro deverá ser interessado, tendo em vista o efeito que a decisão poderá ter em outros recursos.

Por fim, o §7º do art. 543-A do CPC preceitua que a “Súmula da decisão sobre a repercussão geral constará de ata, que será publicada no Diário Oficial e valerá como acórdão”, atendendo à publicidade dos atos judiciais.

3. Discussão acerca da constitucionalidade da repercussão geral

A constitucionalidade da repercussão geral é uma questão polêmica. Alguns defendem que o instituto é plenamente constitucional, visto que coaduna com o princípio da celeridade processual.

No entanto, acreditamos que o dispositivo possui constitucionalidade questionável, visto que

A discussão sobre a constitucionalidade do instituto em estudo “gira em torno do sentido ambíguo da expressão “repercussão geral”, que permitiria ao STF uma análise discricionária sobre o cabimento do recurso extraordinário, em nome da celeridade processual e da redução dos processos sob sua responsabilidade. Ainda que a prestação da tutela jurisdicional de forma efetiva, com qualidade e sem morosidade, seja um imperativo constitucional, também o é a proteção do texto constitucional, pois a contrariedade à Constituição abala a sua supremacia e, como consequência, a sua força normativa. Assim, todos os mecanismos de tutela da supremacia constitucional devem ser ampliados e não restringidos, e o recurso extraordinário é um dos instrumentos mais utilizados para a realização de controle difuso no ordenamento jurídico pátrio. Soma-se a isso o fato de o Supremo ter por função precípua justamente a guarda da Constituição, nos termos do caput do art. 102, em apreço. Assim sendo, o recurso extraordinário é um dos veículos previstos pelo constituinte originário com a finalidade de permitir ao STF a realização do seu munus de protetor da Constituição, e as restrições à utilização desse recurso diminuem o papel designado constitucionalmente ao Supremo. (CROSARA, 2010, p.655)

4. Análise da repercussão geral por via eletrônica

A Emenda Regimental nº. 21 de 30 de abril de 2007 modificou o Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal para regulamentar a análise da repercussão geral. Dentre outros dispositivos, introduziu-se a possibilidade de sua deliberação através de meio eletrônico.

O art. 323 do RISTF preceitua que o relator deverá analisar se estão presentes os pressupostos de admissibilidade. Em caso negativo, deverá denegar, monocraticamente, o seguimento do recurso. Em caso positivo, e se o recurso não versar questão cuja

repercussão já houver sido reconhecida pelo Tribunal, ou quando não impugnar decisão

contrária a súmula ou a jurisprudência dominante,caberá ao relator manifestar sobre a existência ou não da repercussão geral no caso em análise, submetendo a questão para os demais ministros por meio eletrônico, que terão 20 (vinte) dias para manifestação.

Assim, os ministros não se reúnem através de um plenário tradicional e presencial, e sim por um virtual com suporte em um sistema desenvolvido para tal finalidade.

Se decorrido o prazo e não houver manifestações suficientes (sete que, somadas com a do relator, totalizam oito) para denegar a repercussão geral, reputar-se-á existente. Se houver quorum suficiente para denegá-la, assim será feito e o recurso não será admitido.

Segundo Humberto Theodoro Junior (2009), o sistema que instituiu o processo eletrônico no tribunal é denominado “e-STF”. Nele, a petição física e as peças que informam o processo são endereçadas ao tribunal de origem, onde serão digitalizadas e encaminhadas ao Supremo, de modo que os autos físicos não serão mais direcionados ao mesmo. Quando o recurso extraordinário transitar em julgado, o STF transmitira à origem os autos virtuais, para que imprima e junte aos autos físicos.

A via eletrônica é vantajosa pela sua celeridade e desburocratização de procedimentos. Cabe lembrar também que atividades desempenhadas por pessoas em um plenário tradicional poderão ser automatizadas no virtual, como, por exemplo, a elaboração dos textos de decisão. (SANCHES; PEIXOTO; COSTA; REIS, 2007)

Didier (2010) lembra que para que não haja inconstitucionalidade pelo fato da repercussão geral não ser julgada em sessão pública, é essencial que seja dada publicidade ao procedimento. Dessa forma, é necessário colocar à disposição dos interessados o inteiro teor do pronunciamento do relator e dos outros ministros.

5. A relevância da questão federal na Constituição Federal de 1969

A Constituição Federal de 1969 (assim considerada em seu sentido material, porém formalmente trata-se de uma Emenda Constitucional à Constituição Federal de 1967) introduziu a noção de questão federal no ordenamento jurídico brasileiro.

A EC nº. 7/77 acrescentou de maneira explícita a expressão “relevância da questão federal”.

Posteriormente, o Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal aderiu à expressão, prevendo que “entende-se relevante a questão federal que, pelos reflexos na ordem jurídica, e considerados os aspectos morais, econômicos, políticos ou sociais da causa, exigir a apreciação do recurso extraordinário pelo Tribunal” (art. 327, § 1º).

Tal conceito se assemelha ao de repercussão geral trazido pelo §1º do art. 543-A do CPC, que preceitua que “para efeito da repercussão geral, será considerada a existência, ou não, de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa”. Dessa forma, alguns doutrinadores afirmam que a repercussão geral é uma maneira de ressuscitar a antiga relevância de questão federal.

Tal afirmação fundamenta-se basicamente no fato de os dois institutos serem considerados “filtros” das demandas que chegam ao Supremo Tribunal Federal, visando à celeridade do órgão jurisdicional. Alguns autores, como Beraldo (2010), afirmam que se tratam de mecanismos com o objetivo de criar obstáculos ao acesso da parte à Corte Suprema do país, defendendo que o Supremo Tribunal Federal encontra-se em crise.

Além disso, são requisitos de livre apreciação pelo tribunal para a admissão do recurso extraordinário, sendo considerados pressupostos de admissibilidade.

A relevância da questão federal era regulamentada pelos seguintes dispositivos do antigo Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal:

Art. 328 – A argüição de relevância da questão federal será feita em capítulo destacado na petição de recurso extraordinário, onde o recorrente indicará para o caso de ser necessária a formação de instrumento, as peças que entenda devam integrá-lo, mencionando obrigatoriamente a sentença de primeiro grau, o acórdão recorrido, a própria petição de recurso extraordinário e o despacho resultante do exame de admissibilidade.

§ 1º: Se o recurso extraordinário for admitido na origem (art. 326), a argüição de relevância será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal nos autos originais do processo.

§ 2º: Se o recurso extraordinário não for admitido na origem (art. 326), e o recorrente agravar do despacho denegatório, deverá, para ter apreciada a argüição de relevância, reproduzi-la em capítulo destacado na petição de agravo, caso em que um único instrumento subirá ao Supremo Tribunal Federal, com as peças referidas no caput deste artigo.

§ 3º: A argüição de relevância subirá em instrumento próprio, em dez dias, com as peças referidas no caput deste artigo e a eventual resposta da parte contrária, quando o recurso não comportar exame de admissibilidade na origem (art. 326), e também quando, inadmitindo o recurso, o recorrente não agravar do despacho denegatório.

§ 5º: No Supremo Tribunal Federal serão observadas as regras seguintes: I – Subindo a argüição nos autos originais ou no traslado do agravo, haverá registro e numeração do recurso extraordinário ou do agravo de instrumento, seguidos de registro e numeração da argüição de relevância da questão federal; VI – O exame da argüição de relevância precederá sempre o julgamento do recurso extraordinário ou do agravo; VII – Estará acolhida a argüição de relevância se nesse sentido se manifestarem quatro ou mais Ministros, sendo a decisão do Conselho, em qualquer caso, irrecorrível; VIII – A ata da sessão do Conselho será publicada para ciência dos interessados, relacionando-se as argüições acolhidas, no todo ou em parte, e as rejeitadas, mencionada, no primeiro caso, a questão federal havida como relevante.

Art. 329 – Apreciada a argüição de relevância nos autos originais, o recurso extraordinário será distribuído, cabendo à Turma ou ao Plenário, caso tenha sido acolhida, considerar tal decisão ao julgá-lo.

§ 1º: Apreciada a argüição de relevância no traslado do agravo, mandar-se-á processar, se acolhida, o recurso extraordinário, ficando prejudicado o agravo; se rejeitada, este será distribuído e julgado.

§ 2º: Apreciada a argüição de relevância em instrumento próprio, mandar-se-á processar, se acolhida, o recurso extraordinário; se rejeitada, retornará o traslado ao Tribunal de origem.

Em contraposição, outros autores defendem que a repercussão geral não se confunde com a antiga argüição de relevância de questão federal. Didier Jr. (2010), Marinoni e Arenhart (2008) convergem ao afirmarem que na argüição de questão federal a decisão era sigilosa e desprovida de motivação; já na repercussão geral deve haver o atendimento aos princípios da motivação e publicidade, exigindo-se, ainda, o quorum qualificado para deliberação.

Para o acolhimento da antiga relevância de questão federal, era necessário o voto de pelo menos quatro ministros. Atualmente, na repercussão geral, não existe tal limitação. A regra que prevalece é que, se pelo menos quatro ministros decidirem pela repercussão geral, ficará dispensada a sessão no Pleno.

Em relação à finalidade, a argüição de relevância se prestava a debater matérias de questão federal. Já a repercussão geral trata de matérias constitucionais.

Portanto, há dois posicionamentos doutrinários em relação à ressurreição da questão federal: por um lado, afirma-se que a repercussão geral e a argüição da questão federal não possui vínculos; de outro, afirma-se que é um verdadeiro retorno de um instituto incorporado em período militar ditatorial, representando uma afronta ao Estado Democrático de Direito e aos princípios da segurança jurídica e devido processo legal, incorporados no nosso ordenamento jurídico.

Acreditamos, data venia, que se trata de institutos diferentes, tendo em vista a ausência de motivação e publicidade da questão federal.

6. Jurisprudência

Sobre a repercussão geral, separamos dois julgados a título exemplificativo.

O primeiro denega a existência de repercussão geral, invocando também o §5º do art. 543-A, já que institui que a decisão vale para todos os recursos com idêntica matéria.

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRIBUIÇÃO DE 0,2% SOBRE A FOLHA DE SALÁRIOS DESTINADA AO INCRA. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I – Os Ministros desta Corte, no RE 578.635-RG/RS, Rel. Min. Menezes Direito, manifestaram-se pela inexistência de repercussão geral do tema constitucional versado nos presentes autos, decisão que vale para todos os recursos sobre matéria idêntica. II – Agravo regimental improvido.

(AI 741166 AgR / RS, Relator Min. RICARDO LEWANDOWSKI, julgado em 19/10/2010, DJ 17/11/2010) (Grifou-se).

Já o segundo reconhece a existência de repercussão geral, de forma que deve proceder o seu julgamento.
EMENTA DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISCUSSÃO SOBRE A POSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO DE DETERMINADOS SERVIÇOS, COM DISPENSA DE LICITAÇÃO. CONSEQUÊNCIAS. PRESENÇA DE REPERCUSSÃO GERAL. Decisão: O Tribunal reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada, vencidos os Ministros Celso de Mello, Cezar Peluso, Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski. Não se manifestaram as Ministras Cármen Lúcia e Ellen Gracie (AI 791811 RG / SP,
Relator Min. MIN. DIAS TOFFOLI,
julgamento em 16/09/2010, DJ 08/10/2010). (Grifou-se).         

7. Considerações Finais

Conforme mencionado, a repercussão geral das questões constitucionais versadas em recursos extraordinários ingressou no ordenamento jurídico brasileiro a partir da Emenda Constitucional nº 45 de 2004, regulamentada pela Lei Federal nº 11.418/06.

Alguns doutrinadores confundiram a repercussão geral com a argüição das questões federais presente na Constituição de 1969 (no seu sentido material). No entanto, conforme demonstrado, trata-se de institutos jurídicos diferenciados, devido a ausência de publicidade e motivação da questão federal.

Tal instituto mostrou-se bastante benéfico para otimizar o trabalho realizado no Supremo Tribunal Federal, visando filtrar o grande número de demandas que comprometiam o seu bom desempenho, causando morosidade na solução dos recursos.

Atualmente, o Processo Civil, tende a ser mais dinâmico, para atingir as necessidades de uma sociedade altamente demandista, em que os conflitos surgem a cada momento, e o Direito precisa de alguma maneira, acompanhar tal demanda, solucionando os conflitos, com razoabilidade de tempo e eficiência na resolução das lides processuais.

Nesse mesmo sentido de celeridade processual, a análise da repercussão geral proporcionou desburocratização dos procedimentos, de forma a garantir aos cidadãos uma rápida e eficaz solução de litígios.

No entanto, como mecanismo de tutela da supremacia constitucional, deve-se dar maior amplitude, de modo a conceder maior proteção, e não restrição. Dessa forma, questiona-se a constitucionalidade do instituto.

8. Referências bibliográficas

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