Ai fini del risarcimento dei danni asseritamente provocati dall'illegittimo esercizio del potere amministrativo l'interessato, ai sensi di quanto disposto dall'art. 2697 c.c., è tenuto a fornire in modo rigoroso la prova dell'esistenza del danno

Ai fini del risarcimento dei danni asseritamente provocati dall’illegittimo esercizio del potere amministrativo l’interessato, ai sensi di quanto disposto dall’art. 2697 c.c., è tenuto a fornire in modo rigoroso la prova dell’esistenza del danno

Lazzini Sonia

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Risarcimento per equivalente _ la domanda risarcitoria non può essere generica _ parte richiedente non ha assolto l’onere probatorio – ’onere probatorio ripartito ai sensi dell’art. 2697 del cod. civ – bisogna elencare le voci di danno – indicare taluni criteri di quantificazione dello stesso – quantificarli – Né è ipotizzabile un ricorso all’equità

ai fini del risarcimento dei danni asseritamente provocati dall’illegittimo esercizio del potere amministrativo l’interessato, ai sensi di quanto disposto dall’art. 2697 c.c., è tenuto a fornire in modo rigoroso la prova dell’esistenza del danno

Anche la domanda risarcitoria non può, però, essere accolta, non avendo parte ricorrente nemmeno fornito un principio di prova del danno effettivamente subito, il quale dovrebbe essere, naturalmente, diverso ed ulteriore rispetto a quello derivante dalla mera occupazione e di cui è stato chiesto il risarcimento al giudice ordinario.

Né il ricorso, né le successive memorie, infatti, tentano neanche di quantificare in concreto il danno subito.

Ne discende, in primo luogo, l’inammissibilità dell’istanza di ammissione della C.T.U.. Il Collegio ritiene, infatti, di poter aderire all’orientamento del Consiglio di Stato secondo cui la consulenza tecnica d’ufficio non può essere destinata ad esonerare la parte dalla prova dei fatti dalla stessa dedotti e posti a base delle proprie richieste, che debbono essere provati in base all’onere probatorio ripartito ai sensi dell’art. 2697 del cod. civ., avendo essa la mera funzione di fornire all’attività valutativa del giudice l’apporto di cognizioni tecniche non possedute (cfr sentenza 12 marzo 2004, n. 1261).

In ragione di tale principio, tale mezzo istruttorio non ha ragione di essere disposto nel caso di specie, in cui manca addirittura l’esplicitazione di precise richieste risarcitorie al di là di mere e generiche asserzioni dell’esistenza del danno.

La stessa domanda risarcitoria appare, quindi, del tutto generica e, se può ritenersi, in accoglimento della domanda caducatoria, che sia ravvisabile una condotta lesiva dell’Amministrazione, l’accertamento dell’illegittimità del comportamento non può condurre – pur potendosi dare per provato il nesso eziologico e, in qualche modo, anche l’elemento soggettivo (anche in ragione dell’atteggiamento processuale di parte resistente) – all’accoglimento anche dell’ulteriore domanda volta al risarcimento, dovendosi ritenere che la parte richiedente non abbia assolto l’onere probatorio: essa si è limitata, infatti, a lamentare un generico danno, senza mai né elencare le voci di danno, nè indicare taluni criteri di quantificazione dello stesso, né tantomeno tentarne una quantificazione (sulla necessità di indicare almeno i criteri di quantificazione del danno, si veda Cons. Stato, VI, 2 marzo 2004, n. 973).

Né è ipotizzabile un ricorso all’equità, consentito solo in presenza di un’impossibilità o motivata grande difficoltà di procedere all’esatta quantificazione del danno (non ravvisabile nel caso di specie), non già per supplire al mancato assolvimento dell’onere della prova posto a carico del danneggiato (cfr Cons. Stato, VI, 23 giugno 2006, n. 3989).

Si deve, quindi, concludere che, se ai fini del risarcimento dei danni asseritamente provocati dall’illegittimo esercizio del potere amministrativo l’interessato, ai sensi di quanto disposto dall’art. 2697 c.c., è tenuto a fornire in modo rigoroso la prova dell’esistenza del danno (così Consiglio Stato, sez. V, 11 maggio 2010 , n. 2819), tanto più la domanda non può avere accoglimento laddove, come nel caso di specie, non sia stato nemmeno puntualmente descritto nei termini in cui è preteso il risarcimento del danno.

Riportiamo qui di seguito la sentenza numero 251 del 10 febbraio 2011 pronunciata dal Tar Lombardia, Brescia

N. 00251/2011 REG.PROV.COLL.

N. 00881/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 881 del 2006, proposto da***

contro***

nei confronti di***

per l’annullamento

Per quanto attiene al ricorso introduttivo:

– dell’avviso di convocazione per la sottoscrizione del verbale di accettazione di indennità definitiva a saldo del 21 aprile 2006;

– del provvedimento, prot. n. 17378 del 10 novembre 2005, di proroga di 360 giorni del termine di ultimazione delle procedure espropriative, rispetto alla data fissata con le disposizioni del 30 dicembre 1996 n. 4180 e 25 novembre 2002, n. 14272, anch’essi oggetto di impugnazione;

– della nota n. 24768 del 13 settembre 2005, di richiesta della proroga dei termini;

– del progetto definitivo-esecutivo per la realizzazione della strada s.s. 671 di raccordo fra la S.S.42 (da Seriate) e la S.P. 35 (Nembro, Albino, Gazzaniga) ed atti connessi.

e per la condanna

al risarcimento dei danni;

per quanto attiene al ricorso per motivi aggiunti:

– del provvedimento prot. n. 14272 del 25 novembre 2002, con cui è stata disposta la precedente proroga e della nota in esso richiamata a giustificazione della proroga stessa;

– del provvedimento del 30 dicembre 1996 prot n. 4180, con cui è stato approvato il progetto dell’opera e fissato il termine di fine espropriazioni;

– del progetto n. 8295 del 13 maggio 1989 e successivi aggiornamenti;

– della delibera del Consiglio di amministrazione dell’ANAS n. 73 del 23.10.1996;

– per quanto occorrer possa, del provvedimento CMI 0044594 del 22.11.2006 con il quale è stata deposita la documentazione nell’ambito della pendente opposizione alla stima.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di A.N.A.S. Spa – Compartimento Viabilita’ della Lombardia e di Controinteressata Spa Impresa di Costruzioni;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2011 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

La società Ricorrentes s.r.l. espone di essere proprietaria, in Comune di Nembro, di un appezzamento di circa tre ettari (partita 4695, particelle n. 1186, n. 4282 e n. 4288), su cui insiste una tipica “cascina bergamasca”, inserito in un’area fortemente inurbata a carattere prevalentemente artigianale e/o produttivo, collocato nelle immediate vicinanze di un altro appezzamento di circa 1,5 ettari (partita 4695, mappali n. 5353, n. 7837 e n. 7838) azzonato parte in “zona D/2 industriale di espansione” e in parte in “zona di rispetto stradale e aree destinate a viabilità”, da tempo individuato come area di futura realizzazione del collegamento stradale fra la Valle Seriana e l’autostrada.

I mappali 6044, 1186, 5353, 4288 e 4282 hanno formato oggetto di un decreto di occupazione d’urgenza datato 5 dicembre 1997 e recante un termine di scadenza quinquennale dalla data del verbale di immissione nel possesso. Ne è seguita l’immissione in possesso del 25 febbraio 1998 sull’area di 11.180 mq autorizzata, andando però ad occupare anche 50 mq dell’area di accesso al fabbricato. In tale occasione si verbalizzava come l’occupazione rendeva di fatto intercluso il fabbricato e determinava un notevole deprezzamento della superficie non occupata, impedendo l’utilizzo del fabbricato.

A distanza di circa due anni, Controinteressata s.p.a. – capogruppo mandataria dell’A.T.I. con Mambrini s.r.l., risultata aggiudicataria dell’appalto ed in quanto tale soggetto cui è stata demandata la conduzione della procedura espropriativa – formulava una prima proposta di indennità, che si riferiva ad una superficie maggiore di quella di cui è stata autorizzata l’occupazione e pari a 11.967 metri.

Nella successiva comunicazione della seconda offerta, a motivo di quanto dedotto da parte ricorrente, la superficie da indennizzare sarebbe calata addirittura a 8.749,75.

In data 21 aprile 2006 la Ricorrente s.rl. si vedeva notificato il provvedimento prot. n. 17378 del 10 novembre 2005 con cui era stata disposta la proroga del termine finale delle espropriazioni, nonché l’invito a sottoscrivere il verbale di accettazione dell’indennità di esproprio.

A seguito di tale comunicazione la ditta proprietaria ha proposto opposizione alla stima avanti la Corte d’Appello, nonostante la mancata individuazione, in via amministrativa, dell’indennità definitiva. Gli aspetti più concretamente riferibili alla corretta quantificazione delle indennità dovute sono, quindi, oggetto di autonomo giudizio.

Nel contempo essa ha proposto il ricorso in esame, con il quale è stata censurata la legittimità dei provvedimenti adottati (il cui accertamento è rimesso al giudice amministrativo).

Secondo quanto è stato possibile estrapolare, sintetizzando e razionalizzando la piuttosto disorganica esposizione del ricorso, i provvedimenti impugnati sarebbero, quindi, viziati da:

1. violazione di legge ed eccesso di potere in ragione della carente istruttoria posta in essere, anche con riferimento alla vicina opera in corso d’esecuzione, rappresentata dalla nuova tramvia veloce e alla mancanza di coordinamento nella realizzazione delle due opere;

2. violazione di legge ed eccesso di potere in quanto l’ente espropriante non avrebbe provveduto ad una corretta individuazione delle aree oggetto di espropriazione e di occupazione e non avrebbe distinto tra aree oggetto di occupazione temporanea e aree oggetto di occupazione preordinata all’esproprio;

3. violazione dei termini finali per le espropriazioni e per i lavori. Il fatto stesso che sia stato adottato il provvedimento di proroga dei termini dimostrerebbe come la proprietà della ricorrente sia stata assoggettata al vincolo espropriativo oltre il limite di tempo individuato dal legislatore come ragionevole. Peraltro, dalle premesse del provvedimento di proroga impugnato è possibile desumere come detti termini fossero già stati oggetto di un primo provvedimento di proroga. Con provvedimento n. 14272 del 25 novembre 2002, infatti, il termine di 2160 giorni fissato originariamente e decorrente dal 30 dicembre 1996, era già stato prorogato di altri 1080 giorni, sino al 13.11.2005, adducendo a tale fine, come unica motivazione la nota con cui il Compartimento della Viabilità per la Lombardia ha richiesto la proroga “non essendo stato possibile, per motivi tecnici amministrativi, ultimare le stesse nei tempi di cui alle già citate disposizioni”;

4. violazione dell’art. 11 cost, degli artt. 2 e 7 della legge n. 241/90 ed eccesso di potere, avendo l’Amministrazione provveduto a più modifiche del progetto originario senza mai coinvolgere la proprietà delle aree nel relativo procedimento. Rispetto allo stesso procedimento di proroga dell’occupazione, inoltre, l’ente espropriante avrebbe dovuto comunicare l’avviso di avvio del procedimento;

5. violazione dell’art. 13 della legge n. 2359 del 1865, per carenza di un’idonea motivazione rispetto alla proroga dei termini della dichiarazione di pubblica utilità. In ogni caso la proroga dei termini di fine espropriazione non sarebbe stata sufficiente a superare l’intervenuta scadenza della legittima occupazione alla data del 28 febbraio 2003, così come l’intervenuta scadenza del termine di fine lavori. Questi ultimi, infatti, risultano ben lungi dall’essere conclusi, pur essendo intervenuta l’irreversibile destinazione ad uso pubblico dei beni;

6. violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della legge n. 241/90, violazione dei principi di economicità, efficienza, coordinamento;

7. violazione e falsa applicazione delle leggi n. 241/90 e 109/94, quale conseguenza della mancata considerazione di come la realizzazione dell’opera avrebbe totalmente precluso l’utilizzo dell’edificio ubicato in prossimità del terreno occupato: nel progetto non si prevedono misure di attenuazione dell’inquinamento atmosferico ed acustico, nella determinazione dell’indennità non è prevista alcuna svalutazione dell’immobile. Ciò comporterebbe la risarcibilità del danno subito per effetto dell’inutilizzabilità del fabbricato sin dal 25 febbraio 2003;

8. violazione e falsa applicazione delle direttive comunitarie n. 85/337/CE e 97/11/CE, del D.P.R. 12 aprile 1996, della legge n. 146/1994 in materia di V.I.A. del d.p.c.m. N. 377/1998, nonché della L.R. n. 20/1999 e cioè della disciplina avente ad oggetto l’impatto ambientale delle opere realizzande. Parte ricorrente pone in dubbio che l’opera progettata nel caso di specie sia stata in effetti assoggettata alla preventiva valutazione di impatto ambientale, nonostante essa attraversi per decine di chilometri una zona nella quali residuano ancora ampi spazi verdi inedificati o solo parzialmente edificati;

9. violazione e falsa applicazione dell’art. 32 Cost e dell’art. 8, comma 3 della legge n. 447/1995, in quanto dalla scarna documentazione non si evince se sia stato valutato il futuro impatto acustico dell’opera.

Alla luce di tali censure, parte ricorrente ha richiesto, in prima battuta, l’accertamento dell’intervenuta occupazione acquisitiva, con riferimento alle aree maggiori occupate rispetto a quelle originariamente autorizzate con decreto prefettizio e comunque a tutta la superficie occupata a seguito della scadenza del termine quinquennale di durata dell’occupazione d’urgenza.

In ragione di ciò, la ricorrente ha formulato, oltre alla istanza di annullamento dei provvedimenti impugnati, anche la domanda volta ad ottenere il riconoscimento del diritto al risarcimento del danno, rappresentando come la stessa si sia riservata anche la proposizione dell’azione davanti al giudice ordinario, data la confusione regnante (la proposizione del ricorso risale al 2006) circa il riparto di giurisdizione in relazione al risarcimento del danno connesso all’illegittima occupazione.

Al fine della quantificazione del danno subito, quindi, è stata formulata l’istanza di ammissione di una consulenza tecnica d’ufficio per accertare l’irreversibile trasformazione dell’immobile, la superficie effettivamente occupata e quella utilizzata per la costruzione dell’opera; in ordine a tali aspetti la ricorrente si è limitata a produrre la nota di un tecnico attestante che la superficie occupata temporaneamente risulta pari a 12.826,93 mq, mentre quella interessata dall’esproprio sarebbe pari a 10.207,99 mq. Nessuna ipotesi di quantificazione del danno è stata prodotta in corredo al ricorso.

Si è costituita in giudizio la Controinteressata s.p.a., eccependo la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo, come sarebbe dimostrato dal fatto che al momento della proposizione del giudizio pendeva già opposizione alla stima avanti alla Corte d’Appello e formulando la pretesa di essere integralmente manlevata e garantita da A.N.A.S. s.p.a., mediante chiamata in causa di quest’ultima.

Anche l’Amministrazione, dopo una prima costituzione in giudizio formale, ha depositato una memoria, eccependo, in primo luogo, l’irritualità della notifica dell’istanza di Controinteressata s.p.a. di chiamata in causa dell’A.N.A.S., effettuata presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato che, però, non è legale domiciliataria di A.N.A.S.; inoltre Controinteressata s.p.a. sarebbe l’unico soggetto legittimato passivo, in quanto soggetto incaricato di procedere all’espletamento della procedura espropriativa e, quindi, responsabile della sua mancata, tempestiva, conclusione.

In ogni caso sarebbero inammissibili le istanze di annullamento dell’avviso di convocazione per la sottoscrizione del verbale di accettazione dell’indennità di data 21 aprile 2006, la nota n. 24768 del 13 settembre 2005 di richiesta della proroga dei termini, in quanto atti non aventi natura provvedimentale, nonché del “progetto definitivo-esecutivo per la realizzazione della strada s.s. 671 di raccordo fra la S.S.42 (da Seriate) e la S.P. 35 (Nembro, Albino, Gazzaniga)” non meglio identificato, proprio in ragione della carenza di elementi identificativi. Inoltre, considerato che il ricorso tende ad ottenere il risarcimento del danno connesso alla mancata, tempestiva, conclusione della procedura espropriativa e non anche la caducazione del ricorso alla procedura espropriativa stessa, non appare ravvisabile alcun interesse concreto ed attuale all’annullamento della dichiarazione di pubblica utilità di cui al provvedimento n. 4180 del 30 dicembre 1996.

La pendenza del contenzioso in Corte d’Appello, nell’ambito del quale è stata richiesta la somma pari al valore del bene, infine, escluderebbe la proponibilità della domanda in esame, che condurrebbe ad una duplicazione del corrispettivo, rispetto alla corresponsione del quale, a titolo risarcitorio, l’Amministrazione eccepisce anche la prescrizione, atteso che parte ricorrente non ha mai specificato la data in cui sarebbe intervenuta l’irreversibile destinazione ad uso pubblico del suolo.

Con successiva memoria la stessa ricorrente ha formulato un’istanza volta ad ottenere che fosse ordinato ad A.N.A.S. s.p.a. e a Controinteressata s.p.a. di provvedere a depositare tutti i documenti relativi alla procedura espropriativa in questione, ed in particolare il progetto con cui sono state apportate modifiche, integrazioni ed emendamenti in fase esecutiva dell’opera, quanto attinente al procedimento di VIA e al procedimento di valutazione dell’impatto acustico.

Essa ha eccepito, inoltre, l’inutilità, oltre che l’inammissibilità della chiamata in causa di ANAS s.p.a., in quanto già parte in causa.

Con ordinanza n. 22/07 questo Tribunale ha ordinato ad ANAS s.p.a. il deposito dei documenti inerenti la procedura espropriativa in questione.

Il 23 maggio 2007, parte ricorrente ha depositato un ricorso per motivi aggiunti, con cui ha impugnato i documenti depositati da ANAS s.p.a. nel corso del giudizio di opposizione alla stima, deducendo le medesime doglianze come più sopra enucleate.

In data 8 aprile 2008 parte ricorrente ha prodotto la consulenza tecnica d’ufficio che è stata acquisita nella parallela causa di opposizione alla stima avanti alla corte d’appello, nella quale la data di illegittima trasformazione ad uso pubblico è stata individuata come marzo 2006.

Nell’ultima memoria, depositata dalla ricorrente in vista della pubblica udienza, oltre a ripetersi quanto già precedentemente dedotto con il ricorso introduttivo, ribadito con la successiva memoria e nuovamente riportato nel ricorso per motivi aggiunti, si replica all’eccezione di carenza di interesse all’impugnazione dell’approvazione del progetto (peraltro mediante un generico interesse derivante dal prodursi di effetti pregiudizievoli connessi al progetto stesso), nonché a quella di difetto di giurisdizione, evidenziando come nel giudizio pendente avanti la corte d’appello si sia agito per la corretta quantificazione dell’indennità di espropriazione e non anche per il risarcimento del danno, come nel caso di specie. Né, secondo la ricorrente potrebbe ritenersi venuto meno l’interesse all’annullamento in ragione della sopravvenuta occupazione appropriativa, residuando la possibilità di proporre un’ulteriore azione per ottenere la restituzione dei terreni; azione che, al pari di quella del risarcimento del danno, non potrebbe ritenersi prescritta nemmeno oggi, in ragione del superamento dell’istituto dell’accessione invertita, alla luce della giurisprudenza formatasi dopo l’entrata in vigore dell’art. 43 del DPR 327/01 (e secondo cui il diritto al risarcimento del danno, sia in forma specifica, che per equivalente inizia a prescriversi dalla data di adozione del provvedimento con cui l’ente che intende acquisire il terreno afferma tale volontà), nonchè della sentenza della Corte costituzionale 8 ottobre 2010, n. 293, che tale norma ha espunto dall’ordinamento.

Con una memoria sostanzialmente di stile, la Controinteressata s.p.a. ha ribadito le eccezioni già introdotte e l’infondatezza del ricorso, insistendo perché l’unico soggetto obbligato sia riconosciuto in ANAS s.p.a..

Alla pubblica udienza del 27 gennaio 2011 la causa, su conforme richiesta dei procuratori delle parti, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Circa le problematiche connesse con il riparto di giurisdizione con riferimento alle cause aventi ad oggetto ipotesi di illegittima occupazione di aree di proprietà privata per la realizzazione di opere pubbliche, si rende necessario distinguere tra aree la cui occupazione era prevista dalla dichiarazione di pubblica utilità e aree occupate in assenza di un titolo legittimante, in particolare, in sovrappiù rispetto alla previsione di progetto.

In ordine alla sopravvenuta illegittimità dell’occupazione delle prime si deve affermare la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto la presenza di una dichiarazione di pubblica utilità che ricomprendeva tali aree è sufficiente a qualificare il successivo comportamento dell’amministrazione come comunque connesso all’esercizio di una potestà amministrativa e, quindi, soggetto alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Al contrario, per le questioni attinenti all’occupazione di aree che non erano originariamente previste dal progetto e, conseguentemente dalla dichiarazione di pubblica utilità e dal decreto di occupazione d’urgenza la giurisdizione è quella del giudice ordinario.

2. Applicando in concreto tale regola di ripartizione della giurisdizione, deve essere affermata, nel caso di specie, quella del giudice amministrativo, salvo, in concreto, limitare la pronuncia a quelle aree che sono state originariamente investite dalla dichiarazione di pubblica utilità e rispetto alle quali, quindi, proprio l’adozione di tale provvedimento ha degradato il diritto di proprietà ad interesse legittimo.

Peraltro, nel caso di specie, parte ricorrente non ha fornito un’adeguata prova di quella che è stata l’area effettivamente occupata.

A tal fine non pare rilevare la relazione dell’ing. Calderoni che riporta dei dati (superficie da espropriare mq 10.207,99 e da occupare temporaneamente 12.826,93) i quali non sono mai fatti propri da parte ricorrente nelle memorie depositate e non trovano riscontro nemmeno nelle risultanze di cui alla relazione del C.T.U. prodotta nell’ambito del parallelo giudizio per la corretta quantificazione delle indennità dovute. Quest’ultima dà atto che la superficie oggetto di esproprio ricavabile dal tipo di frazionamento sarebbe pari a mq 7305 (inferiore a quella risultante dall’ultima offerta dell’indennità, pari a mq 7789). In essa si legge, peraltro, che in realtà risulterebbero occupate maggiori superfici, per un totale, derivante da un calcolo incomprensibile, che non trova riscontro nei dati precedentemente riportati, di mq 8.095. Pur nelle sue conclusioni non sempre coerenti, la relazione tecnica da ultimo richiamata vale, comunque, a smentire sia i dati riportati nella dichiarazione del tecnico di parte in contestazione, sia nel ricorso stesso e nelle successive memorie.

Ne consegue che, mancando la prova di un dato diverso, la superficie occupata deve presumersi pari a quella indicata nei provvedimenti adottati dall’ente espropriante e non tempestivamente censurati sul punto.

3. Ciò fonda la giurisdizione di questo Tribunale in ordine all’istanza risarcitoria che vede, però, a monte, una domanda di annullamento avente ad oggetto una pluralità di provvedimenti rispetto alla maggior parte dei quali appare condivisibile la tesi dell’Amministrazione resistente, secondo cui, essa sarebbe inammissibile.

Ciò in particolare per quanto attiene:

– all’avviso di convocazione per la sottoscrizione del verbale di accettazione dell’indennità di data 21 aprile 2006 e alla nota n. 24768 del 13 settembre 2005 di richiesta della proroga dei termini, in quanto atti endoprocedimentali, privi di efficacia lesiva;

– al “progetto definitivo-esecutivo per la realizzazione della strada s.s. 671 di raccordo fra la S.S.42 (da Seriate) e la S.P. 35 (Nembro, Albino, Gazzaniga)”, in quanto tale descrizione non fornisce indicazioni specifiche rispetto all’atto che si intende censurare;

– della dichiarazione di pubblica utilità di cui al provvedimento n. 4180 del 30 dicembre 1996, ancorchè non in ragione della eccepita carenza di interesse, quanto in ragione della tardività dell’impugnazione di tale atto solo a seguito del mancato rispetto dei termini della stessa.

Analogamente il Collegio ritiene che sia inammissibile la domanda di annullamento del provvedimento CMI 0044594 del 22.11.2006, con il quale è stata deposita la documentazione nell’ambito della pendente opposizione alla stima, in quanto, ancora una volta, atto assolutamente privo di lesività delle posizioni giuridiche facenti capo alla ricorrente.

Per quanto attiene, invece, al progetto approvato con provvedimenti n. 8295 del 13 maggio 1989 e prot n. 4180 del 30 dicembre 1996 e ai successivi aggiornamenti, nonchè alla delibera del Consiglio di amministrazione dell’ANAS n. 73 del 23.10.1996, non può che ravvisarsi la tardività dell’impugnazione, atteso che l’eventuale illegittimità del progetto sotto i profili dedotti (mancata considerazione della presenza del fabbricato, mancanza di valutazione di impatto ambientale ed acustico) doveva essere tempestivamente fatta valere, quantomeno sin dal momento in cui è intervenuta l’occupazione o il successivo ampliamento dell’area interessata a seguito dell’adozione di successive varianti.

In ogni caso non appare ravvisabile un interesse concreto ed attuale alla caducazione di tali provvedimenti, dal momento che non risulta impugnato il primo provvedimento con cui è stata autorizzata l’occupazione delle aree che, quindi, non può che ritenersi legittima, a causa del consolidamento degli effetti del provvedimento, sino alla prima scadenza della stessa.

4. L’azione di annullamento deve, pertanto, ritenersi circoscritta al provvedimento, prot. n. 17378 del 10 novembre 2005, di proroga di 360 giorni del termine di ultimazione delle procedure espropriative, nonché al provvedimento prot. n. 14272 del 25 novembre 2002 di precedente proroga del termine medesimo.

5. Prima di entrare nel merito delle doglianze proposte da parte ricorrente, si ritiene opportuno precisare che, in accoglimento della esplicita istanza istruttoria formulata dalla ricorrente è stata disposta l’acquisizione di copia del progetto alla cui realizzazione era preordinata l’espropriazione, così come da ultimo modificato, nonché una dettagliata relazione sui fatti di causa. L’Amministrazione non ha adempiuto nei termini a tale obbligo, ma il Collegio ritiene che ciò non risulti ostativo alla decisione, alla luce anche delle produzioni documentali di parte ricorrente e per tale ragione non si ravvisa la necessità di disporre l’acquisizione dei documenti che la difesa erariale ha richiesto di poter essere autorizzata a depositare nel corso dell’udienza pubblica, incontrando l’opposizione della ricorrente.

6. Nel merito, si ritiene suscettibile di positivo apprezzamento la domanda caducatoria.

In particolare appare fondata quella che è stata enucleata come la quarta censura, atteso che, come correttamente rilevato da parte ricorrente, sia l’adozione di una variante progettuale, che la pronuncia di proroga dei termini finali delle espropriazioni, sarebbero dovute essere precedute dalla comunicazione di avvio del procedimento, necessaria a garantire la partecipazione del destinatario dei provvedimenti, entrambi idonei ad incidere in modo diretto ed immediato sulla proprietà privata (in senso conforme la sentenza del Consiglio di Stato, 19 gennaio 2000, n. 248).

Il proprietario, infatti, ha diritto di partecipare al procedimento ogni volta che, a causa di una variante progettuale, la realizzazione dell’opera comporti una diversa ricaduta sulla sua proprietà ovvero ogni volta che, rispetto agli specifici limiti temporali apposti alla possibilità dell’esercizio del potere nel rispetto dell’art. 42 della Costituzione, si faccia ricorso all’eccezionale potere di proroga dei termini stessi.

7. Analogamente il ricorso merita positivo apprezzamento nella parte in cui è volto a far discendere l’illegittimità dell’impugnata proroga dalla mancanza di un’adeguata motivazione (censura individuata nell’esposizione dei fatti con il nr. 5).

Come noto la giurisprudenza da sempre (cfr. in termini C.d.S. sez. IV, 21 luglio 1997, n. 724; sez. IV, 15 luglio 1993, n. 717; sez. IV, 25 novembre 1991, n. 982; sez. IV, 21 dicembre 1985, n. 810) ha puntualizzato che “la legittimità della proroga del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità (la cui fissazione è obbligatoria pur quando la dichiarazione è implicita in altro atto o ex lege, pena l’inefficacia della dichiarazione stessa – cfr. C.d.S. Ad. Plen., 26 agosto 1991, n. 6), è ancorata all’esistenza di obbiettive difficoltà al compimento di atti espropriativi (in alcun modo dipendenti dalla volontà dell’ente espropriante), che, impedendo il regolare corso del procedimento, non possono altrimenti essere superate, non offrendo l’ordinamento, a tal fine, altro idoneo strumento giuridico” (Consiglio di Stato, 19 gennaio 2000, n. 248).

8. Deve, quindi, essere disposto, in ragione di quanto ora rappresentato, l’annullamento dei provvedimenti, prot. n. 14272 del 25 novembre 2002 e prot. n. 17378 del 10 novembre 2005, di proroga (per ben due volte) del termine di ultimazione delle procedure espropriative, non potendo certo integrare un’idonea motivazione dello stesso il generico riferimento a motivi tecnici che si sarebbero frapposti alla puntuale conclusione del procedimento. Si tratta, infatti, di una mera clausola di stile.

Ne discende, in ragione di ciò, e a prescindere dall’eventuale mancato rispetto del termine di fine lavori, di cui parte ricorrente non fornisce alcun principio di prova, l’annullamento dei provvedimenti con cui sono state disposte le proroghe dei termini di fine espropriazione, con conseguente riconoscimento, in accoglimento delle censure in tal senso formulate (n. 3 e 5), dell’illegittimità dell’occupazione protrattasi oltre il termine originario.

9. Debbono, invece, dichiararsi tardive le doglianze 1, 2, 4, 6, 8 e 9, volte a contestare la legittimità delle scelte progettuali operate dall’Amministrazione: analogamente a quanto già detto per l’impugnazione dei provvedimenti con cui è stato approvato il progetto (e le sue successive modifiche), esse dovevano essere dedotte fin dal momento in cui parte ricorrente ha avuto conoscenza degli stessi e, quindi, quantomeno sin dal momento in cui è stata notificata per la prima volta l’occupazione d’urgenza.

10. La censura n. 7 rileva, invece, in ordine alla quantificazione del danno, rispetto alla quale, peraltro, va precisato che parte ricorrente lamenta il fatto che, in sede di determinazione definitiva dell’indennità di occupazione, la superficie occupata risulterebbe essere notevolmente ridotta, ma dall’esame oggettivo degli atti dalla stessa parte depositati emerge la perfetta coincidenza tra le superfici indicate nel 2002 e quelle di cui alla proposta di indennizzo del 2006.

L’occupazione di una maggiore superficie, rispetto a quella di progetto, che emergerebbe dalla proposta indennitaria del 2002, peraltro, non risulta essere mai stata censurata, con la conseguenza (oltre al già affermato radicamento della giurisdizione del giudice amministrativo)che il ricorso deve ritenersi tardivo nella parte in cui tende a far discendere l’illegittimità degli atti impugnati dalla maggiore estensione della superficie occupata, che parte ricorrente lamenta. Ne deriva che la superficie cui fare riferimento è quella risultante dal provvedimento con cui è stata indicata l’indennità provvisoria, quantomeno per l’occupazione, in quanto per la superficie risultata oggetto di espropriazione dovrebbe essere disposto un diverso accertamento, data la non attendibilità delle risultanze della prodotta consulenza tecnica d’ufficio relativa alla diversa causa avanti la corte d’appello.

Conclusivamente, quindi, disposto l’annullamento delle proroghe del termine di fine lavori e riconosciuta l’illegittimità dell’occupazione protrattasi sulla scorta di esse, deve essere rigettata la domanda volta ad ottenere l’accertamento dell’intervenuta occupazione acquisitiva o accessione invertita che dir si voglia. Tale istituto, di creazione pretoria, è stato più volto dichiarato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo in contrasto con i principi di cui all’art. 1 del Primo protocollo allegato alla Dichiarazione dei diritti dell’uomo. Ciò ha indotto il legislatore ad introdurre nell’ordinamento un istituto, quello dell’utilizzazione senza titolo, idoneo a sanare le situazioni di illegittimità in essere per effetto dell’intervenuta destinazione ad uso pubblico di terreni di proprietà privata senza aver contestualmente provveduto ad acquisire la proprietà dei fondi stessi e disciplinato dall’art. 43 del d. lgs. 267/01.

Tale norma, però, è stata dichiarata incostituzionale con sentenza n. 293 del 2010. Si è così venuto a creare un vuoto di disciplina che, però, non può più essere colmato con il ritorno all’espunto istituto dell’accessione invertita, ormai comunemente ritenuto non conforme all’ordinamento: ciò preclude, quindi, di affermare che l’intervenuta realizzazione dell’opera, con conseguente irreversibile trasformazione del suolo ad uso pubblico (le quali possono ritenersi provate, considerato che le controparti non hanno negato tali fatti, né li hanno messi in discussione), abbia contestualmente determinato anche la traslazione della proprietà in capo all’ente pubblico. Si è in presenza, invece, di un danno permanente derivante dalla sottrazione dei terreni occupati alla loro destinazione privata.

Si deve, perciò, escludere sia la possibilità di accertare l’avvenuto trasferimento della proprietà, sia quella di ritenere prescritto il diritto al risarcimento del danno, quantomeno per gli ultimi cinque anni di illegittima occupazione antecedenti alla proposizione della domanda giudiziale (nel caso di specie il periodo di riferimento dovrebbe, quindi, essere quello dei danni relativi all’occupazione protrattasi tra il 25 febbraio 2003 (data individuata da parte ricorrente nella memoria depositata il 21 novembre 2006 al primo capoverso di pag. 25) e il 14 giugno 2006.

11. Anche la domanda risarcitoria non può, però, essere accolta, non avendo parte ricorrente nemmeno fornito un principio di prova del danno effettivamente subito, il quale dovrebbe essere, naturalmente, diverso ed ulteriore rispetto a quello derivante dalla mera occupazione e di cui è stato chiesto il risarcimento al giudice ordinario.

Né il ricorso, né le successive memorie, infatti, tentano neanche di quantificare in concreto il danno subito.

Ne discende, in primo luogo, l’inammissibilità dell’istanza di ammissione della C.T.U.. Il Collegio ritiene, infatti, di poter aderire all’orientamento del Consiglio di Stato secondo cui la consulenza tecnica d’ufficio non può essere destinata ad esonerare la parte dalla prova dei fatti dalla stessa dedotti e posti a base delle proprie richieste, che debbono essere provati in base all’onere probatorio ripartito ai sensi dell’art. 2697 del cod. civ., avendo essa la mera funzione di fornire all’attività valutativa del giudice l’apporto di cognizioni tecniche non possedute (cfr sentenza 12 marzo 2004, n. 1261).

In ragione di tale principio, tale mezzo istruttorio non ha ragione di essere disposto nel caso di specie, in cui manca addirittura l’esplicitazione di precise richieste risarcitorie al di là di mere e generiche asserzioni dell’esistenza del danno.

La stessa domanda risarcitoria appare, quindi, del tutto generica e, se può ritenersi, in accoglimento della domanda caducatoria, che sia ravvisabile una condotta lesiva dell’Amministrazione, l’accertamento dell’illegittimità del comportamento non può condurre – pur potendosi dare per provato il nesso eziologico e, in qualche modo, anche l’elemento soggettivo (anche in ragione dell’atteggiamento processuale di parte resistente) – all’accoglimento anche dell’ulteriore domanda volta al risarcimento, dovendosi ritenere che la parte richiedente non abbia assolto l’onere probatorio: essa si è limitata, infatti, a lamentare un generico danno, senza mai né elencare le voci di danno, nè indicare taluni criteri di quantificazione dello stesso, né tantomeno tentarne una quantificazione (sulla necessità di indicare almeno i criteri di quantificazione del danno, si veda Cons. Stato, VI, 2 marzo 2004, n. 973).

Né è ipotizzabile un ricorso all’equità, consentito solo in presenza di un’impossibilità o motivata grande difficoltà di procedere all’esatta quantificazione del danno (non ravvisabile nel caso di specie), non già per supplire al mancato assolvimento dell’onere della prova posto a carico del danneggiato (cfr Cons. Stato, VI, 23 giugno 2006, n. 3989).

Si deve, quindi, concludere che, se ai fini del risarcimento dei danni asseritamente provocati dall’illegittimo esercizio del potere amministrativo l’interessato, ai sensi di quanto disposto dall’art. 2697 c.c., è tenuto a fornire in modo rigoroso la prova dell’esistenza del danno (così Consiglio Stato, sez. V, 11 maggio 2010 , n. 2819), tanto più la domanda non può avere accoglimento laddove, come nel caso di specie, non sia stato nemmeno puntualmente descritto nei termini in cui è preteso il risarcimento del danno.

Le spese del giudizio debbono, comunque, essere poste a carico delle parti resistenti atteso che, a prescindere dal rigetto della domanda risarcitoria, il ricorso merita accoglimento, almeno nella sua essenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto dispone l’annullamento dei soli provvedimenti prot. n. 14272 del 25 novembre 2002 e prot. n. 17378 del 10 novembre 2005, di proroga del termine di ultimazione delle procedure espropriative.

Condanna le parti resistenti a corrispondere, a favore della ricorrente, le spese del giudizio, che liquida in misura pari ad Euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00) ciascuna (per un totale di 5.000,00 Euro), oltre ad IVA., C.P.A., rimborso forfetario delle spese e rimborso del contributo unificato dalla ricorrente anticipato ai sensi del comma 6 bis dell’articolo 13 del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, da ripartirsi in parti uguali tra le due resistenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Calderoni, Presidente

Stefano Tenca, Primo Referendario

Mara Bertagnolli, Primo Referendario, Estensore

 

 

 

L’ESTENSORE

 

IL PRESIDENTE

 

 

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 10/02/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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