Accesso documentale e accesso civico generalizzato: confini, intrecci e limiti

La distinzione tra accesso documentale e accesso civico generalizzato rappresenta oggi una delle questioni più complesse e controverse del diritto amministrativo. La sentenza del TAR Veneto, Sez. I, n. 1418 del 18 agosto 2025, offre un’importante occasione di riflessione, poiché affronta una vicenda in cui il giudice è chiamato a delimitare con precisione l’ambito applicativo dei due istituti. Il Tribunale chiarisce che un’istanza qualificata come accesso documentale non può essere reinterpretata come accesso civico, riaffermando la diversità strutturale e funzionale dei due strumenti, ma allo stesso tempo mostra i rischi di un’applicazione formalistica che può tradursi in un arretramento della trasparenza amministrativa. Potrebbe interessarti anche: Accesso civico: nuove linee guida dal Ministero della Giustizia.

1. I principi dell’accesso civico

A più di trent’anni dall’entrata in vigore della legge n. 241 del 1990, il diritto di accesso ai documenti amministrativi continua a rappresentare uno snodo essenziale tra trasparenza, partecipazione e tutela giurisdizionale. La riforma introdotta dal decreto legislativo n. 33 del 2013 e, successivamente, dal d.lgs. n. 97 del 2016, ha affiancato al tradizionale accesso documentale la figura dell’accesso civico generalizzato, ispirata al modello del Freedom of Information Act (FOIA), ampliando la sfera di conoscibilità dei dati pubblici.
Tuttavia, la coesistenza dei due istituti ha dato origine a un complesso sistema di interferenze, nel quale la giurisprudenza è stata spesso chiamata a dirimere conflitti interpretativi e applicativi. La sentenza TAR Veneto, Sez. I, n. 1418/2025 si colloca in questo contesto, fornendo un’interpretazione netta ma non priva di criticità: l’istanza ostensiva, presentata ai sensi degli artt. 22 e ss. L. 241/1990, non può essere riqualificata come accesso civico generalizzato, poiché i due strumenti si fondano su presupposti e finalità differenti.
La pronuncia si presta dunque a un’analisi più ampia: quella del rapporto tra accesso per finalità difensive e accesso per finalità di trasparenza, due prospettive complementari ma potenzialmente confliggenti, che rappresentano il cuore del moderno diritto amministrativo dell’informazione.

2. La distinzione sistematica: finalità, presupposti e limiti

L’art. 22, comma 1, lettera b), della legge n. 241/1990 definisce l’accesso documentale come il diritto riconosciuto a “chiunque vi abbia un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”.
La norma disegna un diritto individuale e relazionale, condizionato dalla titolarità di un interesse differenziato e da un preciso rapporto di strumentalità necessaria tra la conoscenza richiesta e la tutela giuridica che si intende esercitare.
Diversamente, l’accesso civico generalizzato, introdotto dall’art. 5, comma 2, del d.lgs. 33/2013, consente a “chiunque” di richiedere dati, informazioni e documenti “ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria”, senza necessità di dimostrare un interesse qualificato. L’obiettivo non è la tutela individuale, bensì la trasparenza come valore pubblico, intesa a promuovere il controllo diffuso sull’operato delle amministrazioni.
In dottrina si è parlato di una “biforcazione funzionale” dell’accesso: l’accesso documentale come diritto di difesa, l’accesso civico come strumento di democrazia partecipativa.
La giurisprudenza (Cons. Stato, Ad. Plen. 2 aprile 2020, n. 10) ha chiarito che i due istituti non si sovrappongono, ma convivono in modo coordinato, e che l’amministrazione non può riqualificare d’ufficio l’una domanda nell’altra, se non a fronte di un’esplicita volontà del richiedente.

3. Il caso concreto: l’istanza e il diniego del Comune

Nel caso esaminato dal TAR Veneto, una cittadina aveva richiesto al Comune copia di registri provinciali e comunali delle strutture residenziali per minori, contenenti dati sul gestore, le autorizzazioni, la capacità ricettiva, i nominativi dei responsabili e le tariffe giornaliere.
L’istanza era espressamente fondata sull’art. 22 L. 241/1990 e motivata in termini generici come “documentazione indispensabile a fini giuridici”.
Il Comune aveva negato l’accesso, ritenendo la richiesta non sufficientemente motivata e volta a un controllo generalizzato, oltre che diretta a documenti non rientranti nella propria competenza. Il TAR ha confermato il diniego, evidenziando che:

• l’istanza, qualificata come accesso documentale, non poteva essere riesaminata come accesso civico generalizzato;
• la mancanza di motivazione e il carattere massivo della richiesta la rendevano incompatibile con la ratio dell’accesso difensivo;
• il principio di buona fede impone di evitare un uso distorto dello strumento ostensivo.

La sentenza, dunque, non solo ribadisce la distinzione formale tra le due figure di accesso, ma sottolinea che l’una non può surrogare l’altra. La ricorrente non poteva invocare in giudizio la trasparenza amministrativa propria del FOIA per superare i limiti dell’accesso difensivo.

4. La funzione della trasparenza e il rischio di un eccesso di formalismo

La rigorosa distinzione tracciata dal TAR, pur coerente con la lettera della legge, solleva interrogativi sul piano sistematico.
La giurisprudenza più recente tende, infatti, a valorizzare l’idea di una complementarietà tra i due diritti di accesso, riconoscendo che entrambi concorrono a realizzare il principio costituzionale di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione (art. 97 Cost.).
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 10/2020, nel precisare che l’accesso civico generalizzato non è subordinato alla titolarità di un interesse qualificato, ha tuttavia riconosciuto che l’ampiezza dell’istituto è temperata dai limiti derivanti dalla tutela della riservatezza e dalla protezione dei dati personali.
La decisione del TAR Veneto, invece, rischia di scivolare in un eccesso di formalismo, laddove considera la qualificazione dell’istanza come elemento preclusivo e non come indizio di volontà.
In una prospettiva sostanziale, infatti, non è irragionevole ritenere che una richiesta volta a conoscere dati sull’autorizzazione e la regolarità di una struttura per minori possa rientrare, almeno in parte, nell’ambito dell’accesso civico, trattandosi di informazioni di rilevante interesse pubblico.
La scelta del TAR di negare ogni possibilità di riqualificazione — pur nel rispetto del principio dispositivo — finisce per ridurre la portata garantista della trasparenza amministrativa, attribuendo rilievo dirimente alla formula usata dal richiedente piuttosto che alla sostanza della domanda.

5. La convergenza dei principi di difesa e trasparenza

L’esperienza applicativa dimostra come il confine tra accesso documentale e accesso civico sia sempre più labile.
In molti casi, il cittadino agisce contemporaneamente per difendere un diritto soggettivo e per verificare la correttezza dell’azione amministrativa. Le due dimensioni, lungi dall’essere alternative, sono spesso interdipendenti: la conoscenza dei dati pubblici è condizione per l’effettività del diritto di difesa, e l’esercizio del diritto di difesa rafforza il controllo pubblico sulla legalità dell’azione amministrativa.
In tale prospettiva, la trasparenza e la partecipazione non si pongono come limiti, ma come strumenti complementari di tutela dell’affidamento e dell’imparzialità.
Un’interpretazione evolutiva dovrebbe, quindi, consentire all’amministrazione di valutare in concreto la natura e la finalità dell’istanza, evitando di frapporre barriere formalistiche che svuotano di contenuto il diritto alla conoscenza.

6. Il ruolo del principio di buona fede come ponte tra i due istituti

La sentenza veneta, pur rigida nella distinzione, introduce un elemento di valore sistemico: il principio di buona fede come criterio trasversale di equilibrio tra le due forme di accesso.
Il giudice afferma che la buona fede vincola tanto l’amministrazione quanto il cittadino, imponendo un reciproco dovere di lealtà, proporzionalità e cooperazione.
Da un lato, il cittadino non può utilizzare l’accesso come strumento di conflitto o pressione; dall’altro, l’amministrazione non può piegare tale principio a una logica difensiva per ridurre la trasparenza.
In questa prospettiva, la buona fede assume la funzione di criterio unificante tra accesso documentale e accesso civico, capace di orientarne l’applicazione in senso sostanziale, evitando sia abusi che restrizioni arbitrarie.

7. Conclusione

La sentenza TAR Veneto n. 1418/2025 contribuisce a chiarire la distinzione tra accesso documentale e accesso civico generalizzato, ma al contempo riapre il dibattito sul loro rapporto.
Laddove il giudice ha optato per una separazione rigida, la realtà amministrativa mostra un intreccio sempre più stretto, nel quale il diritto di difesa e la trasparenza pubblica si sostengono a vicenda.
Il futuro del diritto di accesso — e della sua evoluzione giurisprudenziale — dipenderà dalla capacità di armonizzare i due modelli, superando visioni formalistiche e riconoscendo la comune radice costituzionale nel principio di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione.
In questo modo, così l’accesso potrà continuare a essere ciò che la legge del 1990 aveva immaginato: non un privilegio, ma una forma di democrazia amministrativa sostanziale, fondata sulla conoscenza, la fiducia e la leale cooperazione tra cittadini e istituzioni.

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