Accesso civico semplice: inquadramento normativo e funzioni

di Armando Pellegrino
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     Indice

  1. La trasparenza 
  2. Accesso civico semplice: principi
  3. Obblighi di pubblicazione
  4. Accesso civico semplice: definizione
  5. Il procedimento di accesso civico semplice

1. La trasparenza

La trasparenza può essere considerata come un principio introdotto dalla legge del 7 agosto 1990, n. 241, che la eleva ad imperativo categorico[1], oggi centrale nel nostro ordinamento e, inoltre, che impone alla pubblica amministrazione l’apertura verso l’esterno del suo operato, ampliando così la partecipazione[2] del cittadino e degli utenti, ma anche che permette di perseguire l’interesse pubblico generale[3].

Successivamente la legge anticorruzione ha previsto l’adozione di un decreto legislativo per il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni e, per tale fine, è stato adottato il decreto legislativo del 14 marzo 2013, n. 33[4], c.d. Decreto Trasparenza, che ha rinnovato il principio della trasparenza nel nostro ordinamento che ha oggi una concezione ancora più centrale, perché è da intendersi come accessibilità completa ai dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, al fine di garantire la promozione dei cittadini all’attività amministrativa. Inoltre, la trasparenza favorisce forme di controllo diffuso da parte dei cittadini sia sulla spesa delle risorse pubbliche che sul perseguimento dei fini istituzionali[5].

Difatti, già la legge del 6 novembre 2012, n. 190, aveva disposto che la trasparenza dell’attività amministrativa[6] contribuisce ad elevare il livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili[7], tramite la pubblicazione, nei siti web istituzionali, di dati, informazioni e documenti[8] al fine di garantire l’ampia conoscibilità degli stessi.

In quest’ottica, la trasparenza permette una facile controllabilità di tutti i momenti dell’operatività della pubblica amministrazione, secondo una logica di amministrazione aperta[9] e, inoltre, contribuisce ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali[10]. Nonostante le amministrazioni si adeguarono in modo più o meno rapido agli obblighi di pubblicazione previsti dal Decreto Trasparenza, erano tuttavia emersi alcuni limiti[11]. Difatti, pur se la normativa in argomento aveva imposto degli obblighi gravosi riguardanti la pubblicazione di dati, informazioni e documenti[12], la trasparenza finiva per riguardare le sole notizie per le quali il legislatore aveva previsto la conoscibilità mentre, per tutte le altre, rimanevano regolari le disposizioni restrittive dell’accesso documentale[13] e, di conseguenza, la trasparenza amministrativa era ancora piuttosto limitata.

Per tale motivo, con la legge del 7 agosto 2015, n. 124[14], nell’ambito della c.d. Riforma Madia, è stata conferita una nuova delega al Governo al fine di modificare il Decreto Trasparenza e di introdurre una nuova forma di accesso civico, sullo stile del FOIA[15] con il decreto legislativo del 25 maggio 2016, n. 97[16].

Con l’adozione di tale decreto, il modello italiano della trasparenza resta comunque impostato sugli obblighi di pubblicazione[17], ma viene prevista una nuova ipotesi di accesso, c.d. accesso civico generalizzato[18], che garantisce a chiunque la possibilità di richiedere all’amministrazione dati, documenti e informazioni, anche ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria, nel rispetto dei limiti previsti dalla normativa vigente[19].

In conclusione, il concetto di trasparenza è stato delineato a seguito della sua funzionalità nel prevenire il fenomeno della corruzione, difatti, la trasparenza amministrativa come la conosciamo oggi diviene un efficace strumento atto a far emergere episodi di corruttela e a garantire la conoscenza all’esterno dell’operato delle pubbliche amministrazioni[20]. A tale allargamento della partecipazione alle attività dell’amministrazione pubblica da parte degli utenti e dei cittadini, corrispondono una maggiore consapevolezza dei propri diritti e una capacità di segnalare eventuali azioni da intraprendere, rendendo i cittadini e gli utenti parte attiva del processo di riforma della pubblica amministrazione, anche per quanto riguarda la prevenzione della corruzione[21].

 2. Accesso civico semplice: principi

Il decreto legislativo del 14 marzo 2013, n. 33, c.d. Decreto Trasparenza, introduce una nuova definizione di trasparenza all’articolo 1, comma 1:

è intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.”

Al comma 2, viene disposto che la trasparenza “concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione”.

Inoltre, al comma 3, “Le disposizioni del presente decreto, nonché le norme di attuazione adottate ai sensi dell‘articolo 48, integrano l’individuazione del livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a fini di trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione, a norma dell’articolo 117, secondo comma, lettera m) e lettera r) della Costituzione”.

All’articolo 2 del Decreto Trasparenza  viene disposto che la trasparenza si applica a tutte le pubbliche amministrazioni e ai soggetti compatibili (ordini professionali, società in controllo pubblico, fondazioni, etc…).


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3. Obblighi di pubblicazione

Il Decreto Trasparenza, inoltre, prevede degli obblighi di pubblicazione da parte delle pubbliche amministrazioni nel sito che ogni amministrazione deve costituire, denominato “amministrazione trasparente” (articolo 9 del Decreto Trasparenza).

Si prevede, pertanto, di rispettare tali obblighi stabiliti nel decreto tra cui citiamo:

Articolo 13. Obblighi di pubblicazione concernenti l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni;

Articolo 14. Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi politici, di amministrazione, di direzione, o di governo e i titolari di incarichi dirigenziali;

Articolo 15. Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi di collaborazione o consulenza;

Articolo 16. Obblighi di pubblicazione concernenti la dotazione organica e il costo del personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato;

Articolo 17. Obblighi di pubblicazione concernenti dei dati relativi al personale non a tempo indeterminato :

Articolo 18. Obblighi di pubblicazione dei dati relativi agli incarichi conferiti ai dipendenti pubblici;

Articolo 19. Bandi di concorso;

Articolo 20. Obblighi di pubblicazione dei dati relativi alla valutazione della performance e alla distribuzione dei premi al personale;

Articolo 26. Obblighi di pubblicazione degli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici a persone fisiche ed enti pubblici e privati;

Articolo 30. Obblighi di pubblicazione concernenti i beni immobili e la gestione del patrimonio;

Articolo 33. Obblighi di pubblicazione concernenti i tempi di pagamento dell’amministrazione.

L’amministrazione deve pubblicare tali informazioni in maniera che le stesse siano comprensibili, chiare (articolo 6) con un formato denominato “aperto”, per cui accessibile a tutti (articolo 7) e tempestivamente (articolo 8). La pubblicazione deve avvenire in maniera pertinente, non eccedente, minimizzata e limitata, nel senso che i dati superflui non devono essere pubblicati, ancor più se riguardano dati personali e che quindi se conosciuti possono recare un pregiudizio concreto al controinteressato. L’amministrazione può comunque pubblicare informazioni in più rispetto a quanto stabilito dal decreto, individuando la giusta sezione, nel rispetto dei principi detti poc’anzi (non eccedenza, limitazione, pertinenza, minimizzazione).

La trasparenza, pertanto, contribuisce all’idea dell’amministrazione aperta al cittadino, favorisce il dibattito pubblico e il controllo del perseguimento dei fini istituzionali e della spesa delle risorse pubbliche.

4. Accesso civico semplice: definizione

L’accesso civico semplice è previsto dall’articolo 5, comma 1, del decreto legislativo 33 del 14 marzo 2013:

“L’obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione.”.

L’accesso civico semplice comporta che chiunque, senza che sia identificato, può richiedere all’amministrazione di ricevere dati o informazioni di cui la stessa ha l’obbligo di pubblicare (per via del decreto citato) ma di cui magari ne ha omessa parzialmente, o totalmente, la pubblicazione. Pertanto, questo tipo di accesso è limitato ai documenti di cui vi è l’obbligo.

Altro punto fondamentale è che con l’accesso civico semplice non vi è la richiesta di nessuna legittimazione soggettiva, per cui l’interessato non deve avere un interesse giuridicamente rilevante, diretto concreto ed attuale, come richiesto per l’accesso documentale. Con l’accesso civico semplice viene favorito una sorta di controllo democratico dei cittadini che garantisce la vigilanza partecipativa della società civile. Pertanto, abbiamo una sorta di controllo del cittadino che vigila sul rispetto dell’applicazione degli obblighi di pubblicazione del decreto del 2013 n. 33.

5. Il procedimento di accesso civico semplice

Come detto, l’istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni o i documenti richiesti e non richiede motivazione, come specificato all’articolo 5, comma 3 del Decreto Trasparenza. L’istanza può essere trasmessa per via telematica e presentata alternativamente ad uno dei seguenti uffici:

  1. All’ufficio che detiene i dati, le informazioni o i documenti;
  2. All’ufficio relazioni con il pubblico;
  3. All’altro ufficio indicato dall’amministrazione nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale;
  4. Al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), ove l’istanza abbia a oggetto dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi del presente

L’articolo 5, al comma 4 del Decreto Trasparenza, ha disposto che:

“Il rilascio di dati o documenti in formato elettronico o cartaceo è gratuito, salvo il rimborso del costo effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione su supporti materiali.”

Nel caso di controinteressati, invece, come quanto disposto dall’articolo 5, comma 5 l’amministrazione, “fatti salvi i casi di pubblicazione obbligatoria, l’amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, ai sensi dell’articolo 5-bis, comma 2, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione. Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso. A decorrere dalla comunicazione ai controinteressati, il termine di cui al comma 6 è sospeso fino all’eventuale opposizione dei controinteressati. Decorso tale termine, la pubblica amministrazione provvede sulla richiesta, accertata la ricezione della comunicazione.”

Mentre, sulla conclusione del procedimento di accesso civico, l’articolo 5, comma 6 dispone che: il procedimento di accesso civico deve concludersi con provvedimento espresso e motivato nel termine di trenta giorni dalla presentazione dell’istanza con la comunicazione al richiedente e agli eventuali controinteressati. In caso di  accoglimento, l’amministrazione provvede a trasmettere tempestivamente al richiedente i dati o i documenti richiesti, ovvero, nel caso in cui l’istanza riguardi dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi del presente decreto, a pubblicare sul sito i dati, le informazioni o i documenti richiesti e a comunicare al richiedente l’avvenuta pubblicazione dello stesso, indicandogli il relativo collegamento ipertestuale. In caso di accoglimento della richiesta di accesso civico nonostante l’opposizione del controinteressato, salvi i casi di comprovata indifferibilità, l’amministrazione ne dà comunicazione al controinteressato e provvede a trasmettere al richiedente i dati o i documenti richiesti non prima di quindici giorni dalla ricezione della stessa comunicazione da parte del controinteressato. Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell’accesso devono essere motivati con riferimento ai casi e ai limiti stabiliti dall’articolo 5-bis. Il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza può chiedere agli uffici della relativa amministrazione informazioni sull’esito delle istanze.” Infine, per quanto riguarda la tutela del richiedente in caso di diniego totale o parziale (articolo 5, comma 7):Nei casi di diniego totale o parziale dell’accesso o di mancata risposta entro il termine indicato al comma 6, il richiedente può presentare richiesta di riesame al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, di cui all’articolo 43, che decide con provvedimento motivato, entro il termine di venti giorni. Se l’accesso è stato negato o differito a tutela degli interessi di cui all’articolo 5-bis, comma 2, lettera a), il suddetto responsabile provvede sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta. A decorrere dalla comunicazione al Garante, il termine per l’adozione del provvedimento da parte del responsabile è sospeso, fino alla ricezione del parere del Garante e comunque per un periodo non superiore ai predetti dieci giorni. Avverso la decisione dell’amministrazione competente o, in caso di richiesta di riesame, avverso quella del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, il richiedente può proporre ricorso al Tribunale amministrativo regionale.”

Così, anche il controinteressato che si sia opposto ma abbia ricevuto comunicazione che è stata comunque data l’informazione all’interessato, “nei casi di accoglimento della richiesta di accesso, il controinteressato può presentare richiesta di riesame ai sensi del comma 7 e presentare ricorso al difensore civico ai sensi del comma 8.”

Pertanto, l’amministrazione entro trenta giorni dal ricevimento dell’stanza ha a disposizione tali risposte: Accoglimento, limitazione, potere di differimento, diniego. Se l’amministrazione non risponde risulta inadempiente.

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Il diritto di accesso agli atti, nato con la legge 241/90 come strumento di garanzia per il cittadino volto ad assicurare una specifica tutela avverso eventuali vizi presenti nel provvedimento amministrativo, ha visto, pian piano, l’affermarsi di ulteriori istituti giuridici paralleli, riguardanti il diritto di accesso, finalizzati ad accordare una specifica salvaguardia a determinati soggetti, nell’ambito di peculiari settori istituzionali.

Sono pertanto state emanate disposizioni volte a tutelare l’esercizio del diritto d’accesso del cittadino in materia ambientale, l’accesso dei consiglieri comunali ai fini dell’espletamento del proprio mandato elettorale, l’accesso dell’avvocato per l’esecuzione del proprio incarico professionale, l’accesso tra pubbliche amministrazioni per gli adempimenti istituzionali di competenza, l’accesso negli appalti pubblici a tutela degli operatori economici concorrenti, l’accesso nel corso del procedimento amministrativo (ovvero accesso infraprocedimentale) al fine di garantire al cittadino di poter formulare memorie scritte suscettibili di influenzare i contenuti del provvedimento finale.

Ai citati istituti giuridici, si sono aggiunti, in un periodo più recente, ulteriori corpi normativi che hanno esteso ulteriormente i confini della tutela del cittadino, costituendo livelli di garanzia aggiuntivi, verso forme di maggiore trasparenza dell’azione amministrativa, come l’accesso civico semplice e l’accesso civico generalizzato.

Finiscono, pertanto, per coesistere variegate forme di tutela del diritto di accesso agli atti, le quali prevedono l’applicazione di regole ed il ricorrere di presupposti legittimanti spesso assai differenti e che richiedono, da parte degli uffici pubblici preposti, particolari attenzioni.

Il presente manuale ha lo scopo di illustrare le varie discipline riguardanti l’accesso evidenziandone i punti comuni e le differenze sostanziali, supportando i dipendenti pubblici negli adempimenti prescritti dal legislatore.

A tal fine la materia viene illustrata facendo ricorso a flowchart riepilogative, modelli di atti, pronunce giurisprudenziali e pareri del Garante per la privacy.

Infine viene reso disponibile un modello di regolamento per l’accesso agli atti.

 

Salvio Biancardi
Funzionario di primario Comune, autore di pubblicazioni e docente in corsi di formazione.

Salvio Biancardi, 2020, Maggioli Editore
45.00 €

Note

[1] Pedaci A., Procedimento amministrativo, accesso e privacy, Napoli, Edizione Simone, 2020.

[2] La partecipazione negli anni ha avuto una centralità sempre maggiore, comportando il cambiamento della visione dell’amministrazione che da una posizione di supremazia rispetto al cittadino si pone invece oggi, nella maggior parte dei casi, sullo stesso piano, garantendo il rispetto del c.d. principio del giusto procedimento.

[3] Linee guida sulla valutazione partecipativa nelle amministrazioni pubbliche, Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento della funzione pubblica, Linee Guida n. 4 del novembre 2019.

[4] Recante “Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.”.

[5] Articolo 1, comma 1, del decreto legislativo del 14 marzo 2013, n. 33.

[6] All’articolo 1, comma 15.

[7] Ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettera m), della Costituzione.

[8] Come recepito nell’articolo 1, comma 3, del decreto legislativo del 14 marzo 2013, n. 33.

[9] Locoratolo B., Pedaci A., Trasparenza e Anticorruzione nelle Pubbliche Amministrazioni, Napoli, Edizione Simone, 2018.

[10] Articolo 1, comma 2, del decreto legislativo del 14 marzo 2013, n. 33.

[11] Cantone R., Il sistema della prevenzione della corruzione, Torino, Giappichelli Editore, 2020.

[12] Gardini G., Il paradosso della trasparenza in Italia. L’arte di rendere complesse le cose semplici, www.federalismi.it, 2017.

[13] Previsto dagli articoli 22 e ss. della legge del 7 agosto 1990, n. 241.

[14] Recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.”.

[15] Acronimo di Freedom of Information Act.

[16] Recante “Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell’articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.”.

[17] Tra l’altro, non è certamente stato realizzato l’obiettivo della semplificazione e riduzione degli obblighi di pubblicazione previsti dal decreto legislativo del 25 maggio 2016, n. 97.

[18] Anche chiamato accesso civico universale.

[19] In particolare, indicati nell’articolo 5-bis e 5-ter del decreto legislativo del 14 marzo 2013, n. 33.

[20] Piero M. L., La trasparenza: natura ed evoluzione, www.diritto.it, 2018.

[21] Pedaci A., Procedimento amministrativo, accesso e privacy, Napoli, Edizione Simone, 2020.

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