Accesso agli atti amministrativi: limiti alla ostensibilità di esposti e denunce alla base di atti in autotutela.

Accesso agli atti amministrativi: limiti alla ostensibilità di esposti e denunce alla base di atti in autotutela.

Guida Francesco

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L’esposto alla PA dal quale trae origine un’attività amministrativa che si traduce, prima, in verifiche ispettive e, quindi, in verbali di accertamento di illeciti amministrativi non può essere fatto oggetto di accesso agli atti, non sussistendo il requisito della stretta connessione e del rapporto di strumentalità necessaria rispetto alla tutela delle proprie posizioni soggettive in giudizio, previsto dall’art. 24 comma 7 della legge n. 241.90 ed invocato dal richiedente a supporto di una richiesta ex artt. 22 e ss. l. n. 241.90.

E’ quanto emerge dalla sentenza Tar Veneto del 20.03.15, resa in applicazione di un orientamento già riscontrabile anche nella giurisprudenza di secondo grado (C.d.S. sez. VI, sent. n. 5779/14).

Il GA mette in evidenza il ruolo svolto dall’esposto, che, non ha natura  necessaria, bensì meramente sollecitatoria rispetto ad una funzione amministrativa già in capo alla PA e che la stessa deve comunque generalmente esercitare, indipendentemente da segnalazioni private, in attuazione del canone di buon andamento dell’attività amministrativa (art. 97 Cost.).

Gli esposti e le denunce provenienti da privati, quindi, non si pongono in rapporto di necessaria causalità rispetto allo svolgimento dell’attività di verifica ispettiva.

L’attività amministrativa da cui il privato può eventualmente ricevere effetti sfavorevoli della propria sfera giuridica e rispetto alla quale ha, dunque, diritto all’accesso è costituita unicamente dai verbali amministrativi di accertamento, nei quali si sostanziano le determinazioni della PA procedente, che non costituiscono la risultante automatica delle segnalazioni private, bensì il prodotto delle attività di verifica ispettiva posta in essere.

La pronuncia si pone in linea con precedente giurisprudenza del Consiglio di Stato (sez. VI, sent. n. 5779/14), per la quale la compiuta conoscenza dei fatti e delle allegazioni contestati risulta assicurata dal verbale di accertamento.

Nessun collegamento causale esiste, dunque, tra l’esposto ed il verbale di accertamento, ma solo tra la verifica ispettiva attivata ed il provvedimento finale.

Né è dato riscontrare un rinvio espresso dal verbale di accertamento all’esposto di parte e, dunque, una eventuale motivazione per relationem dell’atto amministrativo, tale da giustificare una richiesta di accesso estesa all’atto privato.  

A parere dello scrivente i principi enunciati nei casi di specie, nei quali l’atto finale della PA si traduce in un’ordinanza – ingiunzione per un illecito amministrativo, paiono legittimamente richiamabili in ogni ipotesi di esercizio di attività amministrativa in autotutela.   

Va dato atto, tuttavia, della sussistenza di un orientamento giurisprudenziale apparentemente difforme (per tutte: Tar Brescia  sez. II, sentenza 20.11.2014, n. 1251).

Tale sentenza afferma, infatti, che il privato che subisce un procedimento di controllo vanta un interesse qualificato a conoscere tutti i documenti utilizzati per l’esercizio del potere, inclusi, di regola, gli esposti e le denunce che hanno attivato l’azione dell’autorità, e che l’esposto, una volta pervenuto nella sfera di conoscenza dell’amministrazione, costituisce un documento che assume rilievo procedimentale come presupposto di un’attività ispettiva o di un intervento in autotutela, di conseguenza il denunciante perde il controllo sulla propria segnalazione che diventa un elemento nella disponibilità dell’amministrazione. Né, ritiene il Tar lombardo, la sua divulgazione può ritenersi preclusa da esigenze di tutela della riservatezza, giacché il predetto diritto non assume un’estensione tale trasformarlo in diritto all’anonimato.

Un elemento di congiunzione tra i due richiamati orientamenti, a giudizio di chi scrive, potrebbe essere individuato nel carattere che, nella vicenda concreta, assume effettivamente l’atto di parte da cui si origina l’attività ispettiva che è sfociata nell’adozione dell’atto in autotutela.

Tale carattere potrebbe indurre a favore della ostensibilità dell’esposto nei limiti in cui esso abbia costituito direttamente l’elemento fondante dello stesso provvedimento finale, o sia stato richiamato a supporto delle determinazioni assunte, o, ancora, nel caso in cui, il provvedimento adottato motivi per relationem, avuto riguardo all’esposto o alla denuncia privata. Diversamente, e quindi in senso contrario alla ostensibilità, nel caso in cui la valutazione amministrativa si basa solo ed esclusivamente sugli esiti della verifica ispettiva.

La tematica proposta è di particolare attualità e rilevanza anche alla luce dell’art. 1, comma 51, della legge n. 190/2012, introduttiva dell’art. 54 bis ([i]) del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165, rubricato “Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti”.

Tale norma sottrae all’accesso la denuncia del pubblico dipendente che segnala, in sede amministrativa, al proprio superiore gerarchico la supposta consumazione di condotte illecite, di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro.

L’adesione all’uno o all’altro degli orientamenti – fatta salva la lettura proposta, volta a renderli in qualche modo compatibili – ne determina la natura, quale norma ricognitiva ed applicativa di un principio generale o, diversamente, derogatoria ed eccezionale.

 

 


[i] Art. 54-bis. (Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti).  1. Fuori dei casi di responsabilita’ a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell’articolo 2043 del codice civile, il pubblico dipendente che denuncia all’autorita’ giudiziaria o alla Corte dei conti, o all’Autorita’ nazionale anticorruzione (ANAC), ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non puo’ essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia. 2. Nell’ambito del procedimento disciplinare, l’identita’ del segnalante non puo’ essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato. 3. L’adozione di misure discriminatorie e’ segnalata al Dipartimento della funzione pubblica, per i provvedimenti di competenza, dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. 4. La denuncia e’ sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.

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