Abuso d’ufficio abolito, la Consulta chiude il caso: nessun contrasto con la Costituzione

La Consulta conferma che l’abrogazione dell’art. 323 cod. pen. non è in contrasto con la Costituzione: vediamo in che modo. Per supporto ai professionisti, abbiamo pubblicato il Formulario annotato del processo penale 2026, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon. Si consigliano anche il Codice Penale e norme complementari 2026 – Aggiornato a Legge AI e Conversione dei decreti giustizia e terra dei fuochi, acquistabile sullo Shop Maggioli e su Amazon, e il Codice di Procedura Penale e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

1. Abuso d’ufficio, i processi sospesi arrivano alla Consulta

Il Tribunale di Campobasso era chiamato giudicare, nelle forme del giudizio ordinario, su due imputazioni per il delitto di abuso d’ufficio, ai sensi dell’art. 323 cod. pen., la prima delle quali in forma continuata ex art. 81, secondo comma, cod. pen..
A sua volta, il Tribunale di Torino esponeva di dovere decidere, all’esito dell’istruttoria dibattimentale, su un’imputazione, fra le altre, per il delitto di abuso d’ufficio, così come sempre il Tribunale di Campobasso, in un altro procedimento diverso da quello appena richiamato, doveva decidere in merito ancora volta a proposito di un’imputazione per il reato di abuso d’ufficio in concorso, formulata nei confronti di due persone, le quali avrebbero operato in concorso morale e materiale tra loro.
Infine, il Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Siracusa, dal canto suo, era investito della richiesta di rinvio a giudizio nei confronti di alcune persone imputate (anche) del delitto di abuso d’ufficio, in relazione a una pluralità di condotte contra legem da esse poste in essere in veste di pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio. Per supporto ai professionisti, abbiamo pubblicato il Formulario annotato del processo penale 2026, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon. Si consigliano anche il Codice Penale e norme complementari 2026 – Aggiornato a Legge AI e Conversione dei decreti giustizia e terra dei fuochi, acquistabile sullo Shop Maggioli e su Amazon, e il Codice di Procedura Penale e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. Perché i giudici dubitavano dell’abrogazione del reato

Alla luce delle situazioni giudiziarie summenzionate, i suddetti organo giudicanti sollevavano questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera b), della legge 9 agosto 2024, n. 114 (Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale, all’ordinamento giudiziario e al codice dell’ordinamento militare), che ha abrogato l’art. 323 del codice penale, in riferimento agli artt. 97, 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli obblighi discendenti complessivamente dagli artt. 7, paragrafo 4, 19 e 65, paragrafo 1 ovvero dall’intero art. 65 (ordinanza iscritta al n. 90 reg. ord. del 2025) della Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dalla Assemblea generale dell’ONU il 31 ottobre 2003, ratificata e resa esecutiva con legge 3 agosto 2009, n. 116 (di seguito indicata anche come: “Convenzione di Mérida” o “Convenzione” o “UNCAC”).
In particolare, in punto di rilevanza, tutte le ordinanze di rimessione esponevano di dover fare applicazione della disposizione censurata, vuoi perché investiti della decisione, all’esito del giudizio, su imputazioni aventi ad oggetto il delitto di cui all’art. 323 cod. pen. e su espresse richieste di immediata declaratoria di non doversi procedere per abolitio criminis, ai sensi dell’art. 129 del codice di procedura penale, vuoi perché chiamati a decidere sul rinvio a giudizio in ordine a imputazioni riguardanti la medesima fattispecie penale e, quindi, tenuti alla preliminare valutazione in ordine a una ragionevole previsione di condanna, ai sensi dell’art. 425, comma 3, cod. proc. pen. fermo restando però che, ancora in punto di ammissibilità delle questioni, alcuni rimettenti si mostravano consapevoli della preclusione che, in linea di principio, incontra il sindacato di legittimità costituzionale in malam partem, in ragione della riserva di legge in materia penale di cui all’art. 25, secondo comma, Cost., ma ritenevano come essa non operasse per le questioni ora proposte.
Ciò posto, per quanto invece attiene la non manifesta infondatezza, corre l’obbligo di osservare che la prospettazione di fondo dei giudici a quibus consisteva nel fatto che l’abrogazione dell’art. 323 cod. pen., disposta dalla norma censurata, abbia violato l’obbligo discendente dalla UNCAC – interpretata alla luce delle esplicazioni fornite dalla Legislative guide for the implementation of the United Nations Convention against Corruption (d’ora in poi, anche: Legislative Guide), elaborata dall’United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) e dei criteri fissati nella Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati – di mantenere la norma incriminatrice dell’abuso d’ufficio, ovvero di non abrogarla, qualora già presente nella legislazione interna al momento della ratifica del trattato (cosiddetto divieto di regresso o obbligo di «stand-still»), deducendosi contestualmente che, per un verso, le disposizioni della UNCAC dalle quali discenderebbe l’obbligo di incriminazione (e il correlativo divieto di abrogazione) dell’abuso d’ufficio sono individuate dai rimettenti, complessivamente, nel combinato disposto degli artt. 7, paragrafo 4, 19 e 65 (limitatamente al suo paragrafo 1, per talune delle ordinanze sollevate nel caso di specie), per altro verso che, sul piano dell’interpretazione letterale, alcuni dei rimettenti riconoscono che il dato testuale dell’art. 19 della UNCAC, dedicato all’Abuse of functions, non porrebbe uno specifico obbligo di incriminazione in quanto la disposizione impegnerebbe gli Stati parte solo a prendere in considerazione («shall consider adopting») l’introduzione del reato, considerato oltre tutto che la Legislative guide spiegherebbe la diversa natura delle disposizioni della UNCAC (ordinanze iscritte ai numeri 90 e 111 reg. ord. del 2025), le quali non esprimerebbero tutte lo stesso livello di cogenza («do not all have the same level of obligation»), ma si distinguerebbero in tre categorie (ordinanza iscritta al n. 90 reg. ord. del 2025):
(a) un primo gruppo di disposizioni, impiegando l’espressione «shall adopt», porrebbe una «obligation to take legislative or other measures» (un vero e proprio obbligo di adottare misure legislative o di altro tipo); (b) un secondo gruppo – nel quale rientrerebbe l’art. 19, in materia di abuso d’ufficio – mediante la locuzione «shall consider adopting» sancirebbe una «obligation to consider» (un obbligo di prendere in considerazione); (c) un terzo gruppo, con la formula «may adopt», prevederebbe misure che «States parties may wish to consider» (misure che gli Stati hanno la facoltà di prendere in considerazione); che, alla stregua di quanto previsto dal paragrafo 12 della Legislative guide (secondo cui gli Stati parte «are urged to consider adopting a certain measure and to make a genuine effort to see whether it would be compatible with their legal system»), le disposizioni del secondo tipo non sarebbero meramente facoltative e non esprimerebbero semplici raccomandazioni, ma fonderebbero un vero e proprio obbligo per gli Stati parte di fare un ragionevole sforzo per verificare se l’introduzione di una determinata ipotesi di reato sia compatibile con il proprio ordinamento, sì che, ove tale compatibilità fosse riscontrata, lo Stato sarebbe obbligato a introdurre la fattispecie incriminatrice, ovvero a non abrogare la fattispecie già vigente (ordinanze iscritte ai numeri 90 e 111 reg. ord. del 2025); che, ai fini di una corretta interpretazione sistematica e teleologica dell’art. 19 della UNCAC, andrebbero considerate anche altre disposizioni della stessa Convenzione, tra le quali, in particolare, l’art. 7, paragrafo 4, a mente del quale «[c]iascuno Stato si adopera, conformemente ai principi fondamentali del proprio diritto interno, al fine di adottare, mantenere e rafforzare i sistemi che favoriscono la trasparenza e prevengono i conflitti d’interesse» (richiamato da tutte le ordinanze); che, quindi, l’art. 19 della UNCAC, letto alla luce delle indicazioni interpretative contenute nella Legislative guide e, soprattutto, in correlazione al citato art. 7, paragrafo 4, della stessa Convenzione, dispiegherebbe una diversa efficacia vincolante, a seconda del fatto che lo Stato aderente avesse o meno nel proprio ordinamento la fattispecie di abuso d’ufficio al momento della ratifica, nel senso che: a) lo Stato parte che non avesse introdotto il reato prima dell’adesione alla UNCAC, sarebbe tenuto a valutare concretamente e seriamente la sua introduzione in conformità al proprio diritto interno, dovendo compiere uno sforzo reale per verificare se esso sia compatibile con il proprio ordinamento giuridico; b) lo Stato parte che invece, come l’Italia, avesse già nell’ordinamento interno il reato prima dell’adesione alla UNCAC e che avesse, dunque, già positivamente valutato la conformità della fattispecie rispetto al proprio diritto interno – dovendo mantenere e rafforzare i sistemi che favoriscono la trasparenza e prevengono i conflitti di interesse (art. 7, paragrafo 4) – sarebbe tenuto a non abrogare la fattispecie già vigente (cosiddetto obbligo di «stand still»).
Oltre a ciò, si faceva per di più presente come, del resto, non emergerebbero circostanze che potessero giustificare la violazione degli obblighi internazionali, né per «salvaguardare […] la compatibilità con il complessivo sistema normativo italiano», né per rispettare «i principi fondamentali del diritto interno», posto che la stessa relazione di accompagnamento al «disegno di legge 808», da cui ha tratto origine la legge n. 114 del 2024, giustificherebbe l’abrogazione dell’art. 323 cod. pen. facendo «appello a motivazioni di generica convenienza», quali lo squilibrio tra le notizie di reato per il delitto di abuso d’ufficio iscritte nel registro ex art. 335 cod. proc. pen. e le sentenze di condanna pronunciate, nonché l’esistenza di norme extrapenali idonee a prevenire la «malpractice nel settore pubblico» fermo restando che, secondo alcuni rimettenti, l’abrogazione disposta con la norma censurata avrebbe comportato altresì un vulnus all’art. 97 Cost..

3. La Consulta conferma: nessun obbligo di mantenere l’abuso d’ufficio

Il Giudice delle leggi – una volta fatto presente che le ordinanze de quibus prospettavano questioni analoghe e relative alla medesima disposizione, sicché i relativi giudizi dovevano essere riuniti per essere definiti con unica decisione, dopo avere ripercorso le argomentazioni sostenute falle ordinanze suesposte, e reputata fondata l’eccezione sollevata dall’Avvocatura generale dello Stato a proposito della denunciata violazione dell’art. 97 Cost. – osservavano prima di tutto come dovessero essere parimenti dichiarate, in questo caso d’ufficio, inammissibili anche le altre censure formulate da tutti i rimettenti in riferimento all’art. 11 Cost., atteso che nessuna delle ordinanze di cui sopra spiegava per quale ragione l’inosservanza di obblighi di diritto internazionale derivanti dalle disposizioni della UNCAC (le sole evocate quali parametri interposti) darebbe luogo a una violazione – oltre che dell’art. 117, primo comma, Cost. – anche dell’art. 11 Cost., che la costante giurisprudenza costituzionale considera coinvolto quando vengano in considerazione obblighi derivanti non già dal diritto internazionale pattizio, ma dal diritto dell’Unione europea (sentenze n. 185 del 2025, punto 4.2. del Considerato in diritto, e n. 95 del 2025, punto 5.3. del Considerato in diritto).
Chiarito ciò, i giudici di legittimità costituzionale, dopo avere rilevato come invece andassero dichiarate infondate le eccezioni di inammissibilità formulate dall’Avvocatura generale dello Stato in relazione alle restanti questioni, sollevate in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in quanto tendenti a conseguire una pronuncia in malam partem in materia penale, al di fuori delle ipotesi ammesse dalla giurisprudenza costituzionale, ritenevano pertanto che, pur a fronte del fatto che, alla luce di quanto appena esposto, gli unici profili di merito, da doversi affrontare nel caso di specie, erano unicamente quelli attinenti alla denunciata lesione dell’art. 117, primo comma, Cost., per violazione dell’obbligo internazionale di non arretramento dalla incriminazione (cosiddetto obbligo di «stand still»), restando l’esame delle altre questioni precluso dall’inammissibilità, prendevano tuttavia atto di come tali censure fossero state già esaminate e dichiarate non fondate dalla medesima Consulta con la sentenza n. 95 del 2025 e, quindi, sopravvenuta a tutte le ordinanze di rimessione in scrutinio, con motivazioni che, ad avviso sempre della Corte costituzionale, dovevano essere integralmente ribadite pure in siffatta occasione.
Nel dettaglio, per la Corte, le censure in esame muovevano da un presupposto stimato interpretativo errato, dovendosi escludere la possibilità di far discendere dalla Convenzione di Mérida un divieto di “decriminalizzare” l’abuso d’ufficio, considerato che, come ha già chiarito la sentenza n. 95 del 2025:
– a differenza di altre disposizioni della Convenzione che impongono agli Stati parte un preciso obbligo di criminalizzazione, «l’art. 19 configura semplicemente – nel linguaggio della Legislative guide alla Convenzione, elaborata dall’[UNODC] – una “non-mandatory offence”: e cioè una condotta la cui possibile criminalizzazione gli Stati hanno il mero obbligo (procedurale) di “considerare”» (punto 7.1. del Considerato in diritto), così come nessun elemento evincibile dal testo o dalla ratio dell’art. 19 della Convenzione autorizza a concludere che lo Stato sarebbe obbligato a introdurre (o a mantenere) nel proprio ordinamento l’incriminazione delle condotte di abuso di ufficio, alla sola condizione che tale incriminazione risulti compatibile con i principi generali dell’ordinamento nazionale, dal momento che l’inequivoco testo della disposizione enuncia un mero obbligo di “considerare” tale introduzione: e dunque non solo di assicurarsi della compatibilità dell’incriminazione con i principi generali dell’ordinamento penale nazionale […] ma anche di valutare attentamente i pro e i contra di tale opzione, visto che ogni scelta di criminalizzazione «presenta ovvi vantaggi, in termini di più energica tutela degli interessi lesi dalla condotta che si voglia sottoporre a sanzione penale, ma anche una nutrita serie di svantaggi, quanto alla sua sicura incidenza sui diritti fondamentali dei destinatari del precetto, nonché ai suoi effetti collaterali a danno di altri interessi collettivi – come il possibile chilling effect rispetto a condotte lecite e anzi utili dal punto di vista sociale (in particolare, con riferimento ai rischi di “burocrazia difensiva” connessi all’incriminazione dell’abuso d’ufficio, sentenza n. 8 del 2022, punto 2.4. del Considerato in diritto)» (punto 7.3.1. del Considerato in diritto).
Oltre a ciò, si faceva tra l’altro presente che la UNCAC «ha scelto di affidare la valutazione comparativa dei benefici attesi e delle conseguenze negative dell’incriminazione delle condotte di abuso d’ufficio alla prudente discrezionalità del legislatore di ogni Stato», sicché «non vi è alcuna ragione per ritenere che, una volta compiuta – prima o dopo la ratifica della Convenzione – la scelta di incriminare le condotte di abuso d’ufficio, lo stesso art. 19 precluda allo Stato di ritornare sui propri passi, e di (ri)considerare i pro e i contra dell’incriminazione, eventualmente pervenendo alla conclusione di abolirla» (ibidem), deducendosi al contempo che l’abolizione del reato di abuso d’ufficio neppure viola l’art. 7, paragrafo 4, della Convenzione, che obbliga gli Stati ad adoperarsi per «adottare, mantenere e rafforzare i sistemi che favoriscono la trasparenza e prevengono i conflitti di interesse», con disposizione che deve essere letta nelle sue connessioni sistematiche con i paragrafi precedenti: «nel suo complesso l’art. 7 si occupa delle misure volte a prevenire la corruzione tramite l’applicazione di principi di efficienza, competenza e trasparenza nel settore pubblico», senza che da tale disposizione «sia desumibile implicitamente anche un “divieto di regressione” (o obbligo di “stand still”) nella repressione dell’abuso d’ufficio», tanto più se si considera che, «anche ipotizzando che l’abrogato art. 323 cod. pen. potesse interpretarsi quale strumento funzionale a prevenire i conflitti di interesse nella pubblica amministrazione, dalla disposizione convenzionale in esame non pare evincibile alcun obbligo di risultato» (punto 7.3.2. del Considerato in diritto);
D’altronde, né un ipotetico divieto di regressione, o obbligo di «stand still», sempre ad avviso del Giudice delle leggi, può farsi derivare dall’art. 65 della Convenzione, che prevede l’obbligo per ciascuno Stato parte di adottare le misure necessarie «per assicurare l’esecuzione dei suoi obblighi ai sensi della presente Convenzione» (paragrafo 1) e consente a ciascuno Stato parte di «adottare misure più [restrittive] o sever[e] di quelle previste dalla presente Convenzione» (paragrafo 2), senza introdurre, tuttavia, «alcun obbligo aggiuntivo per gli Stati» e, soprattutto, senza stabilire «– in difetto di qualsiasi appiglio testuale che possa avvalorare una tale conclusione, che limiterebbe incisivamente la discrezionalità del Parlamento nello svolgimento della propria politica criminale – alcun divieto di regresso rispetto alle misure di tutela penale che gli Stati avessero scelto autonomamente di adottare» (punto 7.3.3. del Considerato in diritto).
I giudici di legittimità costituzionale, pertanto, alla stregua di quanto sin qui enunciato, giungevano alla conclusione secondo la quale le questioni sollevate, in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., dovessero essere dichiarate manifestamente infondate (ex plurimis, ordinanze n. 219, n. 195 e n. 50 del 2025, n. 97 e n. 78 del 2024).

4. Abrogazione legittima: cosa resta dopo la decisione della Corte

Con l’ordinanza qui in commento, la Consulta conferma quanto già da essa stessa postulato in sue precedenti decisioni, ossia che l’abrogazione dell’art. 323 cod. pen., il quale, com’è noto, prevedeva il reato di abuso di ufficio, non è contrasto con la Costituzionale.
Pertanto, per effetto di questa pronuncia, l’abrogazione di siffatta norma incriminatrice deve ritenersi conforme a quanto previsto dalla nostra Legge fondamentale.
Questa è dunque la novità (o, meglio, la conferma) che connota il provvedimento qui in commento.

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