A tributação no município: possibilidades de estímulo aos Empreendimentos de menor potencial poluidor.

Resumo

O presente estudo realiza uma breve análise da questão da tributação em relação ao estímulo da instalação de empreendimentos de menor potencial poluidor no âmbito municipal. Verifica-se o sistema tributário e seus institutos. Tipifica-se os impostos de competência municipal. Destaca-se os conceitos de obrigação tributária, fato gerador, base de cálculo e alíquota. Elucida-se a noção de extrafiscalidade e progressividade de alíquota. Observa-se as aplicações do IPTU, Contribuições e Incentivos Fiscais sob o aspecto ambiental. Constatou-se que tais institutos possuem relevância para a reordenação do município dentro da perspectiva da melhoria da qualidade do meio ambiente. O método utilizado foi a pesquisa descritiva-qualitativa, bibliográfica e documental.

Palavras-Chaves: Tributos; Municípios; Meio Ambiente.

Introdução

A melhoria da qualidade de vida nas cidades brasileiras perpassa por uma série de questões, uma delas pode ser de plano destacada, qual seja, o estímulo a empreendimentos com menor potencial poluidor a fim de obter melhoria na qualidade ambiental dos municípios.

Desse modo, a tributação vem ao encontro desta necessidade, tendo em vista que possui vários institutos adotados pelo Estatuto das Cidades, Lei nº 10.257/2001, legislação esta que veio a regulamentar a Política Urbana, assim definida nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal.

Nesse sentido, cumpre destacar que as normas tributárias já não comportam mais apenas a função meramente arrecadatória, possuindo o condão de modificar as condutas humanas, quer no sentido de desestimular condutas ambientalmente nocivas ou estimular as positivas como, no caso em tela, o fomento de empreendimentos menos poluentes.

1- DO DIREITO TRIBUTÁRIO E SEUS INSTITUTOS

O conjunto de espécies tributárias existentes no ordenamento jurídico brasileiro é formado por impostos, taxas e contribuições. Assim, é válida a análise do artigo 145 da Constituição Federal exposto na transcrição a seguir colacionada e que se refere a todos os entes da federação:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: I – impostos; II – taxas, em razão do exercício do poder de políciaⁱ ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição; III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas. § 1º – Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. § 2º – As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos. (Grifo nosso).

Importa ressaltar que a Carta Política ainda prevê a possibilidade de a União, privativamente instituir empréstimo compulsório, contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico, de interesse de categorias profissionais ou econômicas e, o polêmico imposto sobre as grandes fortunas, até hoje não instituído, mas o projeto de lei está pronto para ser votado pela Câmara dos Deputados e pretende tributar fortunas com valores acima de dois milhões de reais. (Machado, 2008).

Imperativo se faz abordar a definição das espécies tributárias, as quais se encontram claras no Código Tributário Nacional, nos termos a seguir expostos:

Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinteⁱⁱ. […]

Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.

Parágrafo único. A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a imposto nem ser calculada em função do capital das empresas.

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado. (Grifo nosso)

Dito isso, esclarece-se que estas espécies tributárias podem ser adotadas em nível federal, estadual e municipal. Assim, no que interessa ao presente estudo, verifica-se a seguir os impostos de competência dos municípios, os quais nem todos foram adotados pelo Estatuto das Cidades como instrumentos de política urbana. Esclarece-se que a dita competênciaⁱⁱⁱ para instituir estes impostos e arrecadá-los é fixada constitucionalmente conforme a disposição legal.

2 – Impostos de Competência Municipal

Os impostos de competência municipal são enumerados no artigo 156 da Carta Constitucional:

Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I – propriedade predial e territorial urbana; II – transmissão “inter vivos”, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição; III – serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar. § 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá: I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel. § 2º – O imposto previsto no inciso II: I – não incide sobre a transmissão de bens ou direitos incorporados ao patrimônio de pessoa jurídica em realização de capital, nem sobre a transmissão de bens ou direitos decorrente de fusão, incorporação, cisão ou extinção de pessoa jurídica, salvo se, nesses casos, a atividade preponderante do adquirente for a compra e venda desses bens ou direitos, locação de bens imóveis ou arrendamento mercantil; II – compete ao Município da situação do bem. § 3º Em relação ao imposto previsto no inciso III do caput deste artigo, cabe à lei complementar: I – fixar as suas alíquotas máximas e mínimas; II – excluir da sua incidência exportações de serviços para o exterior. III – regular a forma e as condições como isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados. (Grifo nosso)

Assim, verifica-se que a receita municipal se compõe com a arrecadação aos cofres públicos do IPTU, ITBI e ISSQN bem como da cobrança de taxas e contribuições de melhoria nos termos dos artigos constitucionais de nº 77 e 81 verificados no subtítulo anterior.

No entanto, destaca-se que observado o Estatuto das Cidades, o único imposto mencionado no art. 4º, inciso IV é o IPTU, além de outros mecanismos que não são impostos. O IPTU para atingir as finalidades propostas pelo Estatuto terá em conta a questão da progressividade, conceito que será verificado a seguir.

Neste caso o fato gerador do imposto será a propriedade de imóvel urbano (propriedade territorial), a base de cálculo será o valor venal do imóvel e a alíquota será fixa ou variável progressiva. (COELHO, 2010)

2.1 – Obrigação Tributária, Fato gerador, base de cálculo e alíquota

Cumpre expor alguns conceitos pertinentes ao Direito Tributário a fim de prosseguir na pesquisa. Desse modo, inicialmente esclarece-se que a obrigação tributária é uma relação jurídica entre o Estado e o contribuinte^iv, tal relação surge por força de lei de modo que este irá pagar o tributo àquele.

Convém mencionar que a obrigação, neste caso, subdivide-se em principal e acessória, nos termos do art. 113 do CTN^v. A Doutrina busca esmiuçar a disposição legal, a seguir transcreve-se o entendimento do renomado Professor Hugo de Brito Machado:

[…] é a relação jurídica em virtude da qual o particular (sujeito passivo) tem o dever de prestar dinheiro ao Estado (sujeito ativo), ou de fazer, não fazer ou tolerar algo no interesse da arrecadação ou da fiscalização dos tributos, e o Estado tem o Direito de constituir contra o particular um crédito. A obrigação tributária, como se está a ver, é de duas espécies: principal e acessória. A obrigação principal, no dizer do CTN, tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniária (art. 113, §1º). Tem sempre conteúdo patrimonial. Já a obrigação acessória, segundo o CTN, decorre de legislação tributária e tem por objeto as prestações, positivas ou negativas, nela previstas no interesse da arrecadação ou da fiscalização de tributos (art. 113, §2º). (2008, p. 122)

Compreendido o significado acima demonstrado, apura-se a noção de fato gerador, o qual se desdobra em duas situações de acordo com o tipo de obrigação. O fato gerador da obrigação principal é definido pelo art. 114 do CTN: “[…] é a situação definida em lei como necessária e suficiente à sua ocorrência.”

Assim, tal qual descrito, trata-se da situação que dá suporte fático à tributação, é um fato, considerado pelo mundo jurídico e definido na norma que, dada a sua ocorrência, obriga ao pagamento do tributo.

Já no art. 115 do CTN consta disposto que fato gerador da obrigação acessória: “[…] é qualquer situação que, na forma da legislação aplicável, impõe a prática ou a abstenção de ato que não configure obrigação principal.” Neste ponto a lei mostra-se bem clara ao mencionar que se trata de prática ou abstenção de ato e diferencia, até de forma redundante as espécies de fatos geradores.

Quanto à base de cálculo leciona o douto Hugo de Brito de Machado:

Base de cálculo é a expressão econômica do fato gerador do tributo. Há de estar contida na norma que descreve a hipótese de incidência^vi tributária. Assim, quando a lei institui um tributo, há de se referir a uma realidade economicamente quantificável. Essa realidade é que nos permite identificar a espécie de tributo, muito especialmente distinguir e identificar a espécie de imposto, a que mais direta e claramente se relaciona a uma realidade econômica.

Assim, a lei que institui o imposto de renda e proventos de qualquer natureza indica o montante da renda ou dos proventos como base de cálculo deste imposto. (2008, p. 135)

A alíquota trata-se de um percentual ou valor fixo aplicado sobre a base de cálculo a fim de obter o valor do tributo que deverá ser pago. Se utiliza a alíquota em percentual quando a base de cálculo for um valor monetário, como no caso dos impostos e, um valor fixo quando a base de cálculo for uma unidade não monetária, comum nos casos de tributos como a contribuição de melhoria e taxas. (SABBAG, 2009)

As alíquotas podem ser fixas ou variáveis. No caso da alíquota fixa será estipulada uma quantia determinada para todos os contribuintes diferentemente do que ocorre com as variáveis, onde será fixada de acordo com a base de cálculo. No Direito tributário existem as alíquotas variáveis progressivas pelo valor, extrafiscais e regressivas. (MACHADO, 2008) Diante do exposto, cumpre esclarecer no próximo tópico acerca da extrafiscalidade e progressividade.

2.2 – Extrafiscalidade e alíquota progressiva

Para compreender o que é extrafiscalidade basta entender o que é a fiscalidade a qual se resume ao conjunto de dispositivos legais destinados exclusivamente à arrecadação de tributos. Assim, a extrafiscalidade possui um papel que vai além da arrecadação. De acordo com Guilherme de Carvalho Júnior (2008, p. 98):

Extrafiscalidade, ou simplesmente uso do tributo de forma extrafiscal será a ação estatal que, na operação e aplicação do tributo, busca muito antes finalidade diversa, do que propriamente arrecadar dinheiro. É o caso típico dos tributos que oneram o comércio exterior: Imposto sobre a Importação e Imposto sobre a Exportação, sem contar as taxas daí decorrentes – taxas aduaneiras. Quando o Estado pretende regular a balança comercial, opera com o aumento ou diminuição das alíquotas desses tributos, sem a aplicação do princípio da legalidade em matéria tributária, como autoriza o art. 153, §1º, da Constituição Federal, confirmado pelo art. 21 do Código Tributário Nacional .^vii

Observe-se que é exatamente esta a grande possibilidade de utilizar a tributação para a gestão ambiental no município, aplicar os instrumentos tributários para agir sobre o comportamento dos munícipes no sentido de estimular práticas ambientalmente corretas ou coibir práticas inadequadas a fim de alcançar o equilíbrio garantido no artigo 225 da Constituição Federal. (REALI, 2006)

Seguindo nesta linha de raciocínio analise-se o significado da progressividade, a qual define que quanto maior a base de cálculo, maior é a alíquota. Na progressividade pelo valor o tributo possui uma alíquota variável e na progressividade extrafiscal o tributo possuirá alíquotas maiores como penalidades sobre base de cálculo com valores maiores, ou alíquotas menores como incentivo sobre base de cálculo com valores menores. (SABBAG, 2009)

De posse destes conceitos deve-se abordar a questão dos instrumentos tributários definidos no Estatuto das Cidades, no art. 4º, inciso IV, alíneas a, b e c como úteis para a organização do espaço urbano, pois conforme foi destacado é possível influenciar o comportamento da população a partir da tributação.

2.3 – IPTU, Contribuições e Incentivos Fiscais

Identifica-se a seguir os institutos tributários e financeiros previstos na Lei nº 10.257/2001, como capazes de contribuir com as políticas públicas de desenvolvimento sustentável do espaço urbano. São eles o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU, contribuição de melhoria e incentivos e benefícios fiscais e financeiros.

O IPTU, conforme mencionado anteriormente, se trata de imposto sobre propriedade territorial urbana, desse modo, para ser sujeito passivo do tributo, basta ter a propriedade de imóvel urbano. A função deste tributo originariamente se presta apenas para a arrecadação de recursos financeiros para o município e só terá função diversa a partir do momento em que o próprio município estabelecer em lei a progressividade no tempo, o que será mais bem apreciado no capítulo seguinte. (REALI, 2006)

A contribuição de melhoria, trata-se de tributo arrecadado para a realização de obra pública que beneficie o contribuinte, não se confunde com taxa^viii, pois o contribuinte irá pagar desde que a obra agregue ao seu imóvel valorização patrimonial. O limite para a cobrança da contribuição de melhoria é o valor da obra, o qual é rateado entre os contribuintes proporcionalmente à valorização que seus imóveis receberão. (MACHADO, 2008)

Os incentivos fiscais fazem parte de políticas públicas que almejam, através de certos benefícios, atingirem o equilíbrio ecológico no meio urbano. Assim, convém destacar o entendimento construído por Gislaine Barbosa de Toledo a seguir:

Todos nós temos preocupação com a exploração indiscriminada dos recursos naturais renováveis, ocorrendo constantemente a socialização do prejuízo ambiental e a monopolização do lucro da exploração, o que onera os contribuintes, consumidores e toda a coletividade.
Pensando nisto a legislação brasileira, busca corrigir os desperdícios, a degradação dos recursos naturais, criando benefícios fiscais, não pelo simples interesse arrecadatório, mas buscando medidas econômicas e sociais que visará beneficiar não só o contribuinte, mas toda a coletividade.
O direito no mundo atual deixou de ser a cristalização das realizações sociais para passar a ser um instrumento de transformação da sociedade, visando assegurar a todos uma existência digna, de conformidade com a Justiça social, observando-se vários princípios dentre eles o da defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental. (art. 170 CF). Partindo-se dessa preocupação temos verificado a redução de preços e incentivos a empresas que optam por tecnologias menos destrutivas ao meio ambiente.Os benefícios fiscais podem servir de estimulação ou não, dependendo do momento e forma que será aplicado, como, por exemplo, pode existir diminuição de alíquotas quando o contribuinte procura evitar danos ao meio ambiente, mas também poderá ocorrer elevação da carga tributária quando tivermos em contra partida, contribuintes que poluam ou destruam o meio ambiente.
Todavia a maioria das iniciativas depende de leis municipais e estaduais, principalmente de mobilização de parlamentares e autoridades executivas, bem como de toda a sociedade.^ix

A autora menciona ainda os instrumentos pelos quais pode se conceder os referidos incentivos a esfera municipal, nos seguintes termos:

Nos Municípios a abrangência também é a mesma como é o caso do IPTU onde a progressividade é efetuada de acordo com a função social da propriedade.
O ISS também pode ser beneficiado de acordo com as diversas formas de se estimular empreitadas na área ambiental, com a redução de ônus e a concessão de incentivos. As taxas e contribuições também podem ter o mesmo incentivo, tudo dependendo da atividade a ser tributada, bem como o controle de atividades de empresas menos poluidoras.^x

Desse modo percebe-se que os benefícios fiscais concedidos às empresas visam atrair empresas e empreendimentos dotados de menor potencial poluidor, sendo instrumento de grande valia na reorganização e planejamento de um município sustentável ecologicamente.

Verifica-se que estas três espécies de instrumentos foram eleitas, pelo legislador no Estatuto das Cidades como capazes de concretizar o desenvolvimento e a ordenação dos espaços urbanos em consonância com meio ambiente. As alternativas oferecidas por tais mecanismos são muito úteis aos gestores municipais, pois a tributação pode ser aplicada para solução de uma série de mazelas no âmbito das cidades, que se traduzem em agravos de todo gênero ao meio ambiente natural e em alguns casos cultural.

Ressalte-se que a presença de empresas com alto potencial poluidor são extremamente impactantes sobre a qualidade de vida das pessoas que vivem no seu entorno. Afetam direta ou indiretamente a saúde dos munícipes, desvalorizam áreas contíguas e acaba por, sistemicamente, resultar em um problema de saúde pública, social e econômico.

A substituição desse tipo de empreendimento beneficia sobremaneira as cidades em vários sentidos, respeitando e dando cumprimento ao preceito do art. 225 da Constituição Federal, promovendo a busca pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado, reduzindo os gastos com a rede pública de saúde e outros custos.

Considerações finais

Através da análise empregada foi possível observar que a substituição dos modelos de empreendimentos pode ser perseguida a partir de uma política tributária voltada para este fim. Verificou-se que vários são os instrumentos tributários disponibilizados pela legislação bem como os que foram eleitos pelo Estatuto das Cidades com o escopo de reestruturar o espaço urbano.

Assim, a progressividade e extrafiscalidade são fatores essenciais nesta modificação de condutas esperada pelos empreendedores que pretendam estabelecer-se em determinado município que acolha esta nova perspectiva de maneira efetiva.

Percebe-se que os incentivos fiscais relativos aos impostos municipais podem modificar completamente o panorama social, ambiental e econômico de uma localidade, pois ao onerar empresas com alto potencial poluidor tem-se como conseqüência o desestímulo a este modelo de produção.

De outra forma, ao conceder benefícios a empresas com baixo potencial poluidor se obtém uma melhoria na qualidade de vida dos munícipes, valorização dos espaços urbanos, revertendo inclusive em melhorias até mesmo para os trabalhadores que ocuparão os postos de trabalho, menos expostos a danos à sua saúde.

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