Ad una prima lettura della legge finanziaria 2007, composta di 1364 commi senza titolo, le disposizioni previste ai commi 587 – 591 potrebbero anche passare inosservate.
Sussistono, tuttavia, valide motivazioni per riservare un’attenta lettura alle norme in esame, e per ritenere, fondatamente, che il loro tenore non sia per nulla inferiore a quello delle più note disposizioni in tema di società partecipate dagli enti locali previste dai commi 725 a 733, là dove si stabilisce un tetto ai compensi e al numero dei componenti dei relativi organi di governo.
Mentre, infatti, le norme appena citate rispondono ad una ferma logica di coordinamento della finanza pubblica ai fini del rispetto del Patto di Stabilità, attuando una decisa politica di tagli alle spese locali, i commi 587 e seguenti mostrano, per così dire, la faccia nascosta della medaglia, ossia l’introduzione a regime, da parte dello Stato, di rigorosi meccanismi di controllo, finalizzati a rendere il più efficace possibile la stretta sui costi della politica ad ogni livello istituzionale, dal centro della pubblica amministrazione alla più lontana periferia.
Viene alla mente ciò che scrisse Roberto Galullo alcuni anni fa, nel suo libro “Federalismo minimo”, allorché, soffermandosi sull’argomento degli spinosi rapporti tra lo Stato e gli enti locali, osservava in maniera un po’ aulica e spregiudicata che “il Patto di Stabilità imposto agli Enti locali è la dimostrazione che lo Stato non si fida ancora del fatto che Regioni, Comuni e Province abbiano raggiunto la maggiore età e possano guidare disinvolte i propri destini”.
Che si condividano o no queste affermazioni, resta comunque vero il fatto che il comma 587 risponde ad una logica di alta sorveglianza da parte dello Stato, dando corso ad uno screening minuzioso e ad ampio raggio su tutte le partecipazioni societarie della pubblica amministrazione.
Questo ambizioso obiettivo è tenacemente perseguito, nello specifico, attraverso l’obbligo imposto agli enti pubblici statali, regionali e locali di comunicare entro il 30 aprile di ogni anno, in via telematica o su supporto magnetico, al Dipartimento per la Funzione Pubblica l’elenco dei consorzi di cui fanno parte e delle società a totale o parziale partecipazione.
La finalità della norma è, segnatamente, quella di istituire un sistema informativo obbligatorio finalizzato alla costituzione di una banca dati, ovvero di un vasto patrimonio informativo da mettere a disposizione degli Uffici centrali e da sottoporre ad un regime di ampia pubblicità, attraverso il sito web del Dipartimento della Funzione Pubblica (comma 591).
È interessante notare come il comma 587, nel descrivere la tipologia dei dati oggetto dell’obbligo di trasmissione, sia alquanto dettagliato, e si preoccupi di definire meticolosamente sia i dati identificativi generali della partecipazione (ragione sociale, misura della partecipazione al capitale sociale, numero dei rappresentanti dell’ente pubblico negli organi di governo della partecipata con i relativi compensi percepiti), sia i riflessi indotti che il soggetto partecipato produce a carico del bilancio dell’ente socio (il quale dovrà, per inciso, organizzare la propria contabilità effettuando un’analisi dei costi idonea a documentare tutti gli oneri sostenuti in ragione delle proprie rispettive partecipazioni societarie o consortili).
È presumibile ritenere che là dove il comma 587 menziona la “ragione sociale” della società partecipata esso intendesse riferirsi, più propriamente, alla relativa “denominazione sociale”, stante il fatto che quest’ultima dizione sta ad indicare il nome commerciale della società di capitali, mentre la “ragione sociale” identifica invece una società di persone, che non costituisce, di norma, il modulo organizzativo utilizzato dagli enti pubblici per gestire le proprie attività imprenditoriali.
Al di là, comunque, delle precisazioni formali, l’intento sostanziale della norma non si presta ad equivoci e gli enti che ne sono i soggetti destinatari dovranno naturalmente attivarsi per darne attuazione nei tempi e modi quivi indicati.
A scanso di possibili malintesi, sarà bene che l’ente locale, per raccogliere i dati relativi agli emolumenti percepiti dagli amministratori delle società partecipate, non faccia esclusivamente affidamento sulle delibere approvate dall’assemblea della società in materia di compensi.
È ben vero infatti che, a mente dell’art. 2389, primo comma, del codice civile, i compensi spettanti agli amministratori sono stabiliti dall’assemblea, e che in armonia a questo principio si informano, di norma, le disposizioni contenute negli statuti delle società di capitali.
Si deve però rammentare che il secondo comma del citato art. 2389 stabilisce che “la rimunerazione degli amministratori investiti di particolari cariche in conformità dell’atto costitutivo è stabilita dal consiglio di amministrazione, sentito il parere del collegio sindacale”.
Questi eventuali emolumenti aggiuntivi sfuggono, quindi, alla competenza dell’assemblea, e possono pure “sfuggire” alla conoscenza dei soci, che, in quanto tali, prendono parte alle sedute dell’assemblea, ma non anche a quelle dei consigli di amministrazione.
Da ciò consegue la prudente necessità che i dati relativi ai compensi in parola – ai quali il legislatore annette un’importanza di prim’ordine – siano trasmessi al Dipartimento della Funzione Pubblica a cura degli enti locali, solo dopo che tali enti abbiano acquisito i dati de quibus nella maniera più appropriata, sicura e attendibile, ossia mediante una dichiarazione scritta rilasciata dai rispettivi consigli di amministrazione interessati allo screening di cui al comma in esame.
Come si è già detto, la banca dati in tal modo costituita potrà rappresentare un efficace strumento di vigilanza circa la corretta applicazione delle misure di contenimento della spesa sui costi della politica locale, nei modi sanciti dai commi 725 a 733 della medesima legge finanziaria.
Per cogliere l’importanza che il legislatore ha inteso annettere all’obbligo d’informativa imposto con la norma in esame, è sufficiente considerare l’estrema gravità del sistema incrociato di sanzioni previsto nel caso di inosservanza degli adempimenti prescritti dal comma 587.
Il seguente comma 588 prevede per l’appunto che, nel caso di omessa trasmissione dei dati nelle forme stabilite dal comma 587, all’ente pubblico sia vietata l’erogazione di somme, a qualsiasi titolo, a favore del consorzio o della società partecipata.
Ma ciò non basta. Se poi l’ente dovesse trasgredire a tale divieto, esso incorrerebbe in una sanzione di carattere economico, consistente in una detrazione (d’importo pari alle somme erogate in violazione del comma 588) dai fondi che nel medesimo anno siano trasferiti dallo Stato all’ente locale trasgressore.
Rispetto a questo sistema di sanzioni “a cascata”, non si nascondono invero alcuni motivi di perplessità.
Partendo dall’ultimo punto, non è difficile pronosticare che la giurisprudenza della Corte dei Conti non indugerà ad allinearsi in modo pacifico ed univoco all’indirizzo propenso a ravvisare, nel caso di una detrazione di fondi operata dallo Stato nei confronti dell’ente locale, i profili tipici della responsabilità per danno erariale.
L’erogazione di somme in violazione del comma 588, infatti, ha per matrice l’omissione di un adempimento rispetto al quale non sembra agevole poter sostenere, da parte del soggetto che non vi abbia provveduto, le ragioni di una condotta non connotata da colpa grave.
Sotto il profilo oggettivo, è noto che una delle più frequenti ipotesi di responsabilità amministrativa o contabile in cui possono incorrere amministratori o dirigenti, è proprio quella relativa al danno patrimoniale alle finanze dell’ente locale conseguente alla mancata o ritardata acquisizione di entrate finanziarie.
Certo, non si tratta qui del caso tipico di danno all’ente pubblico nell’accezione comunemente intesa (pecuniam de aerario auferre), e tuttavia, secondo il pacifico orientamento del supremo giudice contabile, non ci sono dubbi: pur sempre di danno erariale si tratta.
Si può anzi segnalare a questo riguardo, per completezza, che la giurisprudenza della Corte dei Conti ha avuto modo di precisare che nell’ipotesi di responsabilità degli amministratori di un ente locale per mancato introito di entrate patrimoniali, il termine prescrizionale dell’azione di responsabilità inizia a decorrere dal momento in cui l’ente creditore viene a trovarsi nell’impossibilità giuridica di acquisire l’entrata (per esempio, dal momento in cui è spirato il termine di prescrizione entro il quale poteva essere legittimamente chiesto ai debitori il pagamento del credito).
D’altro canto, la legge n. 20 del 14 gennaio 1994, nel sottoporre alla giurisdizione della Corte dei Conti la responsabilità dei soggetti legati da un rapporto di servizio alla pubblica amministrazione, che con dolo o colpa grave abbiano cagionato un danno erariale, trova certamente applicazione anche all’ambito dei rapporti nascenti tra l’Ente locale e le sue partecipate.
Ora, in questo contesto, la criticità del sistema di sanzioni ideato a presidio della corretta trasmissione dei dati prevista dal comma 587 sta nel fatto che, nell’ipotesi in cui un ente pubblico allo scadere del 30 aprile non abbia provveduto a tale adempimento, per evitare l’erogazione di somme in violazione del comma 588 e la conseguente detrazione di fondi dai trasferimenti dello Stato (con i rischi più sopra descritti), esso dovrebbe bloccare qualsiasi pagamento di somme a favore degli enti partecipati.
Ci sembra, in verità, che la prescrizione imposta dal comma 588 non sia agevolmente praticabile e che, quand’anche fosse osservata, essa potrebbe rivelarsi un rimedio ben peggiore del male.
Di qui l’auspicio che il comma possa formare oggetto di una più ponderata riflessione da parte del legislatore, per valutare l’opportunità di non mantenere tale divieto inalterato nella sua forma attuale.
Non è francamente pensabile che, nell’ambito di un ente locale, il funzionario responsabile di un ufficio preposto ai rapporti con una società partecipata, provveda a sospendere qualsiasi erogazione di somme in ottemperanza al comma 588 della legge finanziaria, solo perché a conoscenza del fatto che il proprio ente (magari per l’inerzia di un altro ufficio della struttura burocratica) non abbia puntualmente trasmesso al Dipartimento della Funzione Pubblica i dati relativi a quella società, ai sensi del comma 587.
In questo caso la scrupolosa osservanza del susseguente comma 588 potrebbe rivelarsi un comportamento suscettibile d’ingenerare conseguenze assolutamente sproporzionate e inaccettabili.
Si consideri, a titolo meramente esemplificativo, il servizio di trasporto pubblico locale, i cui contratti di servizio stipulati tra enti locali ed aziende devono avere caratteristiche di certezza finanziaria e copertura di bilancio, nonché prevedere un progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi, rapporto che, al netto dei costi di infrastruttura deve essere pari almeno allo 0,35 (art. 19 del decreto legislativo n. 422/1997).
Tenuto conto di ciò, è facile dedurre il trasporto pubblico locale può reggersi solamente grazie al contributo preponderante dello Stato che, attraverso le Regioni e gli enti locali, finanzia in maniera vitale l’esercizio e gli investimenti del settore.
Se il funzionario pubblico più sopra menzionato decidesse di mettere in atto i suoi propositi in ottemperanza al comma 588 della legge finanziaria (in claris non fit interpretatio!), bloccando il pagamento dei corrispettivi dovuti all’azienda municipale di trasporto per il timore di una paventata decurtazione di fondi ad opera dello Stato verso l’ente locale, ebbene, il nostro funzionario finirebbe sicuramente… dalla padella alla brace, esponendosi, con la sua onesta e zelante condotta, al rischio di incorrere niente di meno che nella fattispecie di responsabilità penale per interruzione di un ufficio o servizio pubblico o di un servizio di pubblica necessità.
A norma dell’art. 340 del codice penale, infatti, “chiunque, fuori dei casi preveduti da particolari disposizioni di legge, cagiona un’interruzione o turba la regolarità di un ufficio o servizio pubblico o di un servizio di pubblica necessità è punito con la reclusione fino a un anno”.
È peraltro interessante notare che, secondo la Corte di Cassazione penale, ai fini dell’integrazione del reato di cui al predetto art. 340 non è necessario il dolo intenzionale, essendo sufficiente che l’agente operi con la consapevolezza che il proprio comportamento, anche in via di mera possibilità, determini l’interruzione o il turbamento di un pubblico servizio o di un servizio di pubblica necessità (Sez. VI, sentenza n. 36354 del 22 settembre 2003).
Ora, al di là di queste considerazioni (forse, comunque, più vicine alla realtà quotidiana che ad accademici esempi di scuola), ciò che ci preme in questa sede sottolineare è che il doppio sistema sanzionatorio concepito a presidio del comma 587 – ancorché non immune da critiche e perplessità – è il segnale chiaro, preciso e inequivocabile di una volontà forte del legislatore di istituire un rigido controllo delle misure attivate con la legge finanziaria per il contenimento della spesa pubblica, in relazione ai costi della politica nazionale e (soprattutto) locale.
Sotto un altro profilo, è altresì vero che la norma in esame induce all’indiretta e quanto mai benefica conseguenza di responsabilizzare gli enti pubblici, nello specifico ruolo di soggetti soci con una partecipazione alle società di capitali.
L’ente che sia titolare di una partecipazione societaria, infatti, non può certamente disinteressarsi delle vicende legate a questo ruolo, bensì deve esercitare i compiti di vigilanza, indirizzo e controllo che la qualità di socio comporta.
Non ci si può nascondere che la delicatezza di queste specifiche funzioni dell’ente pubblico non sempre è compresa appieno, né tali funzioni risultano dappertutto adeguatamente svolte; e ciò, forse, per ragioni eminentemente storiche, ossia a causa del fatto che le S.p.A. pubbliche degli enti locali derivano per la maggior parte dai processi di trasformazione delle ex-aziende municipalizzate operati ai sensi dell’art. 17 comma 51, Legge n. 127/1997, e intervenuti, quindi, in un passato non molto lontano.
Ora, mentre l’azienda municipalizzata era un’impresa – organo del Comune ed operava, né più né meno, come articolazione organizzativa nell’ambito dell’ordinamento del medesimo ente locale, le S.p.A. che da tali aziende sono derivate hanno invece assunto a tutti gli effetti la posizione giuridica di un soggetto terzo rispetto all’ente locale; il quale, per contro, in molte realtà italiane non è riuscito a sviluppare di pari passo quelle strutture organizzative e quelle professionalità interne capaci di supportare efficacemente gli organi di governo nell’esercizio delle funzioni di controllo proprie del soggetto socio.
A titolo puramente esemplificativo, sarebbe un comportamento negligente caratterizzato da colpa grave l’ignorare i segnali di possibili irregolarità nella gestione sociale di una società partecipata dell’ente locale, tenuto conto che compete ad esso espletare al meglio le proprie funzioni, operando con le opportune cautele, non solo nella gestione diretta della res publica, ma anche rispetto alla vigilanza delle società controllate.
Non si può sottacere, peraltro, che la delicata posizione di responsabilità dell’ente locale socio di società a totale o prevalente partecipazione pubblica si è ulteriormente accentuata con la recente riforma diritto societario, che si è rivelata non soltanto un evento di particolare interesse per la realtà economica del mercato, ma anche un avvenimento foriero di forme innovative di responsabilità per gli enti pubblici, come quella prevista all’art. 2497 del codice civile, in rapporto all’esercizio di attività di direzione e coordinamento di società.
Alla luce di queste ultime considerazioni, non si può che auspicare che i compiti imposti dal comma 587 non si limitino a dar luogo ad una mera attività esecutiva acriticamente svolta dagli enti pubblici per conto dello Stato, ma costituiscano piuttosto un’occasione preziosa colta dagli stessi enti per istituire, là dove già non esista, un’anagrafe interna delle partecipate, e per riqualificare all’insegna dell’efficienza le proprie strutture organizzative di controllo (e di gestione) dei rapporti con i consorzi e le società partecipate, nella prospettiva di poter fronteggiare in maniera adeguata le importanti responsabilità contemplate dall’ordinamento giuridico, in relazione al non facile ruolo dell’ente pubblico in veste di socio.
Michele Nico
dirigente del C.d.R. Aziende e partecipazioni
Comune di Verona
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