A Efetividade dos Incentivos Fiscais Ambientais por meio de Políticas Públicas para a Redução das Desigualdades Regionais

A Efetividade dos Incentivos Fiscais Ambientais por meio de Políticas Públicas para a Redução das Desigualdades Regionais

di Correia Emanuelle Araujo

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 RESUMO

O estudo parte das desigualdades regionais, para explorar o campo da tributação, oriunda da União, Estados e Municípios, e, das concessões de incentivos fiscais e políticas públicas, para buscar reduzir as diferenças regionais. Nesta senda, o Art. 151, inciso I da Constituição Federal estabelece que é vedada à União instituir tributo que não seja uniforme em todo território nacional ou que implique distinção ou preferência em  relação a Estados, ao Distrito Federal ou a Municípios, em detrimento de outro, admitindo a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócioeconômico entre as diferentes regiões do País. A partir desta afirmativa, reafirma-se que a tributação deve privilegiar as necessidades essenciais da sociedade. O Brasil vive um problema de desigualdade social entre as diferentes regiões do país. Enquanto algumas regiões concentram a maior parte da riqueza nacional, outras enfrentam difíceis problemas de subdesenvolvimento, demonstrando a deficiência em fatores determinantes para o bem estar social. O Estado é um ente designado para o atendimento do bem comum em prol de toda a sociedade que a compõe. A Constituição Federal em seu Art. 3º dispõem sobre vários valores estabelecidos pela sociedade brasileira, como construir uma sociedade livre, justa e solidária, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos, conciliando referidos valores ao estabelecido no Art. 225. Estes valores se destacam por se encontrar no topo da hierarquia dos demais valores correlacionados pelo Estado. Para que o Estado alcance seus objetivos socioeconômicos e desenvolva uma política governamental, em função dessas finalidades, necessário instituir políticas públicas, destinando para cada região recursos específicos às suas necessidades, haja vista serem necessidades diferenciadas, conquanto, com o mesmo objetivo, que é o de oferecer ao cidadão o mínimo necessário à sua sobrevivência com dignidade e promover o desenvolvimento. Para conseguir a efetivação das políticas públicas ambientais, desenvolvidas tanto pelo Estado, como pela população, é imperioso fazer com que o homem valorize a natureza, e o direito exerce papel ativo no cunho cultural e econômico, pois em busca do desenvolvimento econômico e progresso tecnológico, a humanidade devasta o planeta. Portanto, é imprescindível que a sociedade direcione o desenvolvimento tecnológico e econômico para a preservação ambiental, desta forma, efetivando as políticas públicas direcionadas ao fim específico.

 

Palavras-chave: Desigualdades Regionais, Incentivos Fiscais, Políticas Públicas

 

INTRODUÇÃO

O estudo concentra-se nos valores esculpidos no Art. 3º da Constituição Federal, principalmente, nas diferenças socioeconômicas regionais, para conhecer que, por intermédio das políticas públicas instituídas pela União, Estados e Municípios, amparadas na tributação constitucional, tendo como finalidade o desenvolvimento às peculiaridades que cada região oferece, podem-se rever as diferenças sociais das regiões brasileiras. Nesse diapasão, o Art. 151, inciso I, do mesmo diploma legal ressalta que, é vedada à União, instituir tributo que não seja uniforme em todo território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação ao Estado, ao Distrito Federal e aos Municípios, em detrimento de outro. No entanto, admite a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do País.

Assim, a partir dessa previsão constitucional trazendo os incentivos fiscais como uma exceção ao tratamento tributário igualitário entre os entes federativos em todo o território nacional, deduz-se que por mandamento da Carta Magna uma das finalidades do sistema tributário é privilegiar as necessidades essenciais da sociedade rumo ao equilíbrio socioeconômico entre as diversas regiões do país.

Nessa senda, observa-se que a regra esculpida no art. 151, I, CRFB é o tratamento tributário igualitário entre os entes da federação, vez que a própria natureza federativa do Estado brasileiro pressupõe que todos devam ser tratados de forma igual pelas normas tributárias, porém, a exceção é o Princípio da Isonomia, ou seja, os entes federativos devem ser tratados desiguais na medida de suas desigualdades para obter a igualdade material, e, o constituinte originário elegeu os incentivos fiscais como um meio para que se atinja, gradativamente, a redução das desigualdades socioeconômicas que atualmente existem entre os entes federativos a depender da região em que estejam inseridos.

O Brasil vivencia um problema de desigualdade social entre as diferentes regiões e até mesmo em seus grandes centros. Enquanto algumas regiões e municípios concentram a maior parte de riqueza nacional, outras enfrentam difíceis problemas de subdesenvolvimento. Na edição do Jornal Nacional do dia 23 de julho de 2010, difundiu-se o estudo das Nações Unidas comparando a situação dos países em 2006, e mostra o Brasil como sendo o sétimo pior do mundo em desigualdade social, porém destaca que, nos últimos anos, houve avanços para reduzir o problema. Relata ainda, que a desigualdade social é uma herança, passa de pai para filho e os estudos mostram que em um lugar pobre são pequenas as possibilidades das crianças terem um futuro melhor. Pois a tendência é que em 30 anos, a maioria dos filhos esteja repetindo a mesma realidade vivida hoje por seus pais.

O Estado é um ente designado para o atendimento do bem comum em prol de toda a sociedade. A Constituição dispõe sobre vários valores pretendidos pela sociedade, como construir uma sociedade livre e justa, a valorização do trabalho e a livre iniciativa, a dignidade da pessoa humana, bem como, garantir o desenvolvimento nacional, nesse último encontra-se inserido à proteção ecológica, Referidos valores se destacam por se encontrar na essência da dinâmica estatal.

E para cumprir com as funções sociais indicadas na Constituição, o Estado deve possuir recursos para executá-las e sustentá-las. Assim, ao auferir receita por intermédio da tributação, que nada mais é do que o recolhimento de uma prestação pecuniária da esfera privada para o público, esse obtém condições para sustentar suas funções socioeconômicas. Nesse contexto, impende salientar que a tributação imposta pelo Estado não tem o condão apenas de instrumento arrecadador para a manutenção geral do Estado, mas também função extrafiscal, que tem por natureza estimular ou desestimular determinadas atividades.

Para que o Estado alcance seus objetivos socioeconômicos e desenvolva uma política governamental em função dessas finalidades, necessário se faz o respeito ao principio da justiça social que só será obtido por meio da obediência dos princípios como o da igualdade, o da dignidade da pessoa humana, onde se inseri a proteção ambiental, conjugada com o conceito de desenvolvimento estabelecido no Art. 225 da Constituição Federal, conjugados com o principio da função social do tributo. Desta feita, permitindo que a distribuição de renda seja efetuada de conformidade às necessidades de cada região. Para isso, a Constituição dispõe de dispositivos jurídicos para tributar, porém, o poder de tributar tem que observar limites a serem respeitados, conforme os instituídos nos Arts. 150 e 151.

As normas tributárias indutoras no cumprimento de seu desiderato sujeitam-se aos princípios constitucionais econômicos, não se admitindo condensação tributária que contrarie os objetivos constitucionais. É dever do Estado, por força constitucional, reduzir as desigualdades econômicas e sociais, promovendo o bem comum. E, para que o Estado cumpra seu papel de provedor e direcionador do bem comum, faz necessário instituir políticas públicas, destinando para cada região recursos específicos às suas necessidades, haja vista, serem necessidades diversificadas, conquanto, com a mesma finalidade, que é oferecer ao cidadão o mínimo necessário a sua sobrevivência com dignidade.

É sabido que o território brasileiro tem diferentes regiões, e cada uma com suas especificidades e riquezas, tantas possuem riquezas naturais que podem, e, muitas das vezes é aproveitado para seu desenvolvimento, no entanto, para que consigam desenvolver é necessário serem estruturadas e muitas reestruturadas. E é aí que o Estado aparece apregoando e efetivando as políticas públicas.

Para conseguir a efetivação das políticas públicas ambientais desenvolvidas tanto pelo Estado, como pela população, é necessário em primeiro plano, fazer com que o homem respeite e valorize a natureza, e o direito exerce papel essencial nessa relação, especialmente, nas de cunho econômico. Daí a comprovação que se obriga a reavaliar as encostas do desenvolvimento econômico, para assim, introduzir uma nova forma, de modo a conscientizar, ou seja, reformular a educação dos cidadãos da importância vital que é o meio ambiente, e, de quanto é importante a preservação deste para as futuras gerações. Se, continuar a devastação da natureza nesse ritmo, objetivando o desenvolvimento sem planejamento, sem pensar nas conseqüências que atualmente é notícia do dia-a-dia, os futuros habitantes não mais encontrarão um planeta em condições sustentáveis para habitar.

Em busca do desenvolvimento econômico e progresso tecnológico a humanidade devasta o planeta, em especial o Brasil, o país de maior biodiversidade, abriga a maior rede hidrográfica do mundo e muitas outras riquezas. Por tal motivo há movimentos pressionando, principalmente, internacionais, no sentido de que o país preserve seu meio ambiente. Existe enorme atenção voltada para a Amazônia, por causa do efeito estufa e suas conseqüências para o clima, mas há também grande preocupação com os centros urbanos e suas periferias.

Nessa direção, conclui-se que o desenvolvimento é fundamental, no entanto, tem de incluir no seu contexto a preservação ambiental. É necessário estabelecer um padrão de desenvolvimento sustentável para a sobrevivência das futuras gerações, impulsionando o desenvolvimento econômico, porém, combatendo à degradação ambiental, assim, levando a sociedade ao entendimento e ao compromisso de direcionar o desenvolvimento, interagindo-o com a preservação ambiental, oportunizado, a efetivação das políticas públicas direcionadas ao seu fim específico, que é o desenvolvimento socioeconômico sustentável, e a preservação do planeta.

 

1. A EFETIVIDADE DOS INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS POR MEIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS

A Constituição de 1988 ao definir a base do sistema jurídico, englobou e concretizou valores que marcam as diferenças próprias de um Estado dotado de desigualdades, objetivando mudanças que venham a beneficiar a sociedade. Também estabeleceu que o Estado brasileiro fosse uma Federação, já que coexistem a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, personalidades jurídicas que exercem o poder político.1

Com a descentralização do exercício do poder político, torna-se mais fácil a prática de políticas diferenciadas para cada região. Portanto, o poder político para ajustar as necessidades da estrutura social, é exercido na Federação de forma descentralizada. No Brasil, adotou-se uma forma de repartição com competências tributárias, isso para garantir a cada unidade o montante de ingressos necessários à manutenção de sua independência.2

Observa-se que para a manutenção do Estado e de consequência o bem estar da sociedade, necessário se faz estabelecer ordens jurídicas coercitivas e preventivas, bem como definir como deve ser a ordem econômica, por intermédio de comandos com força normativa. É por meio da arrecadação de tributos que o Estado obtém recursos financeiros, haja vista, ser esse o instrumento basilar utilizado pelos agentes econômicos, para a aplicabilidade dos direitos e das garantias fundamentais impostos na Constituição Federal. A imposição tradicional tributária tem como finalidade essencial o arrecadamento de recursos financeiros para munir o custeio dos serviços públicos. Já a nomeada tributação extrafiscal não tem como objetivo principal a captação de dinheiro para o erário, e sim a promoção do desenvolvimento regional ou setorial, a defesa da indústria nacional, etc.3

A extrafiscalidade, como afirma Bezerra Falcão é “a atividade financeira que o Estado exercita sem o fim precípuo de obter recursos para o seu erário, para o fisco, mas sim com vista a ordenar ou reordenar a economia e as relações sociais.”4

A tributação extrafiscal e, especialmente, a tributação ambiental não têm o intuito de punir ilicitudes e sim de guiar o contribuinte a delinear o seu negócio lícito de acordo com uma política pública.

Nesse sentido, o que se infere do contexto, é que o Estado por intermédio das normas jurídicas detém o poder de conduzir o comportamento da sociedade, e também de cautelar utilizando as normas próprias de prevenção face à desigualdade social. Cada região brasileira possui suas próprias peculiaridades e desigualdades socioeconômicas e culturais.

A tributação tem demonstrado que é excelente instrumento para o direcionamento da economia, vez que permite que sejam alcançados os fins sociais. O tributo é instrumento da economia de mercado e da livre iniciativa econômica.5 Por isso dizer que deve ser estimulada a iniciativa de industrialização, de exportação, de atração de novos investimentos de capital. Tudo isto, ressalvando que pela efetiva aplicação dos princípios constitucionais, pode-se obter um maior resultado entre o desenvolvimento econômico e social, com maior tributação que alcance aqueles que suportam maior capacidade contributiva.6

Enfim, no tocante às implicações da tributação com o desenvolvimento econômico, é significativo afirmar que a questão essencial não reside, somente, na menor ou na maior carga tributária, mas no modo pelo qual a carga tributária é distribuída. Todo tributo incide, em última análise, sobre a riqueza. Daí os dizeres de Aliomar Baleeiro: “Uma política tributária, para ser racional, há de manter o equilíbrio ótimo entre o consumo, a produção, a poupança, o investimento e o pleno emprego. Se houver hipertrofia de qualquer desses aspectos em detrimento dos outros, várias perturbações podem suceder com penosas conseqüências para a coletividade.” 7

E é neste patamar que o poder público deverá verificar se é possível aumentar ou diminuir a carga tributária, e a possibilidade de redistribuir a renda, sem prejuízo do desenvolvimento econômico. Nesta feita, sustenta Hugo de Brito Machado8 que o Estado deve intervir no processo de desenvolvimento econômico, pela tributação, não para conceder incentivos fiscais à formação de riqueza individual, mas para ensejar a formação de empresas cujo capital seja dividido por número significativo de pessoas, de sorte que a concentração de capital se faça, sem que necessariamente isto signifique concentração individual de riqueza. Na busca de uma sociedade que ofereça melhor qualidade de vida deve ser definitivamente afastado o caminho da estatização da economia. O Estado, como órgão do poder político institucionalizado, certamente, deve intervir na atividade econômica. Mas deve fazer com o mínimo de sacrifício para a liberdade.

Ao lado das medidas de natureza tributárias são indispensáveis medidas no plano da despesa pública. Isto requer que o produto da arrecadação de tributos seja empregado preferentemente nos setores sociais, de saúde pública, entre outros interesses da sociedade. Isto porque um dos temas centrais da discussão da repercussão dos tributos está na justiça social, em cujo núcleo está o problema do justo tributário.

A Constituição de 1988 ao conjecturar direitos sociais a todos os cidadãos, de modo universal, sem qualquer preconceito ou distinção, reconhece que as políticas públicas serão instrumentos essenciais para a efetivação destes direitos. Esta afirmação decorre da necessidade de ampliação de serviços que o Estado possui, por meio das políticas públicas para a efetivação dos direitos sociais. José Reinaldo de Lima Lopes afirma que existem diferentes tipos de políticas públicas: políticas sociais, de prestação de serviços essenciais e públicos (saúde, educação e segurança social); das políticas sociais compensatórias (previdência e assistência social, seguro desemprego, etc.); das políticas de fomento (créditos, incentivos, desenvolvimento industrial, etc.); das reformas de base e das políticas de estabilização monetária, sendo que toda espécie de políticas públicas tem o mesmo objetivo: alcançar a concretização dos direitos de uma vida digna e plena.9 No Brasil, a utilização da política dos incentivos fiscais para alcançar determinados objetivos teve aumento considerável a partir de 1964. A cada dia, vem crescendo no Brasil a ação dos estímulos de natureza tributária para a concretização do desenvolvimento econômico sustentável.10

Adilson Rodrigues Pires ensina que não obstante os incentivos fiscais serem instrumentos que visam ao desenvolvimento nacional, devem sempre estar em harmonia com os princípios que orientam a ordem fiscal e tributária brasileira, destacando a importância de se respeitar a capacidade contributiva. E que a concessão de incentivos fiscais deve ser entendida como algo mais que um mero instrumento de intervenção do Estado, deve ser entendido como um caminho para promover o desenvolvimento, associando qualidade de vida à população, seja por meio de empregos ou pela geração e redistribuição de renda.11

É evidente a importância da intervenção estatal por meio da tributação com intenção regulatória, já que tem como finalidade estimular ou desestimular atividades econômicas para que consiga alcançar a almejada ordem proposta pela Constituição. Os incentivos fiscais utilizados na forma como apetece à Constituição são considerados legítimos como destaca Heleno Taveira Torres:

Todo incentivo fiscal (depénses fiscales, tax expenditures) concedido sob amparo constitucional é legitimo, enquanto nutre-se do desígnio de reduzir desigualdades e promover o bem comum, como o desenvolvimento nacional e regional. Não é odioso o incentivo que se invista na condição de meio para o atingimento de finalidades publicas ou privadas, mas coletivamente relevantes, sustentando em desígnio constitucional que se preste à promoção da quebra de desigualdades ou fortaleça os direitos individuais ou sociais ou ainda o próprio sentido de unidade econômica do federalismo, na condição de “renúncia de receita” ou de “gasto público”, sob a égide das condições acima enumeradas. O papel promocional dos incentivos fiscais consiste no servir como medida pra impulsionar ações ou corretivos de distorções do sistema econômico, visando a atingir certos benefícios, cujo alcance poderia ser tanto ou mais dispendioso, em vista de planejamentos públicos previamente motivados.12

Neste sentido, os incentivos podem ser concedidos para gerar eficiência econômica, enfim, com a finalidade de obter o desenvolvimento econômico, obedecendo sempre à aspiração da Constituição, portanto, os incentivos devem sempre gerar a redução de desigualdades e não acentuá-las.

Nesse diapasão, a Lei Complementar 101 de 04 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – vem ao encontro com a norma constitucional, quando estabelece em seu Art. 14 a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorre renúncia de receita, conquanto, deverá estar acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao dispositivo na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições.

A LRF tem como origem política normativa o embate entre o “ser” e o “dever ser”, assim, objetiva disciplinar a gestão dos recursos públicos, com exigências a serem cumpridas por todos os Administradores Públicos. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, bem como amplia hipóteses de compreensão. É interessante observar os avanços trazidos pela lei, principalmente, quando se refere à renúncia de receita. O Art. 14 trata, especificamente, das possibilidades de atrair investimentos sem incorrer em infração que é um desafio para os administradores públicos. 

Referida lei prevê medidas a serem cumpridas pelo sujeito ativo da tributação, quando decide renunciar ao ingresso de determinadas receitas aos cofres públicos do Estado, buscando coibir ações não planejadas de alguns governantes, cujo principal intuito é promover o desenvolvimento regional em detrimento de perdas orçamentárias ou ausência de arrecadação de tributos À União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios cabe instituir, prever e efetivamente arrecadar todos os tributos de sua competência constitucional. Significa dizer que cada esfera de governo deverá explorar adequadamente a sua base tributária e, dessa forma, ter capacidade de estimar qual a sua receita, visando ao não-comprometimento das metas de resultados fiscais previamente estabelecidas.

Assim, as renúncias fiscais apenas poderão ocorrer se houver uma compensação do crédito renunciado, ou, então, se for demonstrado que as metas fiscais pretendidas serão alcançadas, ainda que ocorra a renúncia da receita, incidindo, dessa forma, maiores exigências sobre o administrador público quanto à arrecadação tributária. Nesse diapasão, impende afirmar que o conteúdo do Art. 14, da lei mencionada contém objetivo não só de incentivar e possibilitar o desenvolvimento regional, mas também de moralizar o administrador público em suas ações junto à prestação de contas, bem como à sociedade que o elegeu.

Se por um lado, como já exposto no tópico supracitado, o instituto contido no Art. 14 é moralizador, uma vez que impede ações descabidas do Poder Público, por outro, reside no citado artigo, um conteúdo limitador. Se antes do advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, a concessão de benefícios podia ser utilizada indistintamente na busca de crescimento dos Estados, hoje, tal prática não é mais tão simples. Resta aos administradores públicos conseguir identificar o melhor caminho para promover o crescimento e o desenvolvimento de suas regiões, sem, contudo, abusar das concessões.

O objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal é correto e seu conteúdo deve ser enfrentado muito mais como entrave dos abusos cometidos pelos agentes políticos. A LRF, em especial o Art. 14, constitui ferramenta significativa de orientação. Instrumento norteador dos governantes ao gerenciar os recursos públicos, a Lei de Responsabilidade é capaz de prevenir riscos de investimentos inadequados e minimizar impactos porventura negativos. Extirpar atitudes desprezíveis como a concessão de incentivos com vistas ao enriquecimento pessoal. A renúncia de receita é entidade cordata e deve ser pautada pela ética, responsabilidade, transparência, planejamento e publicidade. 13

A Lei de Responsabilidade Fiscal não parece ser satisfatória para extinguir a guerra fiscal, uma vez que o princípio da extrafiscalidade em matéria tributária encontra-se inserido nos dispositivos constitucionais e na própria legislação infraconstitucional. Assim, são dados a cada ente da federação subsídios da prática da extrafiscalidade tributária, pois nas alteradas condições tributárias e suas relativas normas regulamentadoras, mesmo indiretamente, a estrafiscalidade aparece como um princípio constitucional que pode ser aplicado por qualquer ente da federação, no entanto, aliado às normas decorrentes, principalmente, no princípio da legalidade.

Nesse norte, os Estados e os Municípios, entre si, poderão estipular alterados incentivos e/ou desincentivos fiscais, norteando o princípio da extrafiscalidade tributária como uma máquina a serviço da gestão pública, bem como do cumprimento da obrigação política do Estado, implementando as políticas públicas.14

Em isenções tributárias apadrinhadas como atrativos para empresas e indústrias nos mais alterados campos férteis, grandes e pequenos empresários lucram com a atividade pública. Assim, a extrafiscalidade dirigiu-se para outros caminhos, sendo conceituada de guerra fiscal. E, é nessa acepção a forma de atrair novas empresas para uma determinada unidade da federação, de tal feito, ocorrendo a migração de empresas e de empregos de uma unidade federada para outra, acarretando o que se denomina de guerra fiscal.15

Nesse sentido, não demonstra progresso de vida para a sociedade local, essencialmente, no que se refere ao crescimento humano. Ela desenvolve junto à administração pública o escopo meramente de beneficiar tributariamente variadas empresas e indústrias, colocando-as em aguçada disputa local, assim, enfraquecendo os entes federados, e por consequente, cedendo à exploração econômica patrocinada em favor apenas do capital privado.

Assim, fica evidenciado o efeito negativo da extrafiscalidade tributária, portanto, necessária altercação jurídica, político e social, com vistas a travar problemas que coíbem o desenvolvimento comunitário, uma vez ser esse o fim primordial esculpido na legislação.

 

1.1 A EXTRAFISCALIDADE E AS POLÍTICAS DE INCENTIVOS FISCAIS NO BRASIL

Como ponto de partida, impera assinalar a diferença entre função fiscal e extrafiscal do tributo. Nessa senda, temos objetivo fiscal, ou seja, função de arrecadar, e objetivo extrafiscal, que não tem escopo de arrecadar, mas sim, de controlar determinadas frações econômicas e sociais. Nesse espaço, encontra-se incorporada à função extrafiscal as políticas de incentivos fiscais, contrapondo com a desigualdade social, principalmente, as desigualdades entre as regiões.

Estabelecida a diferenciação de função fiscal e extrafiscal do tributo, cumpre registrar que ainda existem tributos criados para exercer determinada função, e são utilizados com objetivos inteiramente diversos, como exemplo, tem-se o imposto sobre Produtos Industrializados, incidente sobre os cigarros. Referido imposto tem sido utilizado com o objetivo de aumentar a receita tributária, e, sua base de cálculo foi aumentada a partir da Emenda Constitucional n° 23/83, com a finalidade de aumentar a arrecadação. Impende salientar que, esse imposto tem função extrafiscal, e o intuito primordial, é desestimular o consumo de cigarros. Em consonância ainda com o exemplo, é importante relacionar que a tributação e os gastos públicos devem ser abordados em conjunto, como instrumento de Políticas Fiscais.

Nesse diapasão, o papel do Estado é primordial para o desenvolvimento das regiões consideradas carentes de desenvolvimento, pois, é por intermédio dos incentivos fiscais que se abrem as portas para beneficiar, principalmente, regiões subdesenvolvidas.

O turismo nesse contexto é um dos maiores responsáveis pela atração de investimentos, haja vista, ter sido possível a instalação de diversas empresas no nordeste em face da concessão, pela União Federal e por parte de alguns Estados e Municípios, de incentivos fiscais, ou seja, por meio das normas tributárias indutoras.16

No entanto, observa se que o investimento refere-se à instalação de empresas localizadas nessas regiões e não propriamente ao desenvolvimento do turismo e/ou formação do cidadão para receber e conservar o turismo nestas regiões. Assim quando ocorrer a desinstalação das empresas, não acarretaria o desemprego, pois, a região e o cidadão estariam aptos a desenvolver projetos turísticos para a sua região, gerando renda e possibilidade de sobrevivência.

Exemplo também de extrafiscalidade, tem-se a concessão a redução do IRPJ (Imposto de Renda da pessoa Jurídica), para as empresas que se instalem na região e que praticam determinadas atividades econômicas essenciais para o desenvolvimento regional gerando emprego e renda. Assim tem-se a Lei Federal n° 11.196, de 2005, que no mesmo sentido indica benefícios para empresas que se estabelecem nas áreas abrangidas pelas agências de desenvolvimento do Nordeste e Amazônia (Sudene e Sudam). Nesse caminho, alguns Estados concedem benefícios especiais de tributação no que se refere ao ICMS, imposto de sua competência constitucional, o que também foi feito por alguns Municípios, junto ao IPTU e ao ISS. 17

Portanto, é de se notar que as normas tributárias indutoras, que instituem benefícios fiscais para a redução das desigualdades sociais e regionais, na conquista do desenvolvimento econômico regional, não teria tido uma melhora sem os incentivos ora mencionados, evidenciados estão o direcionamento e o acautelamento Estatal junto aos investimentos públicos. Exemplificando, têm-se algumas exportações. No Nordeste, a política fiscal nacional é voltada para o fomento das exportações, possuindo imunidade conferida por intermédio da Emenda à Constituição n° 33, de 2001, por meio da qual obteve crescimento econômico representativo.

Na Região Norte, tem-se política pública de fomento desenvolvida pelo banco da Amazônia S.A.18 Opera com exclusividade o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), e, ainda, atende com outras fontes como: BNDES, Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), Fundo da Marinha Mercante, Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA), Orçamento Geral da União e recursos próprios.19

Na extrafiscalidade ambiental, o instrumento mais eficaz para o incentivo de determinados setores da atividade econômica ambiental são os benefícios fiscais, que premiam aqueles que buscam efetivar a preservação ambiental e seus fundamentos constitucionalmente previstos.

José Casalta Nabis20 defende que a extrafiscalidade deverá ser aplicada de forma excepcional, mas não de forma anormal, assim os benefícios fiscais são instrumentos mais operacionais, para que os tributos ambientais alcancem os objetivos de incentivar comportamentos corretos para preservar o meio ambiente, tornando-se uma função promocional do direito.

Os benefícios fiscais poderão ser divididos em duas categorias, como benefícios “stricto sensu ou estáticos”, ou seja, aqueles que visam somente beneficiar a economia e meio ambiente para os contribuintes que já realizaram suas ações; já os benefícios fiscais “latu sensu ou dinâmicos” visam a incentivar ou estimular os contribuintes a desenvolverem suas ações positivas no âmbito econômico, social e ambiental, isto é, a relação entre as vantagens atribuídas e as atividades estimuladas, assumindo assim os incentivos o seu caráter seletivo e temporário. Como bem ensina José Casalta Nabis: […] Com distinção que há a fazer em sede dos benefícios fiscais, separando os benefícios fiscais estáticos ou benefícios fiscais stricto sensu, dos benefícios fiscais dinâmicos, incentivos ou estímulos fiscais. […] Os primeiros dirigem-se, em termos estáticos, a situações que, ou porque já se verificaram (encontrando-se portanto esgotadas), ou porque, ainda que não se tenham verificado ou verificado totalmente, não visam, ao menos directamente, a incentivar ou estimular, mas tão-só beneficiar por superiores razões de política geral de defesa, externa, econômica, social, cultural, religiosa etc. Por seu turno, os segundos visam incentivar ou estimular determinadas actividades, estabelecendo, para o efeito, uma relação entre as vantagens atribuídas idades e as actividades estimuladas em termo de causa efeito. 21

Desse modo, os benefícios fiscais estão inseridos na extrafiscalidade tributária que visa, principalmente, incentivar alguns setores da atividade econômica, para alcançar os objetivos da ordem econômica e do meio ambiente, em virtude desses objetivos serem superiores à arrecadação fiscal.

Ensina Roque Antonio Carrazza que:

Por meio de incentivos fiscais, a pessoa política tributante estimula os contribuintes a fazerem algo que a ordem jurídica considera conveniente, interessante ou oportuno (p. ex., instalar indústrias em região carente do País). Este objetivo é alcançado por intermédio da diminuição ou, até, da supressão da carga tributária. 22

A extrafiscalidade dos incentivos fiscais evidencia- se porque, geralmente, são concedidos na forma de imunidade ou isenção. Naturalmente, estas figuras não se coadunam com fiscalidade da tributação, uma vez que sua aplicação implica, normalmente, em queda da arrecadação diretamente relacionada com as atividades beneficiadas. De modo que o incremento da atividade econômica de uma região pode, indiretamente, aumentar a sua arrecadação, mas este não é (e nem pode ser, como visto acima) o objetivo principal da concessão dos incentivos fiscais que visem equilibrar o desenvolvimento regional.

Assim, o interesse extrafiscal que deve informar a concessão dos incentivos fiscais ao desenvolvimento regional é o do equilíbrio do desenvolvimento das regiões brasileiras. Como já visto, a concessão dos incentivos pela União é exceção ao princípio da uniformidade geográfica, e como tal, deve ser interpretada restritivamente. A extrafiscalidade também deve ser vista em harmonia com a Constituição, sempre visando interesses e finalidades previstas no seu texto, não podendo a tributação ser utilizada como forma de manutenção de privilégios. Como bem observa Becker: “Por isso, cumpre lembrar que a tributação extrafiscal serve tanto para a reforma social, como para impedi-la.” 23

Nesses termos, como elemento conceitual e limitador, a extrafiscalidade corresponde a todo objetivo que a Carta elege para o Estado brasileiro, desde que alcançável mediante manejo de tributos, isto é, pela política fiscal. Portanto, são os objetivos e valores constitucionais que dão o contorno e o conteúdo da extrafiscalidade no direito positivo brasileiro. O Sistema Constitucional Tributário destaca diversos tratamentos de imunidade e isenção, considerando ainda os princípios da legalidade, da isonomia, da capacidade contributiva e da vedação de confisco, apenas citando os principais.

O Art. 170 da CF trata da ordem econômica, reiterando a valorização do trabalho humano e da livre iniciativa, e de seus princípios que definem parâmetros ao desenvolvimento, delineando o processo desenvolvimentista, e apresentando objetivos a serem alcançados. Com vistas no valor econômico, o legislador cria reduções de alíquotas, benefícios fiscais, incentivos à inovação tecnológica, entre outros.

A Ordem Social também estabelece objetivos da maior relevância, tais como a proteção da família, do idoso, da criança e do adolescente; a promoção da seguridade social, da cultura e do desporto, dentre uma série de valores. O Art. 6° da CF ressalta como direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados.

Na legislação tributária é fácil encontrar normas que prestigiam tais valores, como a imunidade de entidades de educação e de assistência social sem fins lucrativos, benefícios fiscais vinculados ao imposto de renda em favor de crianças e adolescentes e as próprias contribuições para a previdência e a seguridade social. Nesse passo, influencia outra série de normas tributárias tais quais a contribuição para o INCRA, destinada à realização da reforma agrária, a denominada tributação ambiental, os benefícios fiscais em favor de atividades esportivas e culturais, etc.

A extrafiscalidade pode, portanto, ser social, política ou econômica. Sendo social, será de proteção à família, de incentivo à cultura e ao desporto, de promoção da seguridade social etc. Sendo econômica, será desenvolvimentista, distributiva, estrutural ou conjuntural, entre outros. E a extrafiscalidade política se relacionará com o estado federado, com os Blocos Econômicos entre outros.

Como são muitos os valores que a extrafiscalidade pode assumir, torna-se difícil limitá-la somente ao valor econômico, como poderá ser observado nos itens seguintes.

 

1.2 A REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES SOCIAIS E REGIONAIS COM A CONCESSÃO DOS INCENTIVOS FISCAIS

Visando o desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais, a União poderá pronunciar sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social (Art. 43 da CF). O inciso I do Art. 151 da Constituição Federal traz o princípio da uniformidade geográfica da tributação. Neste inciso, a regra geral é que os entes políticos não podem ter tratamento desigual, estabelecido pela União em matéria tributária. A tributação exercida pela União deve, portanto, ser igual em todo o País, para não contrariar o pacto federativo. Entretanto, admitindo que no Brasil há regiões menos desenvolvidas que outras, possibilitou ao constituinte fazer uma ressalva no texto, “…admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do País (art. 151, I da CF)”.

Neste patamar, para diminuir as desigualdades regionais, atualmente é preciso ter em conta de que a tributação ambiental pode revelar-se um expediente importante também para atingir o objetivo de preservação do planeta. Ou seja, do meio ambiente, se tal atuação estiver associada a outros procedimentos administrativos e fiscalizadores. Tributação ambiental pode ser entendida como o emprego de instrumentos tributários com duas finalidades: a geração de recursos para o custeio de serviços públicos de natureza ambiental e a orientação do comportamento dos contribuintes para a preservação do meio ambiente.

Assim, ao referir-se em tributação ambiental podem-se destacar dois aspectos: um sendo de natureza arrecadatória ou fiscal e outro a de caráter extrafiscal ou regulatório que tem como objetivo conduzir o comportamento dos contribuintes, incentivando-os a adotar condutas que estejam em sintonia com a ideia de preservação ambiental. No entanto, a maioria dos incentivos depende de leis estatuais e municipais, em que primordialmente, vê-se a iniciativa dos parlamentares e autoridades executivas em conjunto com a sociedade, e a mobilização da comunidade, para implantação e efetivação das iniciativas em prol do ambiente.

Verifica-se que sobre o Imposto Territorial Rural (Lei nº 9393/96) que destaca a isenção do imposto nas áreas de reserva legal, de preservação permanente, reservas particulares do patrimônio natural e das áreas de servidão florestal. No IPI, o Decreto 755/93 estabeleceu alíquotas diferenciadas para veículos movidos a gasolina e álcool. Também pode verificar diferenças de cobranças nas transações comerciais de importação e exportação que possuam como preferência produtos ambientalmente recomendados.

Para a preservação do meio ambiente, tem-se 75% de arrecadação de ICMS destinados ao Estado para a sua manutenção e investimento, e, 25% distribuído aos Municípios que incentivam a preservação ambiental, o ICMS ecológico. O ISS também pode ser beneficiado de acordo com as diversas formas de se estimular empreitadas na área ambiental, com a redução de ônus e a concessão de incentivos.

Desta forma, a seletividade de alíquota nos tributos sobre circulação, produção e consumo, deveria ser, não somente em função de sua essencialidade, mas também, em consonância com os artigos ambientalistas (artigos 5 º, XXVII; 170 e 225 da Constituição Federal), em razão da degradação do meio ambiente, da retirada de recursos não-renováveis ou mesmo do tempo de duração do produto.

Quanto às taxas e contribuições, estas também podem ter o mesmo incentivo, tudo dependendo da atividade a ser tributada, bem como o controle de atividades de empresas menos poluidoras. Enfim, o objetivo destas políticas econômico-fiscais é a obtenção de um meio ambiente mais equilibrado, para assim, obter uma nova dimensão ao direito fundamental à vida e ao princípio da dignidade da pessoa humana.

No que se referem às taxas ambientais, ensina Ricardo Lobo Torres: “As chamadas taxas de fiscalização ambiental se caracterizam como tributos devidos em decorrência do exercício do poder de polícia ambiental e não em virtude da prestação de serviços.”24

No entanto, tal definição precipitada justifica-se em parte ao estudo, ainda em fase embrionária do Direito Tributário Ambiental. Outra corrente doutrinária acorda que as taxas do meio ambiente envolvem tanto a materialidade do serviço público, quanto a atividade de polícia. Assim, afirma Heleno Taveira Tôrres que: “Nesse caso, as taxas podem ser perfeitamente aplicadas, tanto na espécie de taxas de poder de polícia, a título de fiscalização do Estado e respectivo controle, quanto naquelas de prestação de serviço público.”25

No acórdão seguinte, o STF afirmou que é constitucional a criação de taxa florestal consistente no pagamento de tributo pelo valor estimado do serviço de fiscalização (poder de polícia), como analisada a constitucionalidade de concessão de incentivo fiscal (diminuição do valor da taxa) “para as indústrias que comprovarem a realização de reflorestamento proporcional ao seu consumo de carvão vegetal”. O STF disse que é constitucional e não ofende o Princípio da Isonomia Tributária.

EMENTA: TRIBUTÁRIO. ESTADO DE MINAS GERAIS. TAXA FLORESTAL. LEI N. 7.163/77. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 5º, CAPUT; 145, II E § 2º; 150, I E IV; E 152, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Exação fiscal que serve de contrapartida ao exercício do poder de polícia, cujos elementos básicos se encontram definidos em lei, possuindo base de cálculo distinta da de outros impostos, qual seja, o custo estimado do serviço de fiscalização. Efeito confiscatório insuscetível de ser apreciado pelo STF, em recurso extraordinário, em face da necessidade de reexame de prova. Súmula 279 do STF. Descabimento da alegação de ofensa ao princípio da isonomia, por razões óbvias, diante do incentivo fiscal, em forma de redução do tributo, previsto para as indústrias que comprovarem a realização de reflorestamento proporcional ao seu consumo de carvão vegetal. Recurso não conhecido. Decisão: A Turma não conheceu do recurso extraordinário. Unânime. 1ª. Turma, 21.03.2000.

O incentivo dos referidos tributos evidencia a reformulação de valores ao meio ambiente, assim, demonstrados pelas verbas orçamentárias que beneficiam os que contribuem para com a melhoria da qualidade de vida da população, principalmente, das populações menos desenvolvidas. O substantivo desenvolvimento, e o adjetivo meio ambiente, não podem aparecer separados, visto que ambos estão interligados por uma razão essencial imposta no caput do artigo 225 da Constituição Federal, que assim, prescreve: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”

Nesse aspecto, os projetos desenvolvidos pela WWF-Brasil em parceria com ONGs regionais, universidades e órgãos governamentais. Desenvolvem planos de apoio à pesquisa, legislação e políticas públicas, educação ambiental e comunicação, e, ainda mais, desenvolve também projetos de viabilização de unidade de conservação, por intermédio de estímulo a alternativas econômicas sustentáveis, envolvendo e beneficiando comunidades, como por exemplo, a região amazônica.

A região amazônica apresenta índices socioeconômicos muito baixos e enfrenta dificuldades decorrentes da falta de infraestrutura urbana e serviços públicos, como transporte, água tratada e esgoto, energia, comunicação, escolas, bem como, de tecnologia. Tais deficiências se traduzem em baixa qualidade de vida e falta de oportunidades para a população, ao mesmo tempo elevam o custo da produção, dificultam a agregação de valor e o escoamento e, por isso, reduzem a rentabilidade econômica. Nos últimos 40 anos surgiram novas ameaças, como o desmatamento (principalmente devido a queimadas, conversão de terras para a agricultura), ocupação desordenada de terra, uso inadequado do solo e a execução de grandes obras (estradas, barragens, usinas entre outras), sem que tenham sido tomados os cuidados prévios para minimizar esse impacto.26

Para mudar esse cenário, a WWF-Brasil defende a adoção de uma agenda em prol do desenvolvimento sustentável e da conservação da biodiversidade. Para isso, baseia-se no conceito ecorregional, que leva em conta a grande diversidade de paisagens do bioma e o impacto que qualquer elemento físico ou biológico tem sobre os demais. As prioridades são as florestas, os rios e lagos, com sua flora, fauna e os povos que ali habitam. A ideia básica é valorizar a vocação florestal e aquática da região, conservando e utilizando os recursos naturais de forma racional e duradoura para beneficiar todos os segmentos sociais da região amazônica em particular e do Brasil em geral. Ou seja, assegurar o desenvolvimento econômico social da região e do país de forma continuada.27

Assim, WWF-Brasil desenvolve três linhas de trabalho que são a conservação da biodiversidade e parques, o uso sustentável dos recursos naturais e a educação ambiental e comunicação. Ao mesmo tempo, o WWF-Brasil utiliza uma abordagem ecorregional do bioma e o trabalho é desenvolvido prioritariamente em duas ecorregiões: Sudoeste da Amazônia – que abrange os Estados do Acre, Rondônia e parte do Amazonas – e Várzeas da Amazônia – terras baixas ao longo da calha dos rios Amazonas e Solimões, cobertas por florestas que ficam inundadas durante o período das cheias.28

Posto isso, acredita-se que os projetos do WWF-Brasil, têm como atividade primordial a educação ambiental, pois esses procuram envolver a comunidade no sentido de receber e ter os devidos cuidados ambientais, partindo da relação do ser humano com o meio ambiente, com o outro ser, e consigo.

O tributo tem a função social de contribuir para com a ponderação das desigualdades sociais, de forma que os contribuintes recebam o retorno do Estado, em termos de serviços. Na verdade, os contribuintes cooperam com o sacrifício de parte de seu patrimônio, na medida de sua capacidade contributiva, para que o interesse coletivo seja prestigiado, buscando-se a instauração de um clima de paz, segurança e prosperidade, do qual todos são beneficiados, mesmo aqueles que nada contribuíram, por serem ‘isentos’, ‘imunes’ ou não deterem capacidade para tanto. Desta forma, o tributo tem o condão de fazer prevalecer o interesse social sobre o interesse particular.

Todavia, pode-se afirmar que a tributação somente encontra foro de legalidade quando o produto de sua arrecadação (o tributo) é aplicado com o objetivo de se promover o desenvolvimento social e político de todos. Em outras palavras, tributo que não exerce a sua função social não é tributo legítimo, ainda que para o seu lançamento tenham sido rigorosamente respeitados os postulados do direito positivado.

Parece lógico que a potente intervenção do Estado no processo econômico é fator preponderante e indispensável para que o tributo seja utilizado como ferramenta para se promover maior equidade na distribuição de rendas, especialmente no caso dos países periféricos. Por meio da racional tributação é que podem ser diminuídas as distâncias que separam a minoria de pessoas que detém grande concentração de riqueza individual, e a maioria dos que não têm praticamente nenhuma riqueza particular.

 

1.3 A EFETIVAÇÃO DOS INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS POR MEIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

A apreensão com o meio ambiente era uma preocupação secundária até a década de 70. Em 1972 na cidade de Estocolmo foi organizada pela Organização das Nações Unidas a Conferência sobre Meio Ambiente. A poluição até então, era vista como um mal necessário do crescimento econômico. Referida Conferência teve como finalidade a conscientização das nações para um problema que ultrapassava fronteiras atingindo toda espécie humana. 29

A partir daí foram realizadas outras conferências para tratarem do assunto que aflige a humanidade: a preservação ambiental diante do desenvolvimento. De acordo com José Marcos Domingues Oliveira, os instrumentos econômicos para a proteção ambiental proporcionam um caminho interdisciplinar que propõe alternativas de mercado ou de intervenção estatal, mas tendo sempre o Direito como “norte ordenador” e que o desenvolvimento econômico sustentável equivale ao progresso da atividade econômica, conciliado com a utilização racional de recursos ambientais, abandonando determinadas práticas como o desperdício e a ineficiência.30

O emprego da política de incentivos fiscais, como utensílio de política econômica para o desenvolvimento regional foi marcado, conforme Pedro Melo da Silva, com a sanção da Lei n° 3. 692, de 15 de dezembro de 1959, que trazia um sistema de incentivos fiscais, como ferramenta usada pelo governo com intuito de minimizar os problemas nordestinos, ampliando-se, em 1963, para a Amazônia Legal.31

A Constituição regente prevê no seu artigo 170, as maneiras de intervenção na ordem econômica e financeira e nomeia os valores e direitos difusos, coletivos e metaindividuais de grupos ou organizações na direção da proteção da propriedade privada e sua função social como elementos basilares das políticas públicas de desenvolvimento. 32

No rol de princípios do referido artigo destacam-se a defesa e a preocupação com o meio ambiente, evidenciadas no inciso VI. Portanto o Estado é agente regulador da atividade econômica, fiscalizando, incentivando, planejando, por fim, conduzindo a política de intervenção nessa atividade.

As políticas públicas revelam ações governamentais que têm como objetivos gerais e específicos, articular a sociedade, Estado e mercado. Sendo assim, as políticas públicas nascem favoráveis e desfavoráveis e edificam um projeto de ação, visando centralizar a ação do Estado na sua solução.33

O Estado brasileiro quando realiza políticas econômicas deve estar atento à defesa do meio ambiente, deve buscar o pleno emprego, entre outros aspectos. Os princípios da ordem econômica, aí estão para informar o Estado os valores da ordem econômica que ele tutela. Estes valores são o da defesa do meio ambiente e o da função social da propriedade. A defesa do meio ambiente é um valor constitucional fundamental inerente com a dignidade da pessoa humana e também com o desenvolvimento econômico e social.

Desta forma, não é possível considerar o meio ambiente como um valor isolado. O meio ambiente está em um conjunto de valores. Ou seja, está inserido na política econômico-financeira tributária do Estado. O desenvolvimento econômico equilibrado implica em dispor de uma política ambiental a qual deve ser determinada pelo país, que organiza e efetiva diversas ações que visam à preservação e melhoramento da natureza e consequentemente da vida humana.

Dentre as Diretrizes da Política Nacional de Meio Ambiente está compatibilização da proteção ambiental com o objetivo de desenvolvimento socioeconômico. Em um primeiro momento, pode ocorrer colisão entre as políticas de proteção ambiental com as políticas de desenvolvimento econômico, como já exposto anteriormente.

A Lei nº 6.398/81, em seu artigo 4º, determina como meta da Política Nacional do Meio Ambiente, a compatibilização do desenvolvimento econômico e social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio e ecológico. No entanto, no Brasil pode ser observado que as políticas públicas no sentido de incentivo à proteção ambiental precisam ser intensificadas, mesmo considerando o meio ambiente positivamente inserido na ordem social.

Qualquer política ambiental deve estar integrada com planejamento urbanístico, com a saúde pública, com o desenvolvimento, entre outros aspectos. Assim, é necessário que o governo, em todos os seus segmentos, disponha de política econômica, financeira e tributária que faça com que haja, efetivamente, esse desenvolvimento sustentado, destacado no Art. 225 da Constituição Federal. Embora a Constituição brasileira determine que o Estado e a sociedade sejam responsáveis pela preservação ambiental, poucos são os mecanismos para que essa preservação se efetive.

Merecem aqui especial atenção as atividades do Poder Público nesse processo. A atuação do Estado é antes de tudo, uma atividade política de intervenção no domínio econômico, de modo a orientá-lo e a reconduzi-lo aos valores informadores da atividade econômica e da propriedade privada eleitos pela Constituição Federal.

Destas considerações, pode-se verificar que continua sendo um grande desafio, na ordem econômica, a implementação do princípio do desenvolvimento sustentável, disposto no artigo 225 da Carta constitucional brasileira. Por isso mesmo, é possível afirmar que as questões ambientais estão interligadas com as questões econômicas e sociais, e que a efetividade da proteção ambiental depende do tratamento globalizado e conjunto de todas elas, pelo Estado e pela sociedade.

Nesta linha de entendimento, deve-se ter em conta, e adaptada à realidade brasileira de que a Política Nacional de Educação Ambiental estabelece, ao definir como um dos objetivos fundamentais da educação ambiental “o desenvolvimento de uma compreensão integrada do meio ambiente em suas múltiplas e complexas relações, envolvendo aspectos ecológicos, psicológicos, legais, políticos, sociais, econômicos, científicos, culturais e éticos.”34

Neste contexto, deve ser observada a obrigatoriedade do Poder Público, nos termos dos Arts. 205 e 225 da Constituição Federal, definir políticas públicas que incorporem a dimensão ambiental. Daí destacar a importância da educação ambiental no ensino em todos os níveis de formação educacional. É imprescindível que se desenvolva a consciência ambiental em todos os setores e segmentos da sociedade e que a preservação ambiental seja incorporada amplamente ao modo de vida da sociedade capitalista contemporânea.              

Essa dimensão ambiental deve ser inserida não apenas nas políticas e ações de governo, mas também nas políticas e ações da iniciativa privada e de toda sociedade, e com a preocupação de que o desenvolvimento sustentável seja implementado no sentido do desenvolvimento humano.

O incentivo fiscal só será constitucional, se contemplar uma determinada região política (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul). Segundo Roque Antonio Carrazza: “Só na medida de suas desigualdades econômicas – e ainda assim por região – é que se admite que as pessoas políticas mais carentes venham a desfrutar de vantagens fiscais.”35

Por sua vez, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Prevê que a responsabilidade pressupõe a ação planejada e transparente, baseadas no cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange à renúncia de receita.

Pela autonomia financeira atribuída ao Município, este pode implementar sua legislação tributária (Art. 165, § 2º da CF) de acordo com os limites concedidos na Constituição Federal, além de adequar suas metas de desenvolvimento, de acordo com o equilíbrio entre receitas e despesas. Pode ser contemporizado o desenvolvimento de uma política tributária municipal que fomente o desenvolvimento regional. Para tanto o projeto de lei orçamentária deve ser acompanhado de demonstrativo regionalizado dos efeitos decorrentes de isenções, anistias, remissões e outros benefícios de natureza tributária e financeira (art. 165, par. 6º da CF). Por exemplo, o Município tem a faculdade de renunciar receitas, concedendo ou implementando benefícios fiscais de natureza tributária, desde que elabore uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro, conforme estabelece o art. 14 da Lei Complementar 101/2000.

É preciso realizar estudos regionalizados para analisar quais serviços, bens, ou renda, em função de sua essencialidade, função social ou carência de prestadores, devem ter alíquotas menores ou não ser tributados. Avaliar se estes incentivos realmente impulsionarão o desenvolvimento social e econômico, são de extrema importância ambiental e social, como reflorestamento, limpeza e drenagem de rios e lagos; serviços propícios a auxiliar a comunidade, como serviços de assistência social; entre outros serviços essenciais, que na maioria dos casos não estão disponíveis a grande parte da população, pelo alto custo ou pela não disponibilidade. Além disso, a instalação de indústrias de porte, melhoria de portos e aeroportos são incentivos que possibilitarão o desenvolvimento regional e acarretará maior oferta de empregos com maior retorno social. Reforçando: A desoneração de tais atividades traria mais benefícios sociais do que a simples arrecadação pode oferecer.

Os princípios da ordem econômica informam ao Estado os valores que ele tutela: defesa do meio ambiente, função social da propriedade, entre outros. O meio ambiente não pode ser considerado em separado. É inerente à qualidade de vida, dignidade da pessoa humana, e um conjunto de valores. É preciso ter em conta que a tributação ambiental, quer repressiva ou de preservação, deve estar associada a outros procedimentos administrativos e fiscalizadores.

Bem sucedida será a política pública, se vier acompanhada de ações conjuntas da sociedade no controle e preservação ambiental, incluindo ações como a educação ambiental no ensino fundamental e médio, além de ações de toda a sociedade com políticas de iniciativas privadas de forma que o desenvolvimento sustentável seja implementado no sentido do desenvolvimento humano.

 

CONCLUSÃO:

A Constituição brasileira alberga dois princípios aparentemente conflitantes. O Art. 3º, inciso II, determina que é objetivo fundamental da República Federativa do Brasil garantir o desenvolvimento nacional e o Art. 225, por sua vez, prevê a proteção ambiental nos termos ali descritos.

Convém ressaltar que o Estado tem como objetivo fundamental o desenvolvimento. O conceito de desenvolvimento adotado pelo constituinte é um conceito moderno, observando o preceito esculpido no Art. 225 da CF. Referido conceito apresenta o desenvolvimento como crescimento econômico, o desenvolvimento como desregulamentação e a redução do papel do Estado, e, o desenvolvimento com a globalização, desenvolvimento como direito humano inalienável.

Nessa seara, o conceito estabelecido no Art. 225 da Constituição Federal, acresce ao conceito do Art. 3º, inciso II, pela importância da matéria, na construção do desenvolvimento e na contribuição da qualidade de vida da presente geração e para a preservação do meio ambiente das futuras gerações.

Assim, o planejamento do desenvolvimento sustentável das cidades deve ser adequado, com a distribuição espacial da população e com as atividades econômicas do Município e do território sob a área de sua influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.

A proteção ao meio ambiente, como já foi salientada, está inserida na Constituição Federal. É por meio da tributação que o Estado realiza essa atividade, uma tributação não acentuada, e sim com estímulos ou benefícios, entre eles, destacando projetos que contemplam planejamentos ambientais que preservem e recuperem o meio ambiente degradado.

Seja qual for a proposta de instituição da tributação ambiental, a sua regulamentação deverá ser discutida em profundidade, analisando detalhadamente todos os aspectos econômicos e ambientais pertinentes, uma vez que a economia e o meio ambiente estão interligados, por ter papel fundamental no desenvolvimento sustentável, nesse aspecto, tem-se que compatibilizar a escassez dos recursos naturais com o desenvolvimento econômico. Assim, o Estado poderá atuar, buscando equilíbrio, pois a preservação ambiental não é função somente estatal é uma interação entre a sociedade e o Estado, buscando soluções sustentáveis, haja vista, ser o meio ambiente valor vital para as futuras gerações.

O Estado se vale de meios indiretos econômico-financeiro da extrafiscalidade, como as políticas públicas que se dedica a matéria ambiental, conjugando com os tributos ambientais, para trazer novos incentivos e estímulos na preservação ambiental e no desenvolvimento econômico. Assim, os incentivos e estímulos fiscais poderão ser mais eficazes para a tributação ambiental, por atuarem na esfera da despesa pública e conduzirem os comportamentos empresariais, viabilizando a compatibilização entre o desenvolvimento econômico e o meio ambiente.

A partir da interpretação que o desenvolvimento econômico inseri o meio ambiente, o legislador positivou que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, portanto, o direito possui papel fundamental na orientação e direcionamento das condutas do homem, por meio da prevenção (por meio de prêmios) ou a repressão (cominação de sanções punitivas).

O Estado, juntamente com a sociedade, deve implementar políticas públicas ambientais, e, terão sucesso se propagadas no sistema educacional, ou seja incluídas como disciplina, com o objetivo de reformular o conceito da sociedade sobre a preservação e proteção ao meio ambiente, bem como estimular a participação dos indivíduos junto às ações políticas governamentais e as de iniciativa privada, com o escopo do desenvolvimento sustentável. E para encontrar esse equilíbrio entre a economia e o meio ambiente é necessário aplicar os princípios ambientais da preservação, da precaução, do desenvolvimento sustentável e da cooperação para assegurar a vida humana.

Para tanto, a formação dos indivíduos face ao desenvolvimento econômico relacionado à preservação do meio ambiente, é de fundamental importância, não só pensando no imediato, mas em construção e preservação para as futuras gerações, pois, se continuar a degradação da natureza, não mais encontrarão um planeta habitável.

No Brasil, os incentivos fiscais concedidos pela União geralmente se voltam para a criação de indústrias. Vê-se, porém, que a grande vocação das regiões é o turismo, assim, é imprescindível a implementação de políticas públicas voltadas para a criação de infraestrutura e treinamento, direcionando o cidadão ao cumprimento das atividades que cada região pode desenvolver.

Com certeza, as atividades turísticas aumentariam e continuariam mesmo após o fim do incentivo fiscal que promovesse o seu início nestas regiões como prevê a Constituição Federal em norma programática, “Art. 180. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico.”

Esta é apenas uma ideia de mais um requisito para a concessão de incentivos fiscais. As atividades por eles promovidas devem ter a capacidade de se manter mesmo sem a sua existência, em face de sua temporariedade, e não podem criar uma situação econômica artificial, em que subsista uma dependência do incentivo para existir. O incentivo não deve ser o motivo único de manutenção de determinado negócio ou atividade, mas deve sim ser uma ferramenta de incremento da atividade já existente e de fomento de vocação ainda não exploradas pela comunidade.

Tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico, o incentivo fiscal concedido pela União com objetivo de equilibrar o desenvolvimento das regiões deve ser orientado no sentido de uma efetiva melhora nos indicadores econômicos, e, também sociais na região beneficiada, devendo ser exigido resultado de desenvolvimento dos beneficiários.

O requisito da temporariedade do incentivo implica que a atividade estimulada por esse deve ter a capacidade de se manter após o fim do incentivo, sob pena de desenvolvimento artificial da região beneficiada e criação de privilégios tributários perenes para oligarquias regionais, o que a Constituição expressamente veda.

Como sugestão de requisito e de orientação para a concessão do incentivo, deve ele respeitar a vocação local, estimulando a criação e desenvolvimento de atividades que se adaptem à região incentivada, entendendo que assim, a chance de êxito na busca dos objetivos de equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico das regiões será maior.

O tributo ambiental como eficaz instrumento de justiça social pode apresentar duas finalidades que são: a criação de receitas para o custeio de serviços públicos ambientais e a educação do contribuinte para a preservação ambiental, valendo-se de abstenção ou incentivos fiscais. A extrafiscalidade apresenta-se como base da implementação de uma política pública de controle do comportamento dos entes econômicos, de forma a arremessar iniciativas positivas para o interesse público ambiental.

Portanto, a forma mais eficaz de equilíbrio socioeconômico e socioambiental dá-se por intermédio da intervenção estatal, com a implementação de políticas públicas ambientais, para que ambos possam adequar às necessidades existentes ao desenvolvimento sustentável e à preservação do meio ambiente. Desta feita, mitigando os embates existentes entre o desenvolvimento econômico e o meio ambiente, no entanto, mister se faz preparar o cidadão para conciliar o desenvolvimento tecnológico e econômico e a preservação ao meio ambiente. Não basta apenas o envolvimento das organizações governamentais direcionando esforços para a conservação do meio ambiente. As questões ambientais devem ser cada vez mais divulgadas, compreendidas e respeitadas pela população. Têm que ser vivenciadas em sua origem, momento em que ocorrem os danos e a partir dos quais podem ser sanados.

Assim, para a concretização das políticas públicas é necessário a parceria do governo e da sociedade. É indispensável que cada um faça sua parte, mas para isso, os órgãos governamentais devem atuar de forma equilibrada e ter ao seu dispor, legislação materializada e pretensão política para conscientizar. E, mais que isso, cobrar ações da sociedade, não por meio coercitivo, mas sim, por intermédio da consciência rumo a um padrão socioambiental mais justo e sustentável. Desta feita, ressalva-se que as ações governamentais e as não governamentais podem valer-se do meio econômico-financeiro da extrafiscalidade em busca do desenvolvimento socioeconômico e do socioambiental.

 

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1 MARTINS, Ives Gandra da Silva. ELALI, André. PEIXOTO, Marcelo Magalhães. Incentivos Fiscais: questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo: MP editora, 2007, p. 43.

2 SCHOUERI, Luis Eduardo. Discriminação de competências e competências residual em direito tributário. In Direito tributário: estudos em homenagem a Brandão Machado. São Paulo: Dialética, 1998, p.82.

3 OLIVEIRA, José Marcos Domingues. Direito Tributário e Meio Ambiente. 3 ed. Rev. e ampliada. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p.47.

4 BEZERRA, Falcão. Tributação e Mudança Social. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p.48.

5 MACHADO, Hugo de Brito. Op.cit., p. 13-14.

6 VINHA, Thiago Degelo. RIBEIRO, Maria de Fátima. Efeitos sócio-econômicos dos tributos e sua utilização como instrumento de políticas governamentais, in: Derecho & Cambio Social. Disponível em: http://www.derechoycambiosocial.com/revista002/tributos.htm. Acesso em: 16 nov. 2009

7 BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 13 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 171.

8MACHADO, Hugo de Brito. Op. cit., p.28.

9 LOPES, José Reinaldo de Lima. Da Efetividade dos Direitos Econômicos, Culturais e Sociais. In: Direitos Humanos Visões Contemporâneas. São Paulo: Associação Juízes para a Democracia, 2001, p. 32.

10 MARTINS, Ives Gandra da Silva. Teoria da imposição tributária. 2.ed. São Paulo: LTr, 1998, p.302-303.

11 PIRES, Adilson Rodrigues. Incentivos fiscais e o desenvolvimento econômico. in: SCHOUERI, Luís Eduardo (Coord.). Direito tributário: homenagem a Alcides Jorge Costa. São Paulo: Quartier Latin, 2003. p. 1110.

12 TORRES, Heleno Taveira. Incentivos fiscais na Constituição e o “credito- prêmio de IPI”. in: Direito tributário atual, 18.São Paulo: Dialética/ IBDT, 2005, p. 79.

13 MOTTA, Carlos Pinto Coelho Motta. Lei de Responsabilidade Fiscal: abordagens pontuais:doutrina, legislação, lei complementar 101/2000. Flávio Régis Xavier de Moura e Castro, coord.,[et al]. 2 ed., Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p.76.

14 RODRIGUES, Hugo Thamir. Políticas Tributárias e Federalismo: uma leitura possível no caso brasileiro. in: LEAL, Rogério Gesta. Direitos sociais e políticas públicas: desafios contemporâneos. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2003, p. 902.

15 Rodrigues, Hugo Thamir. Op. cit., p. 903.

16 ELALI, André de Souza Dantas. Op. cit., p.142.

17 Idem, ibidem, p.143.

18 O BASA é considerado o banco ecológico do Brasil, foi fundado no período da II Guerra Mundial, no governo de Getúlio Vargas, sob a denominação de Banco de Crédito da Borracha. Este tinha como principal objetivo financiar o reaquecimento da extração de látex no Estado do Pará. O BASA é na Região Norte a principal instituição financeira federal de fomento com o escopo de promover o desenvolvimento da região amazônica. Possui relevante expediente, tanto no apoio à pesquisa quanto no crédito de fomento, respondendo por mais de 60% do crédito de longo prazo naquela região.

19BANCO DA AMAZÔNIA. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Banco_da_Amazônia_S.A>. Acesso em: 31 out. 2009.

20NABIS, José Casalta. Direito Fiscal e Tutela do ambiente em Portugal. in: TÔRRES, Heleno Taveira. (coord.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 424.

21NABIS, José Casalta. Op. cit., p. 426.

22 CARRAZZA, Roque Antonio. Op. cit., p. 514.

23 BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributário. 3 ed. São Paulo: Lejus, 1998, p. 596.

24 TORRES, Ricardo Lobo. Valores e princípios no direito tributário ambiental. in: TÔRRES, Heleno Taveira (Coord.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 36.

25 TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., p. 107.

26 Amazônia. Disponível: <http://www.wwf.org.br/natureza_brasileira/meio_ambiente_brasil/amazonia>. Acesso em: 01 out. 2009.

27Desenvolvimento sustentável. Disponível:<http://www.wwf.org.br/natureza_brasileira/meio_ambiente_brasil/ amazonia/acesso>. Acesso em: 01 out. 2009.

28 Idem, ibidem.

29 OLIVEIRA, José Marcos Domingues. Direito tributário e meio ambiente. 3 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p.2.

30 OLIVEIRA, José Marcos Domingues. Op. cit., p.4,6-8.

31 SILVA, Pedro Melo da. Os incentivos fiscais como instrumento de desenvolvimento. Belem: Sudam,1978.p.44. apud SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 123.

32 AYALA, Patrick de Araújo. O princípio da precaução como impedimento constitucional à produção de impactos ambientais. Jus Navigandi, Teresina, a. 4, n. 40, mar. 2000. Disponível em: <http://www.1.jus.com.br/ doutrina/texto.asp?id=1689>. Acesso em: 21 out. 2009.

33 DIAS, Jean Carlos. Políticas públicas e questão ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo: Revista dos Tribunais, ano 8, n. 31, jul./set. 2003, p. 121-122

34 Lei nº 9.795/99, art. 5º, I.

35 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 527.

 

 

 

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