Vincoli nei lotti e gruppi societari: rinvio del Consiglio di Stato alla CGUE

Con l’ordinanza n. 10088/2025, pubblicata il 19 dicembre 2025, il Consiglio di Stato (Sez. III) interviene su una questione centrale nel diritto dei contratti pubblici: l’applicazione dei vincoli di partecipazione e aggiudicazione nelle gare suddivise in lotti quando più società appartengono al medesimo gruppo.
Il Collegio, preso atto di un contrasto giurisprudenziale interno e della rilevanza del diritto europeo, ha scelto di sospendere il giudizio e rimettere alla Corte di Giustizia dell’Unione europea (CGUE) alcuni quesiti interpretativi decisivi.
Al centro della vicenda vi è soprattutto l’interpretazione della nozione di “operatore economico” e la possibilità di estendere i limiti previsti dal bando anche al gruppo societario nel suo complesso.

1. La gara e i vincoli di partecipazione ai lotti

La controversia nasce da una procedura indetta da So.Re.Sa. per l’affidamento quadriennale dei servizi di reception e portierato presso le aziende sanitarie della Campania, articolata in 16 lotti.
Il disciplinare prevedeva un duplice limite:
1) ogni concorrente poteva presentare offerta per un massimo di 8 lotti;
2) in caso di vittoria su più lotti, ne potevano essere aggiudicati al massimo 4.
La finalità di tali vincoli è tipica della logica pro-concorrenziale della suddivisione in lotti: evitare concentrazioni e favorire la partecipazione di più imprese, in particolare PMI.

2. Il nodo: società del gruppo come unico offerente?

Nel caso concreto, quattro società appartenenti al gruppo Cosmopol avevano partecipato a lotti diversi, rispettando formalmente il limite previsto per ciascun operatore.
Il problema sollevato dalla seconda classificata era però sostanziale: la partecipazione “diffusa” del gruppo avrebbe potuto rappresentare una condotta elusiva, capace di svuotare di significato il vincolo di partecipazione.
Anche l’Autorità garante della concorrenza (AGCM), pur non avviando istruttorie, aveva osservato che i limiti rischiano di essere vanificati se applicati alle singole società senza considerare l’appartenenza a un unico centro di controllo.

3. Il contrasto giurisprudenziale e la questione interpretativa

Il Consiglio di Stato evidenzia che la giurisprudenza nazionale si è divisa su un punto essenziale:
in assenza di una clausola espressa nel bando, i vincoli possono estendersi anche alle imprese di un gruppo?
Si registrano tre orientamenti:
1. un indirizzo estensivo, fondato su ragioni teleologiche di tutela della concorrenza;
2. un indirizzo restrittivo, che esclude l’estensione per evitare cause di esclusione non previste e garantire certezza e trasparenza;
3. una tesi intermedia, che ammette l’estensione solo in presenza di un accertato intento elusivo.

4. Il concetto di “operatore economico” nel diritto UE

Il cuore dell’ordinanza è l’interpretazione della nozione di “operatore economico”, definita dall’art. 2 della direttiva 2014/24/UE e dall’art. 3 del d.lgs. 50/2016.
Tali definizioni fanno riferimento al soggetto che presenta l’offerta, senza menzionare espressamente il gruppo societario.
Per estendere i limiti al gruppo, occorrerebbe dunque una lettura sostanziale dell’offerente, superando la pluralità formale delle società controllate.
Tuttavia, la Corte di Giustizia ha già affermato che l’esclusione di imprese collegate richiede un accertamento concreto dell’influenza reciproca nella formulazione delle offerte, e non può basarsi solo sul collegamento societario.

5. Perché il rinvio alla Corte di Giustizia UE

Proprio l’incertezza interpretativa induce il Consiglio di Stato a rimettere la questione alla CGUE.
Il Collegio sottolinea che l’art. 46 della direttiva consente limiti di partecipazione e aggiudicazione solo se indicati nel bando, ma non chiarisce se tali limiti possano operare anche rispetto al gruppo.
Inoltre, il nuovo Codice dei contratti (d.lgs. 36/2023) prevede espressamente la possibilità di applicare tali limiti anche a imprese in controllo o collegamento, segno di una possibile evoluzione normativa che rende ancora più urgente il chiarimento europeo.

6. Le questioni pregiudiziali

Il Consiglio di Stato chiede alla CGUE di stabilire:

• se la nozione di operatore economico possa comprendere il gruppo societario;
• se l’art. 46 consenta di valorizzare l’appartenenza a un gruppo nei limiti sui lotti;
• se i principi di certezza e proporzionalità impediscano esclusioni automatiche.

7. Conclusione

L’ordinanza n. 10088/2025 rappresenta un passaggio cruciale: la risposta della CGUE inciderà profondamente sull’equilibrio tra apertura del mercato, tutela della concorrenza e certezza delle regole di gara.
Il tema dell’“operatore economico” come soggetto singolo o come entità di gruppo diventa così decisivo per il futuro delle gare a lotti e dei relativi vincoli.

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