Vincitori di concorso, precari, dipendenti delle province: quali le priorità 2015?

Vincitori di concorso, precari, dipendenti delle province: quali le priorità 2015?

Palmaccio Alessandro

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Com’è noto, la legge di stabilità 2015 (L. n. 190 del 23 dicembre 2014, n. 190 recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato) ai commi 421 e seguenti dell’articolo unico ha previsto la riduzione delle dotazioni organiche delle città metropolitane  e  delle province delle regioni a statuto ordinario. Il personale in esubero rispetto alle nuove rideterminazioni è destinato ad essere ricollocato in altre pubbliche amministrazioni tramite l’istituto della mobilità secondo le previsioni di cui ai comma 424 e 425.

In particolare, il comma 424 prevede, per le regioni e gli enti locali, la destinazione delle risorse per le assunzioni a tempo indeterminato per  il biennio 2015-2016:

– all’immissione in ruolo dei vincitori di  concorso  pubblico collocati in graduatorie vigenti o, comunque, approvate al 1 gennaio 2015;

– alla ricollocazione nei propri  ruoli  delle  unità soprannumerarie   destinatarie    dei    processi    di    mobilità.

La lettera della norma lascerebbe inalterata la discrezionalità dell’amministrazione procedente in merito alla scelta da attuare.

Occorre, tuttavia, osservare come lo stesso legislatore preveda rilevanti vantaggi a seguito della ricollocazione del personale in mobilità considerato che le spese per il personale ricollocato “non si calcolano, al fine del rispetto del tetto  di spesa  di cui al comma 557 dell’articolo 1 della legge  27  dicembre  2006, n. 296”; non si applica, pertanto, il disposto secondo cui l’ente locale ha l’obbligo di ridurre progressivamente la spesa di personale nonché l’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al  complesso  delle  spese  correnti. 

Nondimeno, secondo una diversa prospettiva, la mancata assunzione dei vincitori di graduatorie vigenti espone lo stesso ente all’impossibilità di indire nuovi concorsi stante il disposto di cui all’articolo 4, comma 3 lett. a) e b) del D.L. 101/2013 convertito con modificazioni dalla L. 30 ottobre 2013, n. 125 (richiamato dall’art. 3, comma 5 ter del D.L. 90 convertito con modificazioni dalla L. n. 114/2014), ai sensi del quale anche gli enti locali non possono avviare nuove procedure concorsuali qualora non sia avvenuta  l’ “immissione in servizio, nella stessa amministrazione,  di tutti  i  vincitori collocati nelle proprie graduatorie vigenti di  concorsi  pubblici  per  assunzioni  a  tempo indeterminato per qualsiasi qualifica, salve comprovate  non temporanee necessità organizzative adeguatamente motivate”.

Lo stesso comma 424 prevede, poi, una disposizione di incerta portata applicativa: “Esclusivamente per le finalità di ricollocazione  del  personale  in mobilità le regioni  e  gli  enti  locali  destinano,  altresì,  la restante percentuale della  spesa  relativa  al  personale  di  ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario”. Pertanto, il legislatore stabilisce un obbligo di destinazione della quota residua rispetto al limite fissato dall’articolo 3 comma 5 del D.L. 90/2014 (in via generale, per il 2015,  60 per cento  della spesa relativa al personale di ruolo cessato  nell’anno  precedente), “esclusivamente per la ricollocazione del personale in mobilità”. È evidente che il superamento del tetto del 60% per la ricollocazione delle unità soprannumerarie provenienti da città metropolitane e province è consentito in forza della deroga espressa all’obbligo di contenimento della spesa di personale di cui comma 557 della L.  296/2006.

A definire l’ambito applicativo delle nuove disposizioni è intervenuta, da ultimo, la circolare del 30 gennaio 2015 a firma del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie recante “Linee guida in materia di attuazione delle disposizioni in materia di personale e di altri profili connessi al riordino delle funzioni delle province e delle città metropolitane. Articolo 1, commi da 418 a 430, della legge 23 dicembre 2014, n. 190”.

Nello specifico si precisa che “la percentuale di turn over legata alle facoltà di assunzioni deve essere destinata in via prioritaria all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate al 1° gennaio 2015. Le risorse rimanenti, ovvero quelle derivanti dalle facoltà ad assumere al netto di quelle utilizzate per l’assunzione dei vincitori, devono essere destinate, sommate ai risparmi derivanti dalla restante percentuale di cessazioni (ovvero 40% per il 2015 e 20% per il 2016), ai processi di mobilità del personale soprannumerario degli enti di area vasta”.

Il superamento della percentuale del turn-over per le assunzioni del personale soprannumerario è comunque subordinato a tre condizioni che rendono la previsione di difficile applicazione:

– rispetto dei vincoli del patto di stabilità interno;

– budget limitato alle cessazioni 2014 e 2015 (ovvero il budget utile per le assunzioni relative agli anni 2015 e 2016);

– disponibilità di risorse in bilancio.

Il quadro normativo sin qui delineato conferma la indubbia priorità accordata dal legislatore alle assunzioni a tempo indeterminato dei vincitori di concorso.

Tale ultimo assunto è confermato anche per le Amministrazioni dello Stato dal comma 425 della sopra citata legge di stabilità. Secondo quanto affermato dalla stessa circolare, infatti, “anche in questa circostanza le risorse da destinare ai processi di mobilità degli enti di area vasta sono da considerare al netto di quelle finalizzate all’assunzione dei vincitori di concorsi pubblici collocati nelle graduatorie vigenti o approvate al 1° gennaio 2015”.

È necessario precisare, tuttavia, che lo stesso comma 425 con una disposizione di chiusura prevede che “Nelle  more  del   completamento   del procedimento di cui al presente comma alle amministrazioni è  fatto divieto di effettuare assunzioni a tempo indeterminato. Le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle”. La circolare interministeriale estende, in modo dubbio,  tale previsione anche al precedente comma affermando che “Nelle more del completamento del procedimento di cui ai commi 424 e 425 alle amministrazioni sopra individuate è fatto divieto di effettuare assunzioni a tempo indeterminato a valere sui budget 2015 e 2016. Le assunzioni effettuate in violazione dei commi 424 e 425 sono nulle”.

Tuttavia, in coerenza con le garanzie che lo stesso legislatore ha inteso offrire ai vincitori di concorso in sede di priorità nell’utilizzo delle risorse destinate al turn-over, si ritiene di dover escludere questi ultimi dal generale divieto di assunzioni previsto sino al completamento delle procedure di ricollocazione del personale eccedentario.

In linea con gli obiettivi perseguiti dal legislatore, la circolare n. 1/2015 prevede, altresì, limitazioni all’utilizzo dell’istituto della mobilità: “Fintanto che non sarà implementata la piattaforma di incontro di domanda e offerta di mobilità presso il Dipartimento della funzione pubblica, è consentito alle amministrazioni pubbliche indire bandi di procedure di mobilità volontaria riservate esclusivamente al personale di ruolo degli enti di area vasta” (province e città metropolitane).

Ne consegue l’impossibilità di avviare procedure di mobilità aperte a tutti i dipendenti pubblici ai sensi dell’art. 30 comma 1 del D.Lgs. 165/2001, né tantomeno, di bandire nuovi concorsi a valere sui budget 2015 e 2016.

L’unica eccezione sembra essere consentita per l’assunzione di personale infungibile (es. personale scolastico): a tal proposito la circolare ammette l’assunzione anche degli idonei di concorso fatto salvo, comunque,  il rispetto della percentuale di turn over consentita.

Particolare attenzione merita, poi, la previsione di cui al comma 426, in tema di stabilizzazioni. Il legislatore, nelle more del processo di rideterminazione delle funzioni e delle dotazioni organiche degli enti di area vasta, ha previsto la proroga al 31 dicembre 2018 del termine fissato dall’articolo 4 commi 6, 8 e 9  del D.L. 101/2013 convertito con modificazioni nella L. 125/2013.

In particolare, entro il 31 dicembre 2016, le Amministrazioni avrebbero potuto:

a) indire procedure concorsuali, per titoli ed esami, per assunzioni  a  tempo  indeterminato  di  personale non dirigenziale riservate esclusivamente a coloro in possesso dei requisiti di cui all’articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e all’articolo 3, comma 90, della legge 24 dicembre 2007, n. 244  nonché a coloro che alla data del 30 ottobre 2013 avessero maturato, negli ultimi cinque anni almeno tre anni di servizio con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato;

b) assumere a tempo indeterminato lavoratori impegnati in lavori socialmente utili o di pubblica utilità in deroga alle procedure previste per legge;

c) prorogare i contratti a tempo determinato in caso di attivazione di procedure riservate di cui alla lettera a) nonché di procedure concorsuali con riserva dei posti, nel limite massimo  del  40  per  cento  di quelli banditi a  favore  dei  titolari  di  rapporto  di  lavoro subordinato a tempo determinato con almeno  tre  anni  di  servizio.

Tale termine, come già anticipato, risulta ora posticipato al 31 dicembre 2018. Il legislatore, in considerazione della immediata e improrogabile necessità di provvedere al riassetto delle province e delle città metropolitane ha ritenuto utile differire la risoluzione del  problema “precariato” rispetto  al rischio “disponibilità” dei dipendenti in sovrannumero degli enti di area vasta.

Tuttavia, dalla proroga sembrerebbero escluse le procedure di cui all’articolo 4, comma 6-quater del D.L. 101/2013 che contempla una modalità semplificata di assunzione a tempo indeterminato riservata esclusivamente a regioni e comuni.

Tale comma prevede che, per un arco temporale limitato (2013-2016), le regioni e i comuni possano procedere a stabilizzare a domanda il personale non dirigenziale assunto con contratto di lavoro a tempo determinato a seguito di superamento delle procedure selettive di cui all’articolo 1, comma 560, della legge 296/2006, con almeno tre anni di servizio alle loro dipendenze negli ultimi cinque anni. Anche in tal caso, la norma prevede che nelle more  della procedura di stabilizzazione, le regioni e i comuni possano  prorogare  i  contratti  di lavoro a tempo determinato fino  alla conclusione della  procedura  stessa  e  comunque  non  oltre  il  31 dicembre 2016.

Le stabilizzazioni a domanda, pertanto, non risulterebbero coinvolte nel disegno del legislatore di posticipare il contrasto al precariato agli anni 2017 e 2018. Tuttavia, secondo un’interpretazione sistematica e considerata l’esclusiva priorità concessa ai vincitori di concorso e ai dipendenti delle province e delle città metropolitane da ricollocare, può ritenersi che anche le stabilizzazioni di cui al comma 6 quater possano essere prorogate al 31 dicembre 2018.

L’unica effettiva eccezione potrebbe essere contemplata per quegli enti che abbiano provveduto ad avviare procedure di stabilizzazione a domanda sulle risorse del 2013; tale possibilità che appare in contrasto con la ratio che permea i commi 424, 425 e 426 sembra definitivamente ammessa dalla circolare n. 1/2015 secondo cui “rimangono consentite le assunzioni, a valere sui budget degli anni precedenti, nonché quelle previste da norme speciali”.

In conclusione è possibile affermare che, per gli anni 2015 e 2016, le assunzioni o i trasferimenti presso la pubblica amministrazione di personale, anche di categoria dirigenziale, dovranno avvenire secondo le priorità di seguito indicate:

1) Vincitori di concorso (nei limiti della percentuale di turn-over consentita);

2) Personale eccedentario di città metropolitane e province a seguito del riordino delle funzioni di cui alla  legge n. 56/2014 (nei limiti della percentuale residua fino alla completa copertura del turn-over);

3) Personale in corso di stabilizzazione a domanda (solo per il personale a tempo determinato di categoria non dirigenziale dipendente o ex dipendente di regioni e comuni e nei limiti di budget relativi ad anni precedenti al 2015);

4) Idonei di concorso solo in caso di assunzioni di personale infungibile.

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