Unione europea e democraticità: Democratic Accountability e Comitology a confronto

Unione europea e democraticità: Democratic Accountability e Comitology a confronto

di Giulia Pezzutto, Praticante avvocato

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Il termine e il concetto di “accountability” sono di difficile traduzione e trasposizione in lingua italiana. Difatti, l’istituto si sviluppa negli ordinamenti di Common Law, ma sempre più spesso questa parola è entrata a far parte del lessico del diritto dell’Unione europea. Con riferimento all’Unione, “accountability” potrebbe tradursi con il termine “responsabilità delle Istituzioni europee di rendere conto ai cittadini delle decisioni politiche adottate, delle attività svolte, delle risorse impiegate e dei risultati ottenuti”[1]. L’Unione europea è un sistema sovrastatale che necessita, pertanto, di mantenere un forte legame di accountability con i propri cittadini al fine di rafforzare la fiducia nelle Istituzioni, ma anche come strumento per fondare la propria autorevolezza.

Se “accountability”, come termine, è intraducibile, il concetto è tuttavia ben esemplificato da i titoli che spesso capeggiano le testate giornalistiche di questo momento storico: “Conte: più populismo nelle Istituzioni europee”, 4 ottobre 2018, Rai News 24; “Moscovici: Salviamo l’Europa da Salvini, Orban, Le Pen. L’UE rischia di implodere.”, 4 ottobre 2018, Il Corriere della Sera; “Salvini contro Junker: l’Italia è un Paese sovrano”, 1 ottobre 2018, Il Giornale.

L’agitarsi in questi anni di nazionalismi esasperati in molti Stati europei è alimentato dalla sensazione percepita dalla cittadinanza di una forte lontananza delle Istituzioni europee da quelli che sono i “reali” bisogni dei cittadini e dalla convinzione che l’Unione non sia un organismo trasparente, nel quale sia possibile riporre fiducia. L’elemento dirimente, che i partiti connotati da una forte spinta nazionalistica hanno in comune, consiste nell’esasperazione del “disinteresse” da parte dell’Unione verso i bisogni nazionali, la presenza di una eccessiva burocrazia e la poca trasparenza rispetto alle decisioni politiche adottate e alle motivazioni sottostanti. La percezione di un’Europa sempre più lontana dai bisogni dei cittadini e interessata apparentemente solo a questione economiche-finanziarie, come il mantenimento dell’austerity, l’abbassamento dello spread e del debito pubblico degli Stati in difficoltà, ha contribuito a rendere le misure e i regolamenti da essa emanati fonte di un malcontento crescente per alcune fasce della popolazione nazionale. Questa incertezza e sfiducia nell’Unione è stata, e lo è tutt’oggi, sobillata da alcuni partiti politici di forte ascendente nazionalista, i quali contribuiscono a sgretolare l’organismo sovrastatale che dalla fine del secondo conflitto mondiale garantisce pace, prosperità economica e culturale ed opportunità.

Può apparire azzardato iniziare questo articolo riproponendo alcuni degli slogan più famosi di alcuni dei partiti politici che hanno fatto la propria fortuna elettorale screditando l’operato dell’Unione europea e delle sue Istituzioni. In realtà, questo approccio offre un punto d’ingresso ideale per un confronto tra gli istituti giuridici di “accountability” e “Comitology” in ambito di diritto internazionale come punto di partenza per capire la fragilità europea in campo economico e finanziario. In questo articolo, si propone l’analisi del complesso sistema dei comitati di Comitology ed in particolare sulla struttura delle Direzioni Generali che si occupano delle materie economico-finanziarie e di come siano intessuti i rapporti di accountability all’interno di Comitology. Tale ultima riflessione troverà poi il suo apice quando verrà analizzata l’importanza della presenza di un sistema di accountability forte tra comitati della Commissione europea, come parametro per valutare il livello di democraticità dell’Unione stessa.

  1. Unione europea e Comitology: i comitati e le Direzioni Generali in seno alla Commissione europea

Per comprendere l’ampiezza e l’importanza del concetto dell’accountability è necessario partire dall’esame dell’organo europeo deputato a garantire la sua centralità all’interno dell’Unione. L’accountability è strettamente connessa al fenomeno di Comitology. Comitology consiste in un sistema di comitati suddivisi in base alle diverse scienze di analisi, composto da esperti, tecnici e professionisti provenienti dagli Stati membri, i quali collaborano con la Commissione europea nell’elaborazione degli atti di implementazione. Gli atti di implementazione, ai sensi dell’articolo 291 TFUE[2], sono degli atti non legislativi il cui scopo è quello di dare applicazione uniforme agli atti legislativi dell’Unione.

Tutti gli Stati membri partecipano al fenomeno di Comitology, inviando i propri rappresentanti statali (policy experts, amministratori, professionisti…) a presenziare all’interno dei comitati.

L’importanza di Comitology risiede nel ruolo che essa riveste all’interno del processo di emanazione degli atti di implementazione. In sintesi, gli obiettivi e gli scopi generali della politica che l’Unione intende perseguire sono contenuti negli atti legislativi che vengono adottati dal Consiglio dell’Unione e dal Parlamento europeo; mentre i comitati sviluppano, insieme alla Commissione, i dettagli tecnici i quali garantiscono l’estesa armonizzazione e applicabilità delle misure. Le misure emanate dai comitati sono contenute all’interno di regolamenti, direttive e decisione di implementazione, le quali seguiranno le leggi ordinarie, intensificandone l’applicazione.

Questo sistema di comitati costituisce l’espressione più fulgida della centralità dell’accountability. Infatti, l’attività dei comitati costituisce un baluardo a favore dell’armonizzazione uniforme delle fonti del diritto europeo in ogni Stato Membro e la presenza eterogenea di burocrati ed esperti provenienti da diversi Stati all’interno dei comitati stessi dovrebbe garantire una pluralità di orientamenti e di idee tali per cui difficilmente potrebbero rimanere inascoltati i bisogni o le necessità di alcune fasce della popolazione nazionale. A livello teorico, quindi, la presenza di Comitology all’interno del sistema di democraticità dell’Unione dovrebbe produrre una maggior fiducia dei cittadini europei nelle Istituzioni e, a contrario, le Istituzioni dovrebbero avvertire l’insorgere di un legame più stretto con i cittadini delle diverse nazionalità e i loro bisogni.

Come si è detto nei paragrafi precedenti, i comitati collaborano con la Commissione. Tuttavia, tale assunto, se non debitamente precisato, risulterebbe errato. Nello specifico, i comitati di Comitology cooperano con le Direzioni Generali, le quali costituiscono i dipartimenti di cui è composta organizzativamente la Commissione europea. Le Direzioni Generali (DG) sviluppano, attuano e gestiscono le politiche, il diritto e i programmi di finanziamento dell’Unione europea. Ciascuna Direzione Generale è a capo di un numero più o meno consistente di comitati di Comitology.

Il campo delle scienze di cui si occupano le Direzioni Generali e i comitati di Comitology è molto vasto e articolato. Lo studio delle materie economiche e finanziarie è curato e approfondito dalla Direzione Generale ECFIN e dalla Direzione Generale FISMA.

La Direzione Generale degli Affari economici e finanziari (ECFIN) è il servizio della Commissione responsabile della politica dell’UE in materia di crescita economica, occupazione, finanze pubbliche e stabilità finanziaria. La DG ECFIN elabora e attua le politiche della Commissione in materia di economia, finanza ed euro. La Direzione Generale della Stabilità finanziaria, dei servizi finanziari e dell’Unione dei mercati dei capitali (FISMA) è il servizio della Commissione responsabile della politica dell’Unione in materia di banche e finanza. La DG FISMA elabora e attua le politiche della Commissione in materia di servizi bancari e finanziari.

Il mandato della Direzione Generale degli Affari economici e finanziari è quello di contribuire all’aumento degli standards economici all’interno dell’Unione europea, incoraggiando la competitività e aumentando le opportunità occupazionali.

Per raggiungere questo scopo, il dipartimento contribuisce allo sviluppo delle politiche che sono ideate per sostenere e implementare la crescita economica, la stabilità finanziaria e macroeconomica, in particolare attraverso l’implementazione necessaria delle riforme strutturali, il raggiungimento e il mantenimento della solidità delle finanze pubbliche, la promozione degli investimenti nel capitale produttivo e umano.

La Direzione Generale ECFIN concentra il suo impegno nel raggiungimento degli obiettivi generali della Commissione: un supporto concreto per la crescita e lo sviluppo di policy che contribuiscano ad attirare investimenti ed investitoti in Europa, l’aumento del tasso di crescita economica all’interno dell’Unione attraverso l’erogazione di finanziamenti a lungo termine; il perfezionamento dei servizi finanziari per i consumatori e per i commercianti al dettaglio; la collaborazione con partner aziendali internazionali.

L’altra Direzione Generale oggetto dell’approfondimento è la Direzione Generale per la Stabilità finanziaria, dei servizi finanziari e dell’Unione dei mercati dei capitali.  Tale dipartimento si impegna a monitorare l’effettività delle riforme finanziarie, ad assicurare che la legislazione europea sia completamente implementata e rispondente ai rischi finanziari emergenti. Inoltre, la Direzione Generale lavora per sviluppare dei mercati finanziari che siano ben regolamentati, stabili e competitivi a livello globale nell’interesse del business e dei consumatori.

Gli obiettivi che la DG FISMA si prefigge di raggiungere sono il consolidamento delle riforme finanziarie, adattandole alle mutevoli esigenze delle economie dei diversi Paesi europei; presentare nuove iniziative tali da assicurare che i mercati finanziari siano ben regolati e supervisionati; lo sviluppo di un mercato unico europeo più solido e più equo; promuovere la crescita e l’occupazione incoraggiando la creazione di policy nella zona euro e nell’Unione; rafforzare gli investimenti stranieri in Europa e migliorare l’efficienza dell’Unione economica monetaria.

Nel 2016 collaboravano con le Direzioni Generali ECFIN e FISMA rispettivamente uno e otto comitati di Comitology. Data l’importanza delle materie trattate, queste DG ben si prestano a condurre un’analisi circa la consistenza dell’accountability e il suo grado di effettività percepibile da parte dei cittadini europei.

  1. Accountability e Comitology a confronto

Il rapporto tra l’accountability e Comitology è molto controverso. La Commissione europea ha cercato negli ultimi anni di rendere più trasparenti i legami di responsabilità politica che intrecciano Comitology con le altre Istituzioni europee e con i suoi cittadini[3][4]. Tuttavia, sussistono ancora delle profonde rigidità nei rapporti di accountability tra le Istituzioni europee e la cittadinanza. Dalle ricerche effettuate, sui comitati che compongono le Direzioni Generali ECFIN e FISMA, si è riscontrata una significativa carenza di informazioni sui comitati che operano in questo settore e gli atti di implementazione da essi prodotti. La ricerca è stata eseguita utilizzando il portale della Commissione “Registro di Comitology[5]. Questa piattaforma telematica posta in essere dalla Commissione per rendere più trasparente l’amministrazione dei comitati risulta ancora ben lontano dalla realtà dei fatti. Innanzitutto, il sito internet non consente di conoscere, per motivi di segretezza e di privacy, l’identità degli esperti che operano all’interno dei comitati e, ancor più grave, quali siano gli atti di implementazione che i comitati sviluppino. La difficoltà con cui si reperiscono le informazioni e la frammentarietà delle stesse entrano in conflitto con i principi di trasparenza e pubblicità di cui Comitology dovrebbe essere dotata. Questo assunto trova ancora più valore dal momento che i comitati che collaborano con le Direzioni Generali ECFIN e FISMA operano all’interno di settori centrali non solo per l’economia e la stabilità finanziaria degli Stati membri, ma anche per il benessere dei cittadini.

La mancanza e la difficoltà di reperire informazioni sui comitati e sugli atti di implementazione da questi sviluppati, apparentemente genera l’impressione che l’Europa sia priva di trasparenza e legittimità democratica. Se ci si dovesse soffermare solamente a questo primo esame, sarebbe naturale concludere con discreta convinzione che l’accountability, fortemente decantata in Europa[6], sia un concetto tanto evanescente quanto la sua difficoltà di traduzione.

In realtà, il problema dell’accountability nell’Unione europea merita di essere affrontato con più ponderatezza. L’accountability è un fenomeno che si spiega nel momento in cui sia in atto una delega di potere da un organo (statale o sovrastatale) ad un altro. Come si è cercato di descrivere nel primo paragrafo, l’accountability consiste nella responsabilità delle Istituzioni europee di rendere conto ai cittadini delle decisioni politiche adottate, delle attività svolte, delle risorse impiegate e dei risultati ottenuti. Per comprendere come si pongano i legami di accountability tra le Istituzioni europee è necessario avere ben chiare due macro-questioni. In primo luogo, la lentezza e la farraginosità della procedura legislativa ordinaria prevista dagli articoli 289 e 294 del TFUE. Tale procedura, avente come figura cardine il Parlamento europeo, costituisce l’ultimo baluardo a difesa dell’esistenza del principio dell’accountability all’interno dell’Unione, poiché il Parlamento è l’unica Istituzione europea avente potere legislativo i cui rappresentanti siano stati eletti direttamente dai cittadini degli Stati membri. Nonostante questo, negli ultimi decenni, il Parlamento europeo sta risentendo di una notevole lentezza nell’emanazione dei provvedimenti legislativi ordinari[7]. Questo comporta un aumento considerevole delle deleghe esecutive a favore della Commissione e di conseguenza ai comitati. In secondo luogo, è necessario considerare debitamente, l’imprescindibilità per il Parlamento stesso di delegare parte del potere legislativo alla Commissione e ai comitati per consentire che questi adottino atti non legislativi di applicazione generale, in grado di porsi come vettori per la corretta e uniforme applicazione del diritto europeo all’interno degli ordinamenti degli Stati membri. L’idea è quella che un atto legislativo emanato dal Parlamento con il processo legislativo ordinario necessiti di più dettagli e regole pratiche, le quali devono essere adottate con strumenti normativi separati, al fine di ottenere una omogenea applicazione dell’atto legislativo in tutti gli ordinamenti degli Stati membri. I legami di accountability si indeboliscono fortemente nel momento in cui è precluso o fortemente circoscritto il potere di controllo del Parlamento europeo sull’attività legiferatrice dei comitati. Infatti, il fatto che il Parlamento sia un organo eletto direttamente dai cittadini europei ne fa il baluardo della democraticità e del controllo che gli stessi possono esercitare, attraverso i loro rappresentanti, sui procedimenti legislativi ordinari e non legislativi. L’intervento del Parlamento europeo, se vi fosse, permetterebbe un dialogo più attivo all’interno dei procedimenti legislativi e permetterebbe di dare voce agli interessi dei cittadini, attraverso i loro rappresentati. Tuttavia, il ruolo del Parlamento all’interno dei procedimenti di Comitology è depotenziato e circoscritto. I poteri di controllo del Parlamento europeo sono stati notevolmente assottigliati dal Regolamento (EU) n. 182/2011[8]. L’articolo 11 del presente regolamento infatti ha introdotto due diritti per il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione: il diritto di informazione e il diritto di controllo. Attraverso il diritto di informazione, il Parlamento europeo e il Consiglio sono informati di tutte le questioni interne ai comitati e alla Commissione che riguardano l’adozione delle misure esecutive, mentre il diritto di controllo garantisce alle due Istituzioni la possibilità di comunicare alla Commissione che le disposizioni proposte eccedono i poteri d’esecuzione che le sono stati conferiti. Il diritto di controllo da parte del Parlamento europeo e della Commissione è limitato solamente alle misure di implementazione che riguardino atti base adottati attraverso la procedura legislativa ordinaria. Ai sensi di predetta disposizione l’avvertimento del Parlamento non impone alla Commissione di emendare o ritirare la proposta che ecceda i limiti di esercizio dei poteri esecutivi attribuitile. Sulla scorta della normativa in vigore, il ruolo del Parlamento si riduce a un mero controllo sui progetti di atti di implementazione, che comunque la Commissione è anche libera di non dar seguito.

Va, tuttavia, riconosciuto che l’attività di policy making sia una disciplina molto delicata. Il Parlamento deve demandare l’approfondimento e lo studio di determinate questioni a personale esperto e qualificato, il quale, per ragioni di sicurezza ovvero per scongiurare coinvolgimenti in affari lobbistici, possa essere protetto dalla Commissione attraverso la limitazione della divulgazione di dati personali.

  1. Riflessioni conclusive

A conclusione delle riflessioni svolte, emerge con forza che il problema dell’Unione europea è che il legislatore non può gestire il micro-management. È difficile prevedere ogni regola pratica per rendere operativa quella specifica policy. Non esistono abbastanza giorni, ore per votare delle leggi che nel dettaglio disciplinano ogni esigenza particolare. E se il legislatore anche potesse riuscirci, comunque non sarebbe in grado da solo di applicare quelle norme all’interno dei diversi ordinamenti degli Stati membri, perché sarebbe sempre chiamato ad affrontare nuovi cambiamenti. È necessaria la creazione di un apparato amministrativo, come è quello di Comitology, che si attivi nella regolamentazione delle materie più complesse e delicate.

Le Istituzioni legislatrici devono poter essere coadiuvate dal parere di esperti esterni attraverso complessi processi di consultazione. Si tratta di fasi del processo legislativo che richiedono un’accurata analisi tecnica e di conseguenza il legislatore non le può affrontare e portare a compimento autonomamente. Nella nostra società in mutamento costante e portatrice di interessi sempre più eterogenei, emerge la necessità di rafforzare l’apparato esecutivo dell’Unione e si assiste di conseguenza a come il Parlamento europeo e il Consiglio stiano affidando a corpi esecutivi, come i comitati, un certo grado di potere di decision making. A questo punto si pone il problema della legittimazione democratica e del controllo sulla Commissione e sui comitati a cui sono stati attribuiti l’esercizio della funzione esecutiva.

All’esito delle ricerche eseguite, è emerso che i rapporti di democratic accountability intercorrenti tra i comitati di Comitology e il Parlamento europeo sono labili e le origini di questa debolezza vanno ricercate da un lato nella difficoltà per il Parlamento di esercitare un controllo più stringente sugli implementing acts e dall’altro lato nella sentita necessità del Parlamento di avvalersi di burocrati esperti per l’emanazione degli atti esecutivi.

Ciò che però ritengo importante ribadire in questa sede è nonostante il sistema dei comitati di Comitology necessiti di essere riformato, ad esempio prevedendo delle misure volte a rafforzare realmente il ruolo di controllo del Parlamento europeo, non devono fare breccia nel cuore dei cittadini europei gli slogan nazionalisti che certi partiti politici si vantano di decantare. Prospettare l’uscita dall’Unione piuttosto che il ritorno alle monete nazionali, non è di certo una soluzione rispetto alla crisi economica in atto ovvero alla disoccupazione, piuttosto che alla nuova emigrazione africana. Sibillinamente, mi chiedo se fossero indirizzate a qualche politico o partito le parole del Discorso sullo Stato dell’Unione tenuto dal Presidente Junker dinanzi al Parlamento europeo il 12 settembre 2018:

Dovremmo accettare un patriottismo che non è diretto contro gli altri. E rifiutare un nazionalismo eccessivo che porta a respingere e detestare gli altri, che distrugge, che cerca dei colpevoli invece di cercare soluzioni che ci permettano di vivere meglio insieme. Il patto fondatore dell’Unione europea – mai più guerra – resta un’esigenza primaria.”

We must all remain vigilant.

BIBLIOGRAFIA

Agenda “Legiferare meglio”: aumentare la trasparenza e il controllo per migliorare il processo legislativo dell’UE, Strasburgo 19 maggio 2015.

“Analyzing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework”, Bovens M., European Law Journal, 13.

“Constructing and Contesting Legitimacy and Accountability in Polycentric Regulatory Regimes”, Black J., Regulation and Governance, 2.

“Controlling Comitology. Accountability in a multi-level system”, Gijs Jan Brandsma, PALGRAVE MACMILLAN, 2013. ­­­

“Holding Power to account: Accountability in Modern Democraties”, Mulgan R., Palgrave Macmillan.

“New Forms of Accountability and EU-governance”, Bovens M., Comparative European Politics, 5.

“Rethinkink Democratic Accountability”, Behn R., Washington DC: Brookings Institution Press.

SITOGRAFIA

http://ec.europa.eu/transparency/regComitology/index.cfm?do=Search.Search&NewSearch=1

https://ec.europa.eu/commission/priorities/democratic-change_it

Note

[1] “Controlling Comitology. Accountability in a multi-level system”, Gijs Jan Brandsma, PALGRAVE MACMILLAN, 2013, pagg. 45-49. ­­­

“Rethinkink Democratic Accountability”, Behn R., Washington DC: Brookings Institution Press.

“Holding Power to account: Accountability in Modern Democraties”, Mulgan R., Palgrave Macmillan.

“New Forms of Accountability and EU-governance”, Bovens M., Comparative European Politics, 5, pagg. 104-120.

“Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework”, Bovens M., European Law Journal, 13, pagg. 447-468.

“Constructing and Contesting Legitimacy and Accountability in Polycentric Regulatory Regimes”, Black J., Regulation and Governance, 2, pagg. 137-164.

[2] Articolo 291 TFUE: “1. Gli Stati membri adottano tutte le misure di diritto interno necessarie per l’attuazione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione.

  1. Allorché sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione, questi conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione o, in casi specifici debitamente motivati e nelle circostanze previste agli articoli 24 e 26 del trattato sull’Unione europea, al Consiglio.
  2. Ai fini del paragrafo 2, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono preventivamente le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione.”

[3] La Commissione all’interno dell’Agenda “Legiferare meglio” si prefigge come obiettivi un aumento della trasparenza all’interno dei procedimenti legislativi e una maggiore attività di consultazione delle proposte che provengono dai cittadini. Per raggiungere lo scopo di interagire maggiormente con i cittadini dell’Unione all’interno del procedimento legislativo. (Cfr. Agenda “Legiferare meglio”: aumentare la trasparenza e il controllo per migliorare il processo legislativo dell’UE, Strasburgo 19 maggio 2015 e Completare l’Agenda “Legiferare meglio”, Strasburgo 24 ottobre 2017).

[4] “La revisione dell’agenda “Legiferare meglio”, svolta dalla Commissione, conclude che i nuovi strumenti predisposti forniscono una solida base per decisioni politiche valide e tempestive. Un più ampio dialogo con i cittadini, la valutazione sistematica, valutazioni d’impatto di elevata qualità, e un approccio “REFIT” rafforzato hanno consentito di esaminare meglio le nuove proposte e la legislazione esistente, Questo nuovo approccio spinge i responsabili politici, così come le parti interessate, a discutere sulla base di elementi concreti e dell’impatto previsto. Esso viene inoltre completato da un nuovo approccio all’attuazione, che garantisce l’applicazione rapida ed efficace delle leggi adottate.” Cfr. Completare l’Agenda “Legiferare meglio”, Strasburgo 24 ottobre 2017.

[5] http://ec.europa.eu/transparency/regComitology/index.cfm?do=Search.Search&NewSearch=1

[6] “Gli europei hanno il diritto di sapere con chi si confrontano i commissari, il personale della Commissione, i deputati al Parlamento europeo e i rappresentanti del Consiglio nell’ambito dell’iter legislativo. La Commissione è impegnata a rilanciare i rapporti con il Parlamento europeo e a intensificare la collaborazione con i parlamenti nazionali” Frans Timmermans, Vicepresidente della Commissione europea

Visita sito: https://ec.europa.eu/commission/priorities/democratic-change_it

[7]Controlling Comitology. Accountability in a multi-level system”, Gijs Jan Brandsma, PALGRAVE MACMILLAN, 2013, pag 4.

[8] Articolo 11 del Regolamento (EU) n.182/2011: “Nel caso in cui l’atto di base sia adottato secondo la procedura legislativa ordinaria, sia il Parlamento europeo sia il Consiglio possono, in qualsiasi momento, comunicare alla Commissione di ritenere che, a loro avviso, un progetto di atto di esecuzione ecceda i poteri d’esecuzione previsti nell’atto di base. In tal caso, la Commissione riesamina il progetto di atto di esecuzione, tenendo conto delle posizioni espresse, e informa il Parlamento europeo e il Consiglio se essa intende mantenere, modificare o ritirare il progetto di atto di esecuzione.”

 

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