1. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 80/987/CEE del Consiglio, del 20 ottobre 1980, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro (GU L 283, pag. 23), come modificata dalla direttiva 2002/74/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 settembre 2002 (GU L 270, pag. 10; in prosieguo: la «direttiva 80/987»).
2. Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la sig.ra M. e il Direktor na fond «Garantirani vzemania na rabotnitsite i sluzhitelite» kam Natsionalnia osiguritelen institut (direttore esecutivo del fondo «Garanzia per i diritti dei lavoratori», presso l’Istituto nazionale di previdenza sociale; in prosieguo: il «Direktor»), in merito al rifiuto da parte di quest’ultimo di concedere il pagamento di crediti maturati in capo alla ricorrente nel procedimento principale nei confronti del suo datore di lavoro soggetto a procedura di insolvenza.
Contesto normativo
La normativa dell’Unione
3. Poiché la direttiva 80/987 è stata più volte modificata, rispetto alla sua versione originaria, con interventi sostanziali, in particolare dalla direttiva 2002/74, si è proceduto, per esigenze di chiarezza e razionalità, a codificarla attraverso la direttiva 2008/94/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2008, relativa alla tutela dei lavoratori subordinati in caso d’insolvenza del datore di lavoro (GU L 283, pag. 36).
4. In base al considerando 4 della direttiva 2008/94, il cui testo è praticamente identico a quello del considerando 5 della direttiva 2002/74:
«Per garantire un’equa tutela dei lavoratori subordinati interessati è opportuno definire lo stato d’insolvenza alla luce delle tendenze legislative in materia negli Stati membri e includere nella definizione anche le procedure d’insolvenza diverse dalla liquidazione. In tale contesto gli Stati membri dovrebbero avere la facoltà di prevedere, per determinare l’obbligo di pagamento dell’organismo di garanzia, che, quando una situazione d’insolvenza dà luogo a varie procedure d’insolvenza, essa sia trattata come se costituisse una procedura d’insolvenza unica».
5. Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2008/94: «Ai sensi della presente direttiva, un datore di lavoro si considera in stato di insolvenza quando è stata chiesta l’apertura di una procedura concorsuale fondata sull’insolvenza del datore di lavoro, prevista dalle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative di uno Stato membro, che comporta lo spossessamento parziale o totale del datore di lavoro stesso e la designazione di un curatore o di una persona che esplichi una funzione analoga e quando l’autorità competente, in virtù di dette disposizioni:
a) ha deciso l’apertura del procedimento; oppure
b) ha constatato la chiusura definitiva dell’impresa o dello stabilimento del datore di lavoro e l’insufficienza dell’attivo disponibile per giustificare l’apertura del procedimento».
6. L’articolo 3 di detta direttiva così recita:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché gli organismi di garanzia assicurino, fatto salvo l’articolo 4, il pagamento dei diritti non pagati dei lavoratori subordinati, risultanti da contratti di lavoro o da rapporti di lavoro, comprese le indennità dovute ai lavoratori a seguito dello scioglimento del rapporto di lavoro, se previste dal diritto nazionale.
I diritti di cui l’organismo di garanzia si fa carico sono le retribuzioni non pagate corrispondenti a un periodo che si colloca prima e/o eventualmente dopo una data determinata dagli Stati membri».
7. Ai sensi dei paragrafi 1 e 2 dell’articolo 4 della direttiva 2008/94:
«1. Gli Stati membri hanno la facoltà di limitare l’obbligo di pagamento degli organismi di garanzia di cui all’articolo 3.
2. Quando gli Stati membri si avvalgono della facoltà di cui al paragrafo 1, fissano la durata del periodo che dà luogo al pagamento da parte dell’organismo di garanzia dei diritti non pagati. Questa durata tuttavia non può essere inferiore ad un periodo, riferito alla retribuzione degli ultimi tre mesi, di rapporto di lavoro che si colloca prima e/o dopo la data di cui all’articolo 3, secondo comma.
Gli Stati membri possono iscrivere questo periodo minimo di tre mesi in un periodo di riferimento la cui durata non può essere inferiore a sei mesi.
Gli Stati membri che prevedono un periodo di riferimento di almeno diciotto mesi possono limitare ad otto settimane il periodo che dà luogo al pagamento da parte dell’organismo di garanzia dei diritti non pagati. In tal caso, per il calcolo del periodo minimo sono presi in considerazione i periodi più favorevoli per i lavoratori subordinati».
8. L’articolo 11, primo comma, di tale direttiva stabilisce quanto segue:
«La presente direttiva non pregiudica la facoltà degli Stati membri di applicare e di introdurre disposizioni legislative, regolamentari o amministrative più favorevoli per i lavoratori subordinati».
La normativa bulgara
9. L’articolo 6 della legge sulla garanzia dei diritti dei lavoratori in caso di insolvenza del datore di lavoro (Zakon za garantiranite vzemania na rabotnitsite i sluzhitelite pri nesastoyatelnost na rabotodatelia), nella versione entrata in vigore il 5 marzo 2011 (in prosieguo: la «legge sulla garanzia dei diritti dei lavoratori»), così prevede:
«Il diritto dei lavoratori alla garanzia (…) sorge alla data di trascrizione nel registro delle imprese della sentenza con la quale:
1. è stata aperta la procedura di insolvenza;
2. è stata aperta la procedura di insolvenza e nel contempo è stato dichiarato lo stato di insolvenza;
3. è stata aperta la procedura di insolvenza e disposta la cessazione dell’attività dell’impresa, è stato dichiarato lo stato di insolvenza del debitore e il procedimento è stato estinto in quanto il patrimonio non è sufficiente a coprire le spese del procedimento».
10. Conformemente all’articolo 22, paragrafo 1, punto 1, della legge sulla garanzia dei diritti dei lavoratori, i crediti garantiti sono di importo equivalente alle ultime tre retribuzioni calcolate, ma non pagate, e alle indennità compensatrici di ferie per gli ultimi sei mesi di calendario precedenti il mese in cui è stata trascritta la sentenza di cui all’articolo 6 di detta legge, ma senza superare l’importo massimo dei crediti garantiti in una tale ipotesi, se il lavoratore ha mantenuto un rapporto di lavoro con il medesimo datore di lavoro per almeno tre mesi.
11. In base all’articolo 25 della legge sulla garanzia dei diritti dei lavoratori, la tutela dei crediti è concessa sulla base di una dichiarazione inviata dal lavoratore subordinato entro un termine di 30 giorni dalla data di trascrizione della sentenza di cui all’articolo 6 di detta legge.
12. L’articolo 607, paragrafo 1, del codice di commercio bulgaro (********* zakon), nella versione entrata in vigore il 3 maggio 2011 (in prosieguo: il «TZ»), prevede che la procedura di insolvenza miri a ottenere un’equa soddisfazione dei creditori garantendo la possibilità di risanamento dell’impresa del debitore.
13. L’articolo 630, paragrafo 1, del TZ disciplina il contenuto della sentenza di apertura della procedura di insolvenza, che, in primo luogo, dichiara lo stato di insolvenza e stabilisce la data in cui si è verificata, in secondo luogo, apre la procedura di insolvenza, in terzo luogo, nomina un curatore temporaneo, in quarto luogo, dispone il sequestro cautelare, lo spossessamento o altre misure cautelative, e, in ultimo, fissa la data della prima assemblea dei creditori.
14. Conformemente all’articolo 710 del TZ, il tribunale dichiara lo stato di insolvenza di un debitore se, entro il termine fissato per legge, non è stato presentato alcun piano ai sensi dell’articolo 696 del TZ o se il piano proposto non è stato approvato o confermato, nonché nei casi di cui agli articoli 630, paragrafo 2, 632, paragrafo 1, e 709, paragrafo 1 del TZ.
15. Con la «sentenza sulla procedura di insolvenza», di cui l’articolo 711 del TZ determina il contenuto, il Tribunale, in primo luogo, dichiara lo stato di insolvenza del debitore e dispone la cessazione delle attività dell’impresa, in secondo luogo, dispone il sequestro del patrimonio del debitore, in terzo luogo, revoca i poteri degli organi societari del debitore, qualora si tratti di una persona giuridica, in quarto luogo, nega al debitore il diritto di amministrare il patrimonio che compone la massa fallimentare e di disporne, e, in ultimo, dispone la liquidazione e la distribuzione dei beni compresi nella massa fallimentare.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
16. Sulla base di un contratto di lavoro, la ricorrente nel procedimento principale ha lavorato continuativamente tra il 19 giugno 2006 e il 20 aprile 2011 per la società Orfey – Kardzhali EOOD (in prosieguo: la «Orfey»).
17. Con sentenza del 25 febbraio 2010, adottata sul fondamento dell’articolo 630, paragrafo 1, del TZ, l’Okrazhen sad Kardzhali ha dichiarato che la Orfey era insolvente dal 22 luglio 2009, ha aperto una procedura di insolvenza, ha ordinato la prosecuzione delle attività della Orfey, ha nominato un curatore temporaneo e ha fissato la data della prima assemblea dei creditori.
Detta sentenza è stata trascritta nel registro delle imprese il 2 marzo 2010.
18. Con sentenza del 13 maggio 2011, adottata sul fondamento degli articoli 710 e 711 del TZ, l’Okrazhen sad Kardzhali ha dichiarato lo stato di insolvenza della Orfey e ha disposto la cessazione delle attività nonché la liquidazione e la distribuzione del patrimonio liquidato.
Detta sentenza è stata trascritta nel registro delle imprese il 20 maggio 2011.
19. Nel procedimento principale è pacifico che la sig.ra M. è titolare di crediti esigibili ma non pagati nei confronti della Orfey riguardo ad una retribuzione lorda per il mese di aprile 2011 e ad un’indennità compensatrice di ferie annuali, anch’essa sorta successivamente al 2 marzo 2010. Con domanda del 16 giugno 2011, essa ha reclamato al fondo di garanzia il pagamento di detti crediti.
20. Il Direktor ha respinto tale domanda in quanto, da un lato, essa non è stata presentata entro il termine di 30 giorni dalla trascrizione nel registro delle imprese della sentenza di apertura della procedura di insolvenza e, dall’altro, il credito fatto valere è sorto successivamente a detta trascrizione. Orbene, il fondo di garanzia interverrebbe solo riguardo alle retribuzioni e alle indennità compensatrici di ferie non pagate sorte negli ultimi sei mesi di calendario precedenti il mese in cui è avvenuta la trascrizione nel registro delle imprese della sentenza di apertura della procedura di insolvenza.
21. La ricorrente nel procedimento principale ha quindi proposto ricorso avverso detta sentenza dinanzi all’Administrativen sad Kardzhali, anch’esso respinto poiché i crediti erano maturati successivamente alla data di trascrizione nel registro delle imprese della sentenza di apertura della procedura di insolvenza della Orfey. In seguito, la ricorrente nel procedimento principale ha proposto impugnazione dinanzi al Varhoven administrativen sad.
22. Tale giudice rileva che il procedimento principale verte, in particolare, sulla questione se la garanzia debba coprire i crediti di un lavoratore nei confronti del suo datore di lavoro che sono maturati, da un lato, successivamente alla trascrizione nel registro delle imprese della sentenza di apertura della procedura di insolvenza del datore di lavoro che dichiara l’insolvibilità di quest’ultimo e, dall’altro, precedentemente alla trascrizione nel medesimo registro della sentenza che accerta lo stato di insolvenza e dispone la cessazione delle attività del datore di lavoro, nonché la liquidazione e distribuzione del patrimonio liquidato.
23. Il giudice del rinvio, nel sottolineare che la normativa bulgara prevede unicamente una garanzia dei crediti dei lavoratori maturati prima della data di trascrizione nel registro delle imprese della prima di dette due sentenze, nutre dubbi circa la compatibilità di una siffatta normativa nazionale con la direttiva 80/987, dato che tale sentenza non dichiara ancora lo «stato di insolvenza» e non fa cessare le attività del datore di lavoro.
24. Orbene, il giudice del rinvio si interroga sul fatto se la nozione di «insolvibilità» ai sensi dell’articolo 2 della direttiva 80/987 corrisponda alla nozione di «stato di insolvenza» che, secondo la normativa bulgara, non è accertato nel corso dell’apertura della procedura di insolvenza pronunciata sul fondamento dell’articolo 630, paragrafo 1, del TZ, ma successivamente, nell’ambito della sentenza adottata sulla base dell’articolo 711 del TZ, che dispone contemporaneamente la cessazione delle attività del debitore. Il giudice del rinvio desidera quindi sapere se detta direttiva debba essere interpretata nel senso che essa obbliga gli Stati membri a prevedere una garanzia dei crediti di lavoro maturati prima di quest’ultima sentenza.
25. Alla luce di quanto sopra, il Varhoven administrativen sad ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva [80/987], letto in combinato disposto con il considerando [5] della direttiva [2002/74], debba essere interpretato nel senso che esso obbliga gli Stati membri a prevedere garanzie per i diritti dei lavoratori nell’ambito della procedura di insolvenza in ogni fase di tale procedura, fino alla dichiarazione dello stato di insolvenza, e non solo all’apertura della procedura.
2) Se sia in contrasto con l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva [80/987] una disposizione nazionale che prevede la possibilità che l’organismo di garanzia tuteli i diritti dei lavoratori, riguardanti crediti non pagati relativi a retribuzioni nell’ambito di rapporti di lavoro, solo nei limiti in cui tali crediti siano maturati prima della data di registrazione della sentenza relativa all’apertura della procedura di insolvenza, se con tale sentenza non viene posto termine all’attività della società datrice di lavoro e non viene dichiarato lo stato di insolvenza.
3) In caso di risposta affermativa alle due questioni precedenti: se l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva [80/987], in casi come quello della fattispecie, abbia efficacia diretta e possa essere direttamente applicato dal giudice nazionale.
4) In caso di risposta affermativa alle tre questioni precedenti: se, in mancanza di una normativa nazionale specifica in merito al termine entro il quale si può presentare domanda all’organismo di garanzia per ottenere il pagamento dei crediti dei lavoratori maturati prima della data di registrazione della sentenza con la quale viene dichiarato lo stato di insolvenza del datore di lavoro (con cessazione della sua attività), si possa applicare in base al principio di effettività il termine di 30 giorni previsto dalla normativa nazionale per l’esercizio di tale diritto in altri casi, tenuto conto del fatto che il termine inizia a decorrere dalla data di registrazione nel registro delle imprese della sentenza con la quale viene dichiarato lo stato di insolvenza del datore di lavoro».
Sulle questioni pregiudiziali
26. Si deve osservare, in limine, che, sebbene le questioni riguardino l’interpretazione della direttiva 80/987, i fatti rilevanti del procedimento principale sono avvenuti tuttavia successivamente all’entrata in vigore della direttiva 2008/94, che abroga e riprende sostanzialmente le disposizioni pertinenti della direttiva 80/987 e che non prevede alcun termine di recepimento. Pertanto, occorre esaminare le disposizioni della direttiva 2008/94.
Sulla prima e sulla seconda questione
27. Con le prime due questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se la direttiva 2008/94 debba essere interpretata nel senso che essa obbliga gli Stati membri a prevedere garanzie per i crediti dei lavoratori in ogni fase della procedura di insolvenza del loro datore di lavoro e, in particolare, se osti a che gli Stati membri prevedano una garanzia unicamente per i crediti dei lavoratori maturati prima della trascrizione nel registro delle imprese della sentenza di apertura della procedura di insolvenza, sebbene tale sentenza non disponga la cessazione delle attività del datore di lavoro.
28. Per rispondere a dette questioni, si deve verificare, da un lato, se una procedura concorsuale fondata sull’«insolvenza», ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2008/94, possa trarre origine da una sentenza di apertura della procedura di insolvenza come quella prevista dalla normativa bulgara, nonché, dall’altro, se gli articoli 3 e 4 di tale direttiva consentano di determinare la data di trascrizione nel registro delle imprese della sentenza di apertura della procedura di insolvenza quale data di riferimento prima della quale i crediti dei lavoratori sono garantiti.
29. Dalla decisione di rinvio emerge che la procedura di insolvenza ha comportato due sentenze successive, la prima, che apre la procedura di insolvenza, e la seconda, che dispone la cessazione delle attività. Orbene, la normativa bulgara prevede che il periodo di riferimento che dà luogo ad una garanzia dei crediti si collochi precedentemente alla trascrizione nel registro delle imprese della sentenza di apertura della procedura di insolvenza, di modo che solo i crediti dei lavoratori maturati prima di tale data sono coperti da detta garanzia, mentre quelli maturati successivamente non lo sono.
30. In primo luogo va rilevato che l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2008/94 rientra nell’ambito di applicazione di tale direttiva e, in tal modo, condiziona l’entrata in azione della garanzia come prevista da detta direttiva (v., in tal senso, sentenze del 10 luglio 1997, ******** e a. e ***** e a., C-94/95 e C-95/95, Racc. pag. I-3969, punto 36, nonché Maso e a., C-373/95, Racc. pag. I-4051, punto 46).
31. In proposito, dai termini stessi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2008/94 emerge che, affinché un datore di lavoro sia considerato in stato di insolvenza, è necessario che sia stata chiesta l’apertura di una procedura concorsuale fondata sull’insolvenza del datore di lavoro, prevista dalle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative di uno Stato membro, che comporta lo spossessamento parziale o totale del datore di lavoro stesso e la designazione di un curatore o di una persona che esplichi una funzione analoga e quando l’autorità competente, in virtù di dette disposizioni nazionali, ha deciso l’apertura di tale procedura oppure ha constatato la chiusura definitiva dell’impresa o dello stabilimento del datore di lavoro e l’insufficienza dell’attivo disponibile per giustificare l’apertura di una siffatta procedura.
32. Pertanto, risulta che, affinché si applichi la garanzia prevista dalla direttiva 2008/94, devono essere soddisfatte due condizioni. Da un lato, deve essere stata richiesta l’apertura di una procedura concorsuale fondata sull’insolvenza del datore di lavoro e, dall’altro, devono essere stati pronunciati vuoi una sentenza di apertura di tale procedura, vuoi un accertamento della chiusura definitiva dell’impresa in caso di insufficienza dell’attivo per giustificare l’apertura di una procedura siffatta.
33. Orbene, in presenza della pronuncia di una simile sentenza di apertura, l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2008/94 non richiede che la procedura concorsuale di cui trattasi debba necessariamente condurre alla cessazione dell’attività del datore di lavoro.
34. Tale conclusione è avvalorata dal considerando 4 della direttiva 2008/94, che stabilisce che è opportuno definire lo stato di insolvenza alla luce delle tendenze legislative negli Stati membri e includere nella definizione di «stato di insolvenza» anche le procedure d’insolvenza diverse dalla liquidazione.
35. Per quanto riguarda la normativa bulgara, occorre rilevare che il testo dell’articolo 630, paragrafo 1, del TZ indica espressamente che la sentenza di apertura della procedura di insolvenza dichiara lo stato di insolvenza e fissa la data in cui si è verificata. Orbene, tale disposizione utilizza lo stesso termine per designare lo stato di insolvenza che compare nella versione bulgara dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2008/94.
36. Inoltre, come rileva la Commissione europea, conformemente all’articolo 2, lettera a), del regolamento (CE) n. 1346/2000 del Consiglio, del 29 maggio 2000, relativo alle procedure di insolvenza (GU L 160, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) n. 1791/2006 del Consiglio, del 20 novembre 2006 (GU L 363, pag. 1), l’allegato A di tale regolamento stabilisce che la procedura di insolvenza bulgara ai sensi degli articoli 607 e segg. del TZ costituisce una «procedura di insolvenza» a norma dell’articolo 1, paragrafo 1, di detto regolamento. Orbene, quest’ultima disposizione descrive le «procedure concorsuali fondate sull’insolvenza» allo stesso modo dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2008/94, dove è richiesto che detta procedura comporta lo spossessamento parziale o totale del debitore e la designazione di un curatore.
37. Pertanto, l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2008/94 non richiede, ai fini dell’applicabilità della garanzia prevista da tale direttiva, che sia stata disposta la cessazione delle attività del datore di lavoro.
38. In secondo luogo, occorre verificare se gli articoli 3 e 4 di detta direttiva consentano di determinare la data di trascrizione nel registro delle imprese della sentenza di apertura della procedura di insolvenza quale data di riferimento, dopo la quale i crediti dei lavoratori non sono più garantiti.
39. In proposito, l’articolo 3, secondo comma, della direttiva 2008/94 conferisce agli Stati membri la facoltà di determinare la data prima e/o eventualmente dopo la quale si colloca il periodo in cui il pagamento dei crediti corrispondenti alle retribuzioni non pagate è preso a carico dall’organismo di garanzia.
40. Quanto alla determinazione di tale data da parte degli Stati membri, occorre rilevare che l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 80/987, nella sua versione iniziale, prima della sua modifica da parte della direttiva 2002/74, prevedeva la scelta per gli Stati membri solo fra tre date di riferimento che esso elencava.
41. Orbene, le modifiche apportate dalla direttiva 2002/74 e mantenute dalla direttiva 2008/94 hanno soppresso l’indicazione di queste tre date, e l’articolo 3, secondo comma, di quest’ultima direttiva lascia pertanto agli Stati membri la libertà di determinare una data adeguata.
42. Infine, va rilevato che l’articolo 11, primo comma, della direttiva 2008/94 non pregiudica la facoltà degli Stati membri di applicare e di introdurre disposizioni legislative, regolamentari o amministrative più favorevoli per i lavoratori subordinati, e così di prolungare in modo adeguato, se lo ritengono opportuno, il periodo di garanzia (v., in tal senso, sentenza del 15 maggio 2003, Mau, C-160/01, Racc. pag. I-4791, punto 32).
43. Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve rispondere alla prima e alla seconda questione dichiarando che la direttiva 2008/94 deve essere interpretata nel senso che essa non obbliga gli Stati membri a prevedere garanzie per i crediti dei lavoratori in ogni fase della procedura di insolvenza del loro datore di lavoro. In particolare, essa non osta a che gli Stati membri prevedano una garanzia unicamente per i crediti dei lavoratori maturati prima della trascrizione nel registro delle imprese della sentenza di apertura della procedura di insolvenza, sebbene tale decisione non disponga la cessazione delle attività del datore di lavoro.
Sulla terza e sulla quarta questione
44. Alla luce della soluzione fornita alle prime due questioni pregiudiziali, non occorre rispondere alle questioni terza e quarta.
Sulle spese
45. Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
P.Q.M.
Dichiara:
La direttiva 2008/94/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2008, relativa alla tutela dei lavoratori subordinati in caso d’insolvenza del datore di lavoro, deve essere interpretata nel senso che essa non obbliga gli Stati membri a prevedere garanzie per i crediti dei lavoratori in ogni fase della procedura di insolvenza del loro datore di lavoro. In particolare, essa non osta a che gli Stati membri prevedano una garanzia unicamente per i crediti dei lavoratori maturati prima della trascrizione nel registro delle imprese della sentenza di apertura della procedura di insolvenza, sebbene tale decisione non disponga la cessazione delle attività del datore di lavoro.
