SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4874 del 2013, proposto dalla Banca D’Italia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati *************** e *******************, con domicilio eletto presso Ufficio Legale Banca D’Italia in Roma, via Nazionale, 91;
contro
**********, rappresentato e difeso da sé medesimo, con domicilio eletto presso ***** – ******************************* in Roma, via A. Gramsci, 9;
nei confronti di
Banca del ******* e Lucania Sud, non costituita nel presente grado del giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – SEZIONE STACCATA DI SALERNO: SEZIONE I n. 1111/2013, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di **********;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 ottobre 2013 il consigliere ***************** e uditi per le parti gli avvocati ***********, ******** e C.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. L’avvocato ********** ha impugnato, con altri, innanzi al Tribunale di Vallo della Lucania (causa R.G. 2251/2011) la deliberazione dell’assemblea straordinaria della Banca del Cilento Credito Cooperativo s.c.p.a. del 5 novembre 2011, recante l’approvazione del progetto di fusione per incorporazione della Banca (B.C.C.) Lucania Sud.
2. La Banca d’Italia – con provvedimento monocratico del 9 agosto 2011 a firma del vice-direttore generale, successivamente sottoposto a ratifica da parte del Direttorio – aveva autorizzato in via d’urgenza l’operazione di concentrazione.
3. L’avvocato C. con istanza alla Banca D’Italia del 15 maggio 2012 ha chiesto di accedere:
a) al verbale del Direttorio sulla delibera di ratifica del provvedimento del 9 agosto 2011 del vice direttore generale;
b) all’atto amministrativo, se esistente, recante il calendario delle riunioni del Direttorio, per accertare se la ratifica sia intervenuta nei termini statutari;
c) ai verbali delle riunioni del Direttorio tenutesi nel periodo compreso tra il 9 agosto 2011 e la data delle deliberazione sub 1, omesse le parti dei singoli verbali non rilevanti quanto alla fusione di cui trattasi.
4.- La Filiale di Salerno della Banca D’ Italia ha risposto con la nota n. 521194 del 14 giugno 2012 che l’avvocato C. ha contestato in relazione alla sua ritenuta insufficienza presentando successive istanze, il 25 giugno e il 2 luglio 2012, con cui ha ribadito la richiesta di accesso e l’ha estesa ad ulteriori documenti amministrativi della Banca D’Italia.
5. Alle due istanze, del 25 giugno e del 2 luglio 2012, la Banca D’Italia ha replicato, con nota prot. n. 630607 del 23 luglio 2012, con la quale ha rappresentato profili contrari all’accesso richiesto.
6. Con rinnovata istanza del 31 agosto 2012 l’avvocato C. ha chiesto di accedere: a) ai verbali delle riunioni del Direttorio n. 23 e n. 24 del 2011; b) alla nota della Banca d’Italia del 22 novembre 2011; c) al “piano di interventi” di cui alla nota della Banca d’Italia del 10 agosto 2011, indirizzata alla Banca del Cilento, e “provvedimenti consequenziali”.
7. A questa istanza la Banca d’Italia ha replicato con la nota prot. n. 811957 del 28 settembre 2012 ribadendo, in sostanza, quanto già in precedenza esposto.
8. L’avvocato C. ha proposto il ricorso n. 1382 del 2012 al Tribunale amministrativo regionale per la Campania chiedendo: a) che sia disposto l’accesso ai documenti di cui sopra sub 6); b) l’annullamento dei provvedimenti di rifiuto dell’accesso n. 630307 e n. 811957, rispettivamente, del 23 luglio e del 28 settembre 2012.
9. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione prima), con la sentenza n.1111 del 2013, ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha ordinato alla Banca d’Italia di consentire l’accesso ai documenti e agli atti richiesti dal ricorrente.
10. Con l’appello in epigrafe è chiesto l’annullamento della sentenza di primo grado.
11. Alla camera di consiglio del 25 ottobre 2013 la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. Nella sentenza di primo grado è respinta, in via preliminare, l’eccezione di incompetenza del T.a.r. adito proposta dalla Banca D’Italia ritenendo, ai sensi degli articoli 14, 133, comma 1, lett. l), e 135, comma 1, lettera c), c.p.a., la competenza funzionale del T.a.r. per il Lazio, sede di Roma.
L’eccezione è respinta dal primo giudice poiché:
– l’art. 135 c.p.a., pur elencando tra quelle devolute alla competenza funzionale inderogabile del T.a.r. per il Lazio numerose controversie attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi del precedente art. 133, non vi include le controversie in materia di “accesso ai documenti amministrativi” di cui al comma 1, lett. a), n. 6), del medesimo articolo;
– alle controversie in materia di accesso si applicano perciò le regole generali di individuazione del giudice competente essendo eccezionali, e quindi da interpretare in modo restrittivo, le disposizioni sulla competenza funzionale inderogabile;
– nel comma 1, lett. l), dell’art. 133 c.p.a., pure richiamato dall’art. 135, ci si riferisce a “tutti i provvedimenti”, ivi precisati, adottati dalla Banca d’Italia mentre, nell’art. 116 c.p.a., che disciplina il rito in materia di accesso, si usa il termine “determinazioni”, non avendo queste contenuto provvedimentale poiché non idonee ad incidere direttamente su posizioni giuridiche soggettive ma soltanto in quanto strumentali alla loro tutela;
– né la tesi della sussistenza della competenza funzionale del T.a.r. per il Lazio sull’accesso ai documenti della Banca D’Italia, e delle altre amministrazioni e Autorità individuate nella norma citata, può essere basata su una lettura congiunta degli articoli 133 e 135; ciò produrrebbe infatti una disparità di trattamento rispetto all’accesso nei confronti di altre pubbliche amministrazioni, non coerente, inoltre, con la previsione della possibilità per il cittadino di adire il giudice ai fini dell’accesso anche senza patrocinio legale poiché sarebbe costretto a difendersi soltanto presso il T.a.r. di Roma;
– avendosi, in caso contrario, lesione dei principi di partecipazione, imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa alla cui è applicazione è volta la disciplina dell’accesso.
2. Nell’appello è censurato quanto così statuito nella sentenza di primo grado venendo dedotto, in sintesi, che:
– l’art. 135 c.p.a. non avrebbe potuto richiamare le controversie di cui all’art. 133, comma 1, lett. a), n. 6), poiché con ciò avrebbe attratto nella competenza funzionale del T.a.r. per il Lazio tutte quelle in materia di accesso;
– le “determinazioni” in materia di accesso di cui all’art. 116 c.p.a., non citate neppure nell’art. 13 c.p.a. ma non per ciò escluse dalla tutela giurisdizionale, rientrano nella categoria dei provvedimenti amministrativi, in quanto manifestazioni di volontà delle pubbliche amministrazioni con effetto modificativo della sfera giuridica dei destinatari rispetto alla loro posizione di diritto, o interesse legittimo, all’accesso, correlandosi a ciò il comma 1, lett. l), dell’art. 133 c.p.a. con il riferimento a “tutti i provvedimenti” della Banca d’Italia;
– il ritenuto aggravio per la tutela giurisdizionale del cittadino non è un argomento decisivo, considerato che l’accentramento nel T.a.r. per il Lazio delle controversie relative alle Autorità indipendenti non riguarda tutti i cittadini ma soltanto gli operatori di settore, nel quadro dell’interesse pubblico a preordinare un giudice specializzato nelle corrispondenti discipline.
3. Nella memoria di costituzione dell’appellato si propone, nel caso dell’accoglimento dei motivi di appello sull’eccezione d’incompetenza con la conseguente affermazione della competenza funzionale del T.a.r. per il Lazio, la questione di costituzionalità dell’interpretazione che verrebbe così data al combinato disposto degli articoli 14, 133 e 135 c.p.a., per i seguenti profili: a) eccesso di delega per la mancata previsione nell’art. 44 della legge n. 69 del 2009 di deleghe legittimanti ad attribuire la cognizione sull’accesso a un Tribunale funzionalmente competente, richiamandosi al riguardo anche la sentenza della Corte Costituzionale n. 162 del 2012; b) violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, in relazione al principio di ragionevolezza e a quello di buon andamento dell’amministrazione, per l’obbligo che sarebbe imposto al cittadino, che pure per tali controversie è legittimato a difendersi di persona, a poterlo fare soltanto presso il T.a.r. a Roma, considerato anche l’art. 22, comma 2, della legge n. 241 del 1990, per il quale l’accesso è strumento per favorire la partecipazione del cittadino e l’imparzialità e la trasparenza dell’azione amministrativa.
4. Il motivo di appello sulla questione della competenza è fondato per le ragioni che seguono.
4.1. L’art. 135 c.p.a., che (per rinvio dall’art. 14, comma 1) indica le controversie devolute funzionalmente alla competenza inderogabile del T.a.r per il Lazio, vi include quelle “di cui all’articolo 133, comma 1, lettera l)”, cioè, come specificato nell’art. 133 (che indica le controversie attribuite alla giurisdizione esclusiva) quelle “aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dalla Banca d’Italia, …” (e dalle altre Autorità indipendenti e di vigilanza ivi elencate); nello stesso art. 133 sono comprese tra le controversie in giurisdizione esclusiva anche quelle in materia di “diritto di accesso ai documenti amministrativi” (comma 1, lett. a), n. 6).
4.2. Dato questo quadro normativo il Collegio rileva anzitutto che, per affermare l’esclusione dalla competenza funzionale del T.a.r. per il Lazio delle controversie sull’accesso ai provvedimenti della Banca D’Italia, non è sufficiente allegare che nell’art. 135, nonostante i numerosi richiami alle controversie elencate nell’art. 133, non sono citate quelle in materia di accesso pure indicate in questo articolo.
Ciò poiché, da un lato, nell’art. 135 l’individuazione delle controversie rientranti nella competenza funzionale del T.a.r. per il Lazio non è determinata attraverso il mero rinvio a tutte quelle attribuite alla giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, data la diversa ratio dei due articoli, e, dall’altro, non emerge alcuna ragione per cui si sarebbero dovute attribuire alla competenza funzionale del T.a.r. per il Lazio le controversie in materia di accesso ad ogni tipo di documento amministrativo di qualsiasi pubblica amministrazione.
Neppure appare dirimente fondare la suddetta esclusione sul contenuto non provvedimentale delle decisioni adottate nel procedimento sull’accesso, asserito anche per l’uso del termine “determinazioni” nell’art. 116 c.p.a., considerato che questo termine non compare neanche nell’art. 7 c.p.a, che pure delimita la giurisdizione amministrativa.
Viceversa, si può sostenere che le decisioni di accoglimento, diniego, limitazione o differimento dell’accesso, – come ogni provvedimento, sia pure come tale assunto in senso lato,- incidono su una specifica posizione giuridica soggettiva, volta ad acquisire la conoscenza necessaria a valutare l’effetto lesivo di atti o comportamenti dell’amministrazione, onde scaturiscono da un esercizio valutativo “funzionalizzato”, nella specie relativo ai presupposti e requisiti legittimanti all’accesso, normativamente effettuato nel bilanciamento con altri interessi tutelati; tanto che le medesime determinazioni devono essere motivate e sono oggetto di un giudizio comunque a carattere impugnatorio.
4.3. Ciò rilevato per il completo esame della questione è necessario individuare quali siano le ragioni per cui la competenza funzionale del T.a.r. per il Lazio sulle controversie riguardanti i provvedimenti della Banca D’Italia si debba ritenere estesa anche alle controversie sull’accesso a questi provvedimenti.
A questo fine si richiama che “nell’ordinamento processuale amministrativo la competenza funzionale del T.A.R. del Lazio, prevista per specifiche ipotesi, si fonda sulla particolare natura dell’interesse pubblico sotteso al provvedimento impugnato ovvero – o in aggiunta – sull’esigenza di favorire fin dal primo grado l’omogeneità della giurisprudenza” (Cons. Stato, A.P. 25 giugno 2012, n. 23).
In questo quadro si osserva che:
– i provvedimenti della Banca D’Italia sono eminentemente volti ad assicurare la prudente e sana gestione delle banche nel perseguimento del fondamentale interesse pubblico alla tutela del risparmio e al controllo dell’esercizio del credito individuato dall’art. 47 della Costituzione;
– questa funzione è esercitata attraverso l’attività di vigilanza sulle banche, disciplinata dal d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), al cui esercizio risalgono i provvedimenti oggetto della richiesta di accesso di cui si tratta;
– considerato che la competenza funzionale è stabilita sul presupposto che tale regola della competenza è condizione imprescindibile per un coerente ed efficiente funzionamento della giustizia, secondo una valutazione effettuata dal legislatore, ne risulta che, nella specie, lo stesso legislatore ha valutato che i provvedimenti della Banca D’Italia sono volti alla tutela di un interesse pubblico di delicatezza e rilevanza tali chiedere, già in primo grado, la concentrazione delle relative controversie preso un unico giudice, così da assicurare una giurisprudenza specializzata e uniforme quale obbiettivo, ritenuto altresì essenziale, per il miglior perseguimento dell’interesse pubblico sotteso ai provvedimenti impugnati;
– da ciò consegue che il giudizio sulla conoscibilità del contenuto di tali provvedimenti, in sede di accesso, non può che spettare al giudice funzionalmente competente a decidere sulla loro impugnazione, poiché egli soltanto, individuato dall’ordinamento come specializzato a valutare quanto il contenuto dei provvedimenti sia o meno coerente con l’interesse pubblico con essi da perseguire, è titolato, in virtù della eadem ratio nella sostanza compresente, a conoscere se e quanto quel contenuto sia ostensibile alla luce della disciplina sulla pubblicità di tali atti di per sé connessa al medesimo interesse pubblico;
– dovendosi perciò concludere che la competenza funzionale del T.a.r. di Roma sulle controversie riguardanti i provvedimenti della Banca D’Italia, quali individuati ai sensi degli articoli 135 e 133 c.p.a., comprende anche quella sulle controversie in materia di accesso a tali provvedimenti.
5. Le questioni di costituzionalità proposte rispetto a questa conclusione sono manifestamente infondate per le ragioni che seguono:
– l’art. 44 della legge n. 69 del 2009 stabilisce tra i principi e i criteri direttivi della delega per il riassetto del processo amministrativo quelli della “snellezza, concentrazione ed effettività della tutela” e di “procedere alla revisione e razionalizzazione dei riti speciali” (comma 2, lettere a)e c);
-non vi è ragione per ritenere che la disciplina del rito speciale sull’accesso, per provvedimenti di particolare rilievo alla luce dell’interesse pubblico sotteso, ecceda tali finalità se la competenza all’esame delle relative controversie viene attribuita a un solo giudice, risultando anzi da ciò una razionalizzazione della tutela in quanto si assicurano, in linea di principio, canoni per l’uniforme ponderazione del detto interesse pubblico e per la correlata definizione di consolidate linee interpretative;
– non rileva per l’asserito eccesso di delega il richiamo, pure fatto dall’appellato, a quanto deciso con la sentenza della Corte Costituzionale n. 162 del 2012, assumendo eventualmente rilievo questa pronuncia per la diversa questione dell’attribuzione al giudice amministrativo della cognizione dei provvedimenti sanzionatori della Banca D’Italia alla luce della dichiarazione di illegittimità, resa con la detta sentenza per eccesso di delega, delle norme del c.p.a. sull’attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo estesa al merito e alla competenza funzionale del T.a.r. per il Lazio delle controversie sulle sanzioni irrogate dalla Consob;
– neppure sussistono le asserite violazioni dei principi di ragionevolezza e di buon andamento potendosi ritenere, al contrario, che proprio la possibilità della difesa personale, in quanto da esplicare in materia specialistica come è quella altamente tecnica dei provvedimenti di vigilanza bancaria (come delle altre Autorità), risulti favorita dalla concentrazione della competenza presso un solo giudice, dato il vantaggio di uniformità interpretativa che si tende così ad assicurare, riuscendone anche facilitate, per lo stesso motivo, la partecipazione procedimentale e la imparzialità e trasparenza dell’attività amministrativa poiché conformate da pronunce giurisdizionali tendenzialmente univoche.
6. Per le ragioni che precedono è: accolta la censura di appello avverso il capo della sentenza di primo grado con cui è stata respinta l’eccezione di incompetenza del T.a.r. adito, non essendovi di conseguenza motivo per l’esame delle ulteriori censure dedotte in appello; affermata la competenza funzionale del T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, a conoscere della controversia; annullata la sentenza di primo grado con rinvio della causa al T.a.r. competente.
La particolare complessità della questione esaminata giustifica la compensazione tra le parti delle spese dei due gradi del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, n. 4874 del 2013, lo accoglie come da motivazione e, per l’effetto, annulla la sentenza appellata con rinvio della causa al T.a.r. per il Lazio, sede di Roma.
Compensa interamente tra le parti le spese, i diritti e gli onorari di lite del doppio grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 25 ottobre 2013
