Contributi pubblici – Istituti culturali – Contributi legge 534/96 – Procedura comparativa – Conseguenza – Determinazione – Contributi anni precedenti – Autonomia.
Contributi pubblici – Istituti culturali – Determinazione – Obbligo Motivazione – Valutazione numerica – Criteri non determinati – Insufficienza – .
Contributi pubblici – Criteri non determinati – Obbligo di motivazione – Risponde a principi costituzionali di buon andamento, trasparenza e pluralismo.
Nei procedimenti concorsuali, quali sono quelli per l’attribuzione dei contributi statali agli Istituti culturali, a causa dell’entità delle risorse economiche disponibili, la determinazione del contributo è determinata annualmente ed è suscettibile di variazione nel tempo in quanto è fondata su valutazione comparativa.
La mera indicazione nella tabella di riparto dell’importo del contributo assegnato a ciascuna istituzione, senza specifico riferimento a criteri predeterminati di valutazione, non soddisfa l’onere motivazionale incombente sull’autorità competente ad erogare il contributo (in particolare in caso di criteri generici ed eterogenei).
La predeterminazione dei criteri e la motivazione dei giudizi costituiscono requisiti fondamentali dei provvedimenti di concessione di contributi pubblici e, in particolare, quelli a sostegno delle attività culturali in ossequio ai principi di buon andamento, trasparenza e imparzialità e pluralismo.
TAR Lazio, Sez. II quater, n. 10449 del 14/12/2012
sul ricorso numero di registro generale 9892 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Fondazione I.G., rappresentato e difeso dall’avv. ***************, con domicilio eletto presso *************** in Roma, via del Viminale, 43;
contro
Ministero Per i Beni e Le Attivita’ Culturali, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
Fondazione G. F., rappresentato e difeso dall’avv. **************, con domicilio eletto presso ************** in Roma, via A. Gramsci, 36;
per l’annullamento
in parte qua della decurtazione del contributo triennale 2009/2011 comunicato con nota della direzione generale per i beni librari, gli istituti culturali ed il diritto d’autore, prot. 30165 del 12 agosto 2009, pervenuta alla fondazione ricorrente il 31 agosto 2009, prot. n. 99,
nonché con i motivi aggiunti – dell’ulteriore nota del 24 novembre 2009, pervenuta il 3 dicembre 2009, con cui si dava notizia della firma del decreto relativo alla tabella triennale 2009/2011, con contributo annuale di 150.000 euro a favore della ricorrente;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero Per i Beni e Le Attivita’ Culturali e di Fondazione G. F.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2012 il dott. ***************** e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso n. 9892/2009 la Fondazione I.G., impugna, chiedendone l’annullamento il provvedimento del Ministero per i Beni e le Attività Culturali di cui alla nota del 12.8.2009 con cui è stata comunicata la decurtazione del contributo triennale per il 2009-2001 a favore delle istituzioni culturali e l’assegnazione del contributo annuale per di 150.000 Euro; nonché gli atti presupposti, connessi e consequenziali.
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:
1) Violazione dell’art. 2 della legge n. 534 del 17.10.1996. Eccesso di potere per violazione della cm del 4.2.2002 artt. 2 e 2.1; difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta.
2) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90 – difetto assoluto di motivazione.
La Fondazione ricorrente lamenta l’illegittimità dell’operato della Comitato ministeriale incaricata di compiere l’istruttoria per la determinazione della tabella 2009/11– che ha operato una riduzione del contributo annuale del 20% – per contrasto con i criteri fissati dalla legge e dalla Cm 2002, incongruo visto l’assoluto rilievo delle attività scientifiche e culturali del programma di attività per il triennio e di quelle già svolte, spazianti dalla pubblicazione di monografie su figure di politici di rilievo, in particolare la figura e l’opera di Gramsci, nonché di 5 periodici, oltre che attività di tutela e valorizzazione dell’archivio *******, dell’archivio del PC, la schedatura e digitalizzazione del “fondo Mosca” e della corrispondenza dell’archivio di ***************, l’incremento e gestione della Biblioteca, la cura della bibliografia gramsciana on-line, attività di ricerca sulla storia dell’Italia repubblicana, del Risorgimento e delle prospettive del processo di integrazione europea, convegni e seminari sul Risorgimento, la Fine del Comunismo, l’Italia fascista, il femminismo, l’erogazione di borse di studio per i campi di ricerca relativi, mostre su Marx a Roma, ****************, le donne nella CGIL, etc.
La riduzione del contributo ministeriale, passato da €. 190.000 a €. 150.000, non potrebbe ritenersi giustificato dalla riduzione dello stanziamento previsto nello specifico capito di bilancio, che non supera il 7%, a fronte del quale le riduzioni sono state operate in misura del tutto differenziata e ingiustificata, atteso che ad altre fondazioni il contributo di €. 210.000 è stato ridotto di soli €. 20.000 mentre nel caso della ricorrente pur a fronte di un contributo iniziale minore, ammontante a €. 190.000 la riduzione è stata maggiore (di ben € 40.000); ciò sarebbe indicativo di un’inappropriata analisi dei dati offerti dalle istituzioni con riferimento alle attività già svolte e a quelle programmate.
L’operato dell’Amministrazione risulta ancor più immotivato ove si comparino la tabella originaria, predisposta dalla Commissione ministeriale, e quella rielaborata a seguito dell’invito al riequilibrio richiesto dal Comitato tecnico scientifico, in cui per alcuni il contributo è stato innalzato, confermando che i finanziamenti sono stati assegnati in maniera illogica e discriminatoria; illegittimità nella quale la PA ha perseverato nonostante il rilievo formulato dalle competenti Commissioni parlamentari proprio con riferimento ai fondi assegnati alla ricorrente.
Si è costituito per resistere il Ministero per i Beni e le Attività Culturali depositando il documentato rapporto difensivo della PA.
Si è costituita in giudizio la contro interessata Fondazione G. F. che ha proposto altresì ricorso incidentale lamentando, a sua volta, l’illegittimità della decurtazione a sua volta subita, che ha ridotto il contributo ministeriale, ammontante a 190.000 per anno per il triennio 2006-2008 a soli 130.000 annui per il triennio 2009-2011.
Con ordinanza presidenziale n. 4 del 28.1.2010 sono stati disposti incombenti istruttori ed ordinata l’integrazione del contraddittorio.
Con motivi aggiunti del 5.2.2010 la Fondazione I.G. impugna la nota del Ministero per i Beni e le Attività Culturali del 24.11.2009 con cui è stata confermata la decurtazione del contributo e comunicata l’intervenuta firma del decreto ministeriale di riparto dei relativi fondi, insistendo nelle censure dedotte, in particolare relativamente al difetto di motivazione in merito alla valutazione comparativa dei programmi delle Istituzioni culturali concorrenti; nonché nell’illogicità della rilevante riduzione del contributo annuo previsto per la ricorrente nonostante il suo inserimento tra gli istituti riconosciuti di eccellenza (inseriti nell’elenco lett. a) e con disparità di trattamento rispetto ad istituti analoghi per i quali invece la sovvenzione è stata ridotta in misura minore o addirittura incrementate.
Con ulteriori motivi aggiunti del 24.5.2010 la ricorrente, vista la documentazione depositata dall’Amministrazione in esecuzione degli incombenti istruttori disposti con l’ordinanza presidenziale soprarichiamata, ha insistito sulle doglianze relative al difetto di istruttoria e di motivazione, sulla disparità di trattamento – soprattutto con riferimento agli altri Istituti contrassegnati dalla lettera A – nonché violazione di criteri e norme di legge e sostanziale arbitrarietà che risulterebbero di tutta evidenza dai verbali dei lavori della commissione ministeriale.
Con ordinanza n. 47 del 6.5.2010 è stato autorizzato il ricorso ai pubblici proclami; la ricorrente ha comprovato l’avvenuto adempimento in data 4.6.2010 mediante deposito della Gazzetta Ufficiale su cui è avvenuta la pubblicazione.
Con memoria depositata in vista dell’udienza per la trattazione del merito la ricorrente ha ribadito che dall’esame degli atti della Commissione ministeriale non emerge alcun elemento che possa far ritenere che l’esame dell’attività degli istituti sia stata oggetto di adeguata valutazione comparativa e che ciò non si sia tradotto in un’arbitraria determinazione dei contributi. Ritiene che le ragioni prospettate nel rapporto difensivo dell’Amministrazione, in merito alla circostanza che alcune delle attività programmate dalla ricorrente – soprattutto quelle editoriali – troverebbero comunque sostengo in ulteriori finanziamenti con fondi statali, costituiscano un’inammissibile integrazione postuma della motivazione e quindi non valgano ad evitare l’annullamento, per difetto di motivazione, del provvedimento impugnato.
Con memoria depositata in vista dell’udienza per la trattazione del merito anche la contro interessata Fondazione F. ha ribadito che la disponibilità di ulteriori contributi pubblici per lo svolgimento di specifiche attività costituisce un motivo di merito per l’Istituto culturale e non già una ragione per penalizzarlo con la riduzione dei contributi in questione che debbono intendersi come aggiuntivi rispetto ad altri mezzi di finanziamento specificamente previsti.
All’udienza pubblica del 25.10.2012 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Va preliminarmente precisato che non si tratta di “riduzione” del contributo in quanto questo viene concesso annualmente sulla base di procedure concorsuali in cui la posizione del singolo istituto è necessariamente suscettibile di variazioni nel tempo a seconda della quantità e qualità degli altri richiedenti il medesimo beneficio, come già chiarito da questa Sezione con riferimento al sostegno al settore dello spettacolo (TAR Lazio, sez. II quater, n. 8854 del 15.11.2011; n. 6806 del 10.7.2009; 10623 del 24.11.2008; n. 2871 del 24.7.2007; n. 12132 del 8.11.2006).
Quanto alla sindacabilità del giudizio valutativo espresso dalla competente autorità amministrativa e dalle conseguenti determinazioni in merito alla misura del contributo concesso, va inoltre ribadito quanto già ripetutamente affermato dal Collegio relativamente ai limiti che il giudice amministrativo incontra nel sindacare le valutazioni effettuate dalle Commissioni incaricate dell’assegnazione di contributi e altre provvidenze a sostegno di attività culturali e artistiche, e cioè che salvo il caso di arbitrarietà, abnormità, irragionevolezza, irrazionalità ovvero travisamento dei fatti”, il giudice amministrativo non può interferire in apprezzamenti (di merito) riservati all’Amministrazione. In tali settori, infatti, l’unica garanzia di rispondenza ai fini di interesse pubblico perseguiti è apprestata dall’ordinamento giuridico esclusivamente mediante norme organizzatorie e dalle garanzie formali e procedimentali prescritte dalla normativa per addivenire alla “corretta” formulazione del giudizio valutativo, in primis l’onere di motivazione che costituisce strumento indispensabile per assicurare il sindacato di legittimità sulle relative decisioni, sia nelle forme tradizionali dell’eccesso di potere sia in quelle più evolute del sindacato di ragionevolezza (TAR Lazio, Sez. II quater, n. 1901 del 1.3.2011, n. 2541 del 22.3.2011 e n. 2659 del 24.3.2011; n. 4987 del 23.5.2008, n. 7756 del 30.7.2008).
Tali principi sono applicabili anche nello specifico settore delle sovvenzioni a favore delle Istituzioni culturali previste dalla L. 17-10-1996 n. 534 che istituisce un contributo annuale, avente carattere necessariamente aggiuntivo rispetto ad altre fonti di finanziamento, alle istituzioni culturali in possesso della personalità giuridica non aventi fine di lucro ed in possesso di particolari requisiti mediante inserimento in un’apposita tabella – sottoposta a revisione triennale – emanata con decreto del Ministro per i beni culturali e ambientali, sentito il parere delle commissioni parlamentari competenti per materia e del competente comitato di settore del Consiglio nazionale per i beni culturali e ambientali.
Anche in tale delicato settore di intervento statale le garanzie organizzative assumono particolare rilievo, tant’è che il legislatore all’art. 1 co. 2 ha previsto addirittura l’intervento, nella scelta delle istituzioni da sostenere mediante l’attribuzione delle relative somme, delle competenti Commissioni Parlamentari, oltre che del Comitato ministeriale competente in materia; il primo inteso ad coinvolgere l’organo rappresentativo, il secondo volto ad assicurare un parere avente i necessari caratteri di imparzialità ed adeguatezza grazie alla sua composizione.
Non meno importanti, anche nel settore in esame, le garanzie procedimentali, in particolare quello della predeterminazione dei criteri per l’attribuzione della sovvenzione statale, che costituisce applicazione del generale principio espresso dall’art. 12 della legge n. 241/90 nonchè l’obbligo di motivazione previsto dall’art. 3 della medesima legge n. 241/90.
Per quanto riguarda i criteri per la concessione dei contributi in parola la legge n. 534/1996 all’art. 3 stabilisce essi che siano corrisposti in base alla valutazione dei seguenti elementi. “ a) la consistenza del patrimonio librario storico e la crescita di quello corrente valorizzato dall’adesione al Servizio bibliotecario nazionale o ad altre reti anche di carattere internazionale; b) la consistenza e l’arricchimento del patrimonio archivistico, bibliografico, museale, cinematografico, musicale o audiovisivo, dichiarato di notevole interesse storico ai sensi dell’articolo 36 del D.P.R. 30 settembre 1963, n. 1409 (3); c) lo svolgimento di attività e programmi di ricerca e di formazione di interesse pubblico, a livello nazionale o internazionale”.
Per fronteggiare la riduzione di fondi per il triennio 2009-2011 la Commissione ministeriale incaricata dell’attività istruttoria per il rinnovo della tabella degli istituti da sovvenzionare nel triennio 2009/2011 nella seduta del 10.12.2008 ha deliberato, nell’intento dichiarato di individuare parametri certi per la selezione delle domande, di tener conto della consistenza ed arricchimento dei patrimoni documentari, bibliografici, archivistici e museali e della loro fruibilità; della produzione editoriale; dell’attività di ricerca di servizio e promozione culturale, collegati all’attività di ricerca e al patrimonio documentario; dell’attività di catalogazione soprattutto se collegata al SBN – fin qui sostanzialmente reiterando i criteri desumibili dalle attività indicate quali condizioni di ammissione al contributo rispettivamente dalle lett.b, i, c, d, f, della L. 17-10-1996 n. 534 – ed attribuendo particolare rilievo all’attività di ricerca scientifica ed alla capacità di diffonderne i risultati a livello nazionale e internazionale e quindi privilegiando il criterio di cui alla lett. c) – operando al riguardo una distinzione tra “centri di eccellenza” (indicati con la lett. A), ritenuti meritevoli di sostegno finanziario di maggiore intensità (contributo superiore a 80.000 euro). Nella seduta del 10.3.2010 è stato deciso di articolare all’interno di tale fascia la misura del contributo tenendo conto della maggiore fruibilità e delle nuove acquisizioni dei patrimoni, dall’incremento dell’attività culturale e scientifica, dall’espansione delle applicazioni informatiche e dalla rilevanza a livello nazionale e internazionale degli Istituti.
Il Comitato tecnico scientifico per i beni librari e gli istituti culturali, presieduto dal Prof. **************, in sede di approvazione della tabella predisposta dalla predetta Commissione, dopo ampio dibattito alla luce della natura e attività svolta dagli Istituti Culturali ha proposto di riequilibrare i contributi tenendo attentamente presenti i criteri dettati dalla legge n. 534 del 17.10.96, approvando la tabella di riparto degli stessi (verbale n. 14 della seduta del 27.5.2009) che è stata poi sottoposta all’esame delle Commissioni parlamentari chiamate ad esprimere il parere di competenza.
Il dibattito parlamentare sulla tabella di riparto dei benefici economici in questione è stato particolarmente vivace sia in merito all’insufficienza dei criteri di riparto ed alla necessità di precisarli meglio, sia in merito all’insufficienza degli strumenti messi a disposizione della Commissione dal Governo per consentire a questa di comprendere la motivazione delle proposte di contributo, impedendo a queste di “discutere con piena cognizione” anzichè limitarsi ad esprimere un parere sull’opportunità politica di privilegiare un Istituto piuttosto che un altro. Al riguardo è stato osservato da alcuni che i tagli ai sussidi in parola sarebbero stati pure accettabili se non si fosse proceduto in modo discriminatorio, proponendo di chiedere al Ministro per quale motivo l’entità dei tagli non sia la stessa per tutti gli enti (verbale della seduta della VII Commissione Senato del 16.7.2009). Particolarmente acceso è stato il dibattito in merito alla necessità di evitare che i medesimi enti possano essere il riferimento diretto di contributi erogati per motivazioni politiche (con riferimento alla Fondazione C.) e reiteratamente richiama l’attenzione sulla necessità di stabilire previamente un criterio complessivo sul riparto delle risorse per consentire al Parlamento di comprendere come si arriva alla distribuzione delle medesime (seduta del 29.7.2009).
Acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari in data 29 e 30 luglio 2009, con Decreto del Ministero per i beni e le attività culturali, emanato di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, in data 17-11-2009 è stata emanata la Tabella delle istituzioni culturali ammesse al contributo in questione.
Ai 23 Istituti riconosciuti d’eccellenza sono stati attribuiti contributi la cui misura varia da a €. 80.000 – minimo fissato per tali centri – corrisposto a 4 istituti, ad altri 4 è stato attribuito un contributo pari a €. 90.000; a 2 istituti un contributo di € 110.000; a 3 istituti un contributo di €. 120.000.
Alla Fondazione F. – anch’essa classificata tra i centri di eccellenza per “patrimonio e attività rilevanti e incrementati” (verbale della seduta del 19.1.2009) – è stato attribuito per il triennio 2009/1011 un contributo di €. 130.000 con la seguente motivazione “notevole attività di ricerca e di diffusione culturale supportata da numerosi contributi di enti pubblici e privati”.
Un contributo di analogo importo è stato riconosciuto ad altri due istituti (Fondazione per le scienze religiose di G., Istituto nazionale S.R.).
Alla Fondazione G.– classificata tra i centri di eccellenza per “patrimonio e attività di indiscussa eccellenza” (verbale della seduta del 9.2.2009) – è stato attribuito per il triennio 2009/1011 un contributo di €. 150.000 con la seguente motivazione “notevole attività di ricerca e di diffusione culturale supportata da numerosi contributi di enti pubblici e privati”.
Un contributo superiore è stato riconosciuto alla Fondazione L.B. (€. 160.000), cui seguono i 4 Istituti beneficiari di contributi più elevati di €. 180.000 (Accademia d.C., Istituto m.s.s., Istituto s.i.m.e, Fondazione L.E.).
La tabella in questione riporta accanto a ciascun istituto, quale “motivazione”, alcune diciture che si ripetono identicamente per diverse Istituzioni seppure destinatarie di contributi in misura differenziata – ad es. nel caso di quella riportata a margine delle Fondazioni G. e F. sopraindicate, che è uguale a quella accanto alla Fondazione L. B. (€. 160.000) – ed altre volte risultano differenziate per analogo contributo presumibilmente con riferimento a sottocriteri tenuti presenti dalla Commissione, per effettuare una ulteriore sotto-classificazione, all’interno dei centri di eccellenza, tra quelli maggiormente meritevoli di sostegno; ma non essendo tali criteri stati esplicitati, né essendo desumibili dalla tabella non è possibile al Collegio ricostruire la logica comparativa seguita dall’Amministrazione ed individuare le ragioni che hanno indotto l’Amministrazione a sostenere le varie iniziative culturali proposte né della misura più o meno intensa del contributo assegnato a ciascuna di esse, risultando il mero dato numero della tabella di riparto con cui sono stati assegnati i fondi disponibili. Le annotazioni a margine di ciascuna istituzione, infatti, non specificando alcun profilo di quelli indicati come criteri di valutazione, risultano del tutto insufficienti a tal fine; non essendo da esse neppure possibile evincere se sia stato tenuto conto o meno dell’effettiva consistenza qualitativa delle iniziative proposte rispettivamente dai diversi istituti (tanto più se tenendo conto dell’eterogeneità dei criteri sopra richiamati e quindi non comparabili tra loro). Ne consegue che essa non soddisfa l’onere motivazionale incombente sull’autorità procedente alla redistribuzione di fondi pubblici in contrasto con i principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità, nonché di trasparenza sanciti dalla normativa in materia oltre che dalla legge n. 241/90, tanto più che la genericità ed eterogeneità dei criteri previsti – stigmatizzata anche dalla competente Commissione in sede parlamentare – avrebbe dovuto essere compensata da una maggiore e più serrata motivazione delle scelte ministeriali in merito alla selezione dei beneficiari del contributo pubblico e della misura di questo.
D’altronde, come già ricordato dalla Sezione in diverse occasioni, il riscontrato difetto di motivazione, sintomatico di eccesso di potere, costituisce un grave vizio di legittimità dei provvedimenti di concessione di contributi pubblici, specie di quelli a sostegno ai diversi settori delle attività culturali, dello spettacolo e dell’editoria, anche a garanzia del necessario pluralismo (cfr. ai giudizi sul “particolare valore tecnico artistico e culturale” al fine dell’attribuzione del premio di qualità ai films in concorso che debbono essere espressi nel rispetto di precise garanzie organizzative TAR Lazio, Sez. II quater, n. 5694 del 27.6.11; nonché, con riferimento ai contributi per l’editoria che devono essere assistiti da adeguata motivazione con riferimento ai diversi profili dei caratteri distintivi della pubblicazione, sia dal punto di vista del contenuto e dell’originalità degli apporti culturali che da quello del prestigio dei collaboratori oltre che del rilievo scientifico dei loro contributi TAR Lazio, Sez. II n. 4979/2001; principio di recente ribadito da Cons. Stato, sez. VI 26.2.2010 n. 1118).
Il ricorso risulta perciò fondato e va pertanto accolto, assorbita ogni altra censura, con conseguente annullamento, per quanto di ragione, dell’atto di diniego impugnato; fatti salvi gli ulteriori provvedimenti.
Sussistono giusti motivi, attesa la natura interpretativa della controversia, per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater) accoglie il ricorso in epigrafe ed i motivi aggiunti nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla, per quanto di ragione, il provvedimento impugnato.
Spese compensate.
