Le elementari regole di buona amministrazione impongono agli operatori pubblici di privilegiare, nella realizzazione degli interessi demandati alle loro cure, la più efficace e la più oculata soluzione tra quelle astrattamente possibili: la colpa grave, normativamente prevista come elemento costitutivo della responsabilità patrimoniale, viene in evidenza quando sia omessa la diligenza minima che anche l’operatore meno accorto suole impiegare nell’adempimento dei compiti demandatigli.
La Corte dei Conti, Terza Sezione Giurisdizionale Centrale, con la sentenza numero 28 del 19 gennaio 2006 ci offre due importanti spunti:
il primo di carattere generale su come deve essere pensata la scelta di rivolgersi ad un consulente esterno:
<Le questioni sollevate con l’interposto gravame ripropongono dunque la problematica, ormai nota alla giurisprudenza di questa Corte, della razionalità e della logicità delle scelte discrezionali, di essa portando a considerare il profilo che, in correlazione con quello del corretto esercizio dei poteri di spesa, specificatamente attiene ai limiti di tali scelte, segnati dal necessario rispetto, ove ricorra l’esigenza di procurare all’ente un’attività di supporto a quelle istituzionali, di determinati parametri, quali per l’appunto quello della specialità dell’attività stessa e della sua rispondenza agli interessi dell’amministrazione, oltre che della motivata impossibilità di ottenere, dalle sue strutture organizzative, apprezzabili risultati in termini di concrete utilità>
il secondo di analisi della precaria situazione di presenza, nella struttura dell’Ente, di un diffuso stato di gravi inadempienze contabili che giustifica l’appoggio a soggetti liberi professionisti:
< il conferimento dell’incarico al consulente appare collegato, nei suoi analitici contenuti, ad un chiaro intento d’immediato soddisfacimento di esigenze pubbliche ritenute pressanti ed indifferibili in quanto volto a porre rimedio, attraverso un attento riordino degli strumenti di gestione del Centro, a quell’ingovernabile stato di confusione contabile che, per le sue notevoli proporzioni, ben poteva indurre in valutazioni di opportunità circa il proficuo ricorso ad una prestazione professionale particolarmente qualificata, capace di assicurare precisi parametri di riferimento alla necessaria ed ormai urgente esplicazione di molteplici incombenze così a lungo neglette>
Non da ultimo, significativo appare il seguente pensiero:
< Tutto ciò non porta naturalmente ad escludere in radice qualunque profilo di possibile discordanza dell’adottata delibera dai criteri di razionale gestione posti a presidio della correttezza delle scelte discrezionali, ma non sembra di potersi revocare in dubbio che, nelle richiamate circostanze, il conferito incarico, pur nell’asserita genericità dei suoi obiettivi, possa esser stato considerato in funzione del diretto vantaggio ottenibile dai suoi esiti pratici ed operativi, senza che un diverso convincimento potessero a tale riguardo ingenerare le potenzialità del personale amministrativo, numericamente insufficiente.
Né le prestazioni dell’incaricato avrebbero potuto agevolmente correlarsi ad una spesa incongrua, avuto da un lato riguardo al livello di preparazione qualitativo del consulente (che aveva notoriamente svolto funzioni di vertice presso la Ragioneria Generale della Regione Sardegna) e tenuto conto, dall’altro, dell’intrinseca difficoltà di tradurre in termini monetari l’eliminazione dei problemi da risolvere, fra l’altro connessi a non ben cognite novità apportate in materia di bilancio dalla legislazione regionale >
a cura di *************
REPUBBLICA ITALIANA INOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI – SEZ. III GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio d’appello in materia di responsabilità patrimoniale – iscritto al n. 22716 del registro di segreteria –
ad istanza
del Procuratore regionale per la Sardegna
avverso
la sentenza n. 12/2005 del 18.1.2005 pronunciata dalla Sezione giurisdizionale regionale per la Sardegna e
nei confronti
di *** *** ***
Visto l’atto d’appello;
Esaminati tutti gli altri documenti di causa;
Udita, alla pubblica udienza del giorno 30 novembre 2005, la relazione del Consigliere dott. *********** ed udito, altresì, il PM in persona del Vice Procuratore ******** dott. ************************ nonché, in rappresentanza delle parti appellate l’avv. *****.
Ritenuto in
FATTO
Con l’impugnata sentenza la Sezione giurisdizionale per la Sardegna ha mandato esenti da ogni addebito i dirigenti (*** e ***) ed i membri del Consiglio di Amministrazione (***, *** e ***i) del Centro Regionale Agrario Sperimentale (CRAS) convenuti in giudizio dal competente Procuratore regionale in quanto ritenuti responsabili – a titolo di dolo e per l’intero, i primi, nonché a titolo di colpa grave e, in via sussidiaria, fino alla concorrenza di € 6.197,48 ciascuno, i secondi – del danno di complessivi € 30.987,41 (oltre rivalutazione e interessi) risentito dalle finanze pubbliche a causa del disposto conferimento (delib. n. 65 del giorno 8.5.2001) ad un professionista esterno, dott. ***** ***, di un incarico, di durata annuale, finalizzato alla revisione e alla razionalizzazione degli strumenti di programmazione e di gestione economico-finanziaria del Centro; danno conseguito, secondo parte attrice, ad un’attività deliberativa contra legem (L.R. 13.11.’98 n. 31), scevra di utili risultati per l’ente ed alla quale, sia al momento del preventivo parere di conformità che all’atto dell’emissione dei provvedimenti di liquidazione di spesa, nulla opposero, nell’esercizio dei rispettivi obblighi di servizio, l’*** e il ***, succedutisi l’uno all’altro nella carica di direttore generale dell’ente.
La Sezione adìta, in particolare, ha ritenuto che, essendo tra l’altro vacante l’unico posto in organico di ottava qualifica, le specialistiche problematiche da risolvere potessero essere proficuamente affidate alle cure del dott. ***, in possesso di adeguata e qualificata professionalità in materia e, per l’effetto, ha considerato immune da qualunque censura l’operato dei soggetti chiamati in giudizio.
Avverso tale pronuncia il Procuratore regionale per la Sardegna ha interposto appello deducendo vari motivi.
Dopo aver escluso che l’incarico abbia trovato concreta giustificazione in esigenze di carattere eccezionale, avuto da un lato riguardo all’oggetto della convenzione (assimilabile alle funzioni di indirizzo e di controllo demandate ai vertici dell’ente) e tenuto conto, dall’altro, delle prestazioni effettivamente rese, ben più modeste rispetto a quelle di un apporto che fosse stato arrecato mediante elaborazioni autonome degli strumenti di gestione economico-finanziaria, l’appellante sottolinea che i compiti affidati al professionista erano nella specie quasi esclusivamente di natura amministrativa e gestionale, senza che ad essi potesse perciò riconoscersi una diversa portata in forza delle novità apportate in materia di bilancio (unità previsionali di base), queste integrando una disciplina già da tempo applicata negli apparati delle pubbliche amministrazioni.
Lo stesso Procuratore regionale, poi, rileva che la sussistenza della specifica professionalità del dott. *** sarebbe stata affermata sulla base di un curriculum depositato dopo l’affidamento dell’incarico e che inoltre la ritenuta carenza di organico, posta a sostegno della ravvisata necessità di una consulenza esterna, non solo recherebbe con sè l’implicita negazione dei caratteri di asserita complessità delle prestazioni richieste all’esperto, ma neanche troverebbe riscontro nei pertinenti atti di causa.
L’attività svolta dal dott. ***, dunque, sostiene conclusivamente l’appellante, rientrava nei compiti istituzionali dell’ente, con la conseguenza che nella vicenda sarebbero stati disattesi i fondamentali principi di buon andamento e di rispondenza della spesa pubblica a finalità di generale interesse; fatto, questo, che la stessa Sezione avrebbe del resto rilevato in fattispecie del tutto analoga, originata dal conferimento, nella stessa seduta del Consiglio d’Amministrazione, di altro incarico professionale.
Chiede pertanto l’accoglimento dell’appello e la riforma dell’impugnata sentenza.
Le parti appellate si sono costituite col patrocinio dell’avv. ************** contestando le ragioni di parte avversa ed in particolare evidenziando che all’interno del CRAS era ormai impellente dare applicazione alla non ancora attuata riforma introdotta dalla disciplina regionale in materia di contabilità, data anche l’indiscussa situazione di notevole caos all’interno della struttura, situazione indubbiamente integrante i necessari presupposti per il conferimento dell’incarico.
La professionalità del dott. ***, inoltre, era un requisito del quale il predetto era comunque in possesso da tempo, a prescindere dalle contestate modalità temporali di valutazione del suo curriculum, che in ogni caso si distingueva per l’assoluta peculiarità dei suoi contenuti, non accomunabili in alcun modo a quelli delle mansioni proprie degli altri dipendenti.
Le parti appellate concludono, dopo aver anche posto in rilievo i profili di economicità della scelta operata dal Consiglio di Amministrazione, per l’insussistenza, nella loro condotta, dell’elemento soggettivo, chiedendo il rigetto dell’interposto gravame.
All’odierna pubblica udienza l’avv. ***** si è richiamato ad alcuni precedenti giurisprudenziali, ribadendo le argomentazioni svolte nell’atto di costituzione e concludendo per il rigetto del gravame.
Il PM, per sua parte, ha motivatamente escluso che al dott. *** siano stati affidati compiti implicanti conoscenze extra istituzionali, sottolineando il profilo del non comprovato conseguimento, attraverso la prestata attività professionale, di utili risultati per l’ente e comunque rilevando l’eccessiva onerosità del corrisposto compenso.
Ha quindi concluso per l’accoglimento dell’appello.
Dopo una breve replica dell’avv. *****, alla quale ha controreplicato il PM, la causa è stata trattenuta in decisione.
Considerato in
DIRITTO
Come si è riferito in narrativa, con le doglianze mosse alla sentenza impugnata il Procuratore appellante essenzialmente censura la ritenuta sussistenza dei presupposti per l’affidamento del contestato incarico a un soggetto estraneo all’apparato burocratico del Cras e pone con ciò in evidenza l’ingiustificato impiego di risorse pubbliche per il conseguimento di un risultato, a suo avviso peraltro assai modesto ed inappagante, che ben si sarebbe potuto ugualmente raggiungere attraverso il normale utilizzo del personale interno all’organizzazione dell’ente. L’incarico, infatti, conferito per la revisione e la razionalizzazione degli strumenti di programmazione e di gestione economico-finanziaria del Centro, non solo avrebbe riguardato, secondo il ricorrente, comuni problematiche di livello dirigenziale e, come tali, del tutto prive dei caratteri dell’eccezionalità e della straordinarietà, ma avrebbe anche avuto ad oggetto obiettivi così generici ed indeterminati da non trovare comunque concreta giustificazione nei pretesi contenuti di elevata professionalità delle prestazioni richieste: onde, la colpa grave ed inescusabile degli amministratori e dei dirigenti del Centro agrario che, nelle loro rispettive qualità, decisero e assecondarono il contestato affidamento di compiti di consulenza al ***.
Le questioni sollevate con l’interposto gravame ripropongono dunque la problematica, ormai nota alla giurisprudenza di questa Corte, della razionalità e della logicità delle scelte discrezionali, di essa portando a considerare il profilo che, in correlazione con quello del corretto esercizio dei poteri di spesa, specificatamente attiene ai limiti di tali scelte, segnati dal necessario rispetto, ove ricorra l’esigenza di procurare all’ente un’attività di supporto a quelle istituzionali, di determinati parametri, quali per l’appunto quello della specialità dell’attività stessa e della sua rispondenza agli interessi dell’amministrazione, oltre che della motivata impossibilità di ottenere, dalle sue strutture organizzative, apprezzabili risultati in termini di concrete utilità.
Sulla base di quanto premesso, può agevolmente intendersi come il nucleo centrale della controversia consista nello stabilire se debba nella fattispecie riconoscersi sussistente, come prospettato dall’avv. *****, un operato delle parti appellate diretto al soddisfacimento di esigenze pubbliche non altrimenti assolvibili, o se invece, come sostenuto da parte ricorrente, si sia fatto luogo senza alcun ragionevole discernimento ad un pregiudizievole atto dispositivo di fondi pubblici, per essere state palesemente disattese quelle elementari regole di buona amministrazione che impongono agli operatori pubblici di privilegiare, nella realizzazione degli interessi demandati alle loro cure, la più efficace e la più oculata soluzione tra quelle astrattamente possibili.
Ma a tale riguardo appare ad avviso del Collegio significativo mettere nel dovuto rilievo la preesistente situazione contabile del Cras, quale emerge dalle risultanze di causa, per intendere, alla stregua di pacifici ed oggettivi elementi di fatto, prospettati dai resistenti in termini di contrapposta valenza rispetto alle deduzioni dell’appellante, l’effettiva portata e la vera natura delle esigenze che rivestirono carattere di attualità al momento della determinazione assunta.
Ebbene, anche con riguardo ai contenuti della relazione di questa stessa Corte sull’attività gestionale dell’ente relativa al periodo 1996-2001, non appare contestabile la presenza, in quella struttura, di un diffuso stato di gravi inadempienze contabili, perdurate a lungo nonostante la nomina, per limitate incombenze, di un commissario ad acta e dovute non solo alla sistematicità della tardiva approvazione dei bilanci, ma anche all’assenza di un regolare rapporto di tesoreria e, soprattutto, alla scarsa funzionalità dei servizi amministrativi correlata alla ridotta disponibilità, anche qualitativa, delle unità di personale in organico.
Se, come non par dubbio, è questo il reale ed essenziale contesto che fa da sfondo alla censurata attività deliberativa, è da domandarsi, alla luce delle controdedotte argomentazioni difensive, se tale particolare disordine possa aver in qualche misura influenzato la decisione degli amministratori del Centro per esser venuto eventualmente in rilievo come problema che, se ancora ignorato e lasciato irrisolto, avrebbe potuto continuare ad ostacolare il celere ed efficiente perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente.
Ed è proprio secondo questa angolazione che il conferimento dell’incarico al *** appare collegato, nei suoi analitici contenuti, ad un chiaro intento d’immediato soddisfacimento di esigenze pubbliche ritenute pressanti ed indifferibili in quanto volto a porre rimedio, attraverso un attento riordino degli strumenti di gestione del Centro, a quell’ingovernabile stato di confusione contabile che, per le sue notevoli proporzioni, ben poteva indurre in valutazioni di opportunità circa il proficuo ricorso ad una prestazione professionale particolarmente qualificata, capace di assicurare precisi parametri di riferimento alla necessaria ed ormai urgente esplicazione di molteplici incombenze così a lungo neglette.
Tutto ciò non porta naturalmente ad escludere in radice qualunque profilo di possibile discordanza dell’adottata delibera dai criteri di razionale gestione posti a presidio della correttezza delle scelte discrezionali, ma non sembra di potersi revocare in dubbio che, nelle richiamate circostanze, il conferito incarico, pur nell’asserita genericità dei suoi obiettivi, possa esser stato considerato in funzione del diretto vantaggio ottenibile dai suoi esiti pratici ed operativi, senza che un diverso convincimento potessero a tale riguardo ingenerare le potenzialità del personale amministrativo, numericamente insufficiente. Né le prestazioni dell’incaricato avrebbero potuto agevolmente correlarsi ad una spesa incongrua, avuto da un lato riguardo al livello di preparazione qualitativo del *** (che aveva notoriamente svolto funzioni di vertice presso la Ragioneria Generale della Regione Sardegna) e tenuto conto, dall’altro, dell’intrinseca difficoltà di tradurre in termini monetari l’eliminazione dei problemi da risolvere, fra l’altro connessi a non ben cognite novità apportate in materia di bilancio dalla legislazione regionale (LL.RR. 23/1999; 31/1998; 11/1985).
In base a quanto premesso, ritiene il Collegio che l’operato degli odierni appellati, seppur per qualche aspetto non privo di connotazioni di colpa, non possa comunque considerarsi gravemente colpevole, non potendo una siffatta condotta automaticamente discendere, come da prospettazioni dell’appellante, dalla negativa verifica, sul mero piano gestorio, dell’astratta idoneità al soddisfacimento del pubblico interesse dell’assentita determinazione volitiva, ma dovendo anche fondarsi, in un congiunto approccio ai particolari moventi di questa, sull’assenza di situazioni che ne potessero far opinare la rispondenza alla più efficace tutela degli interessi dell’ente; situazioni che sono invece puntualmente riscontrabili nel caso all’esame.
La colpa grave, invero, normativamente prevista come elemento costitutivo della responsabilità patrimoniale, viene come noto in evidenza quando sia omessa la diligenza minima che anche l’operatore meno accorto suole impiegare nell’adempimento dei compiti demandatigli, mentre nella specie deve riconoscersi che un certo impegno, forse anche in termini di ritenuta doverosità, venne profuso dagli interessati in relazione alla vicenda di che trattasi.
In difetto dell’elemento soggettivo l’interposto gravame deve essere respinto e le parti appellate vanno assolte da ogni addebito in relazione ai fatti di causa, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
In ragione della pronuncia assolutoria nulla è dovuto per le spese di giudizio.
P.Q.M.
disattesa ogni contraria eccezione e deduzione, respinge l’appello in epigrafe e conferma l’impugnata sentenza.
Nulla per le spese.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 30.11.2005.
Depositata nella segreteria della Sezione il 19 gennaio 2006
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