Patente a crediti e responsabilità in capo alla Stazione Appaltante

L’introduzione della patente a crediti per imprese e lavoratori autonomi operanti nei cantieri temporanei o mobili segna il passaggio da un sistema incentrato su presupposti statici di idoneità tecnico-professionale a un requisito abilitante dinamico, suscettibile di degradazione e perdita nel tempo in conseguenza di provvedimenti e risultanze ispettive.
Il baricentro applicativo, superata la fisiologica fase di prima attuazione (rilascio, portale, autocertificazione dei requisiti), si sposta ora sul momento ispettivo e sulla gestione delle sue ricadute, poiché l’accertamento della carenza del titolo (o del punteggio minimo) non esaurisce i propri effetti sul solo esecutore, ma incide sulla filiera delle responsabilità del committente pubblico e sul governo del contratto.
Il quadro normativo di riferimento è dato in primo luogo dall’art. 27 D.Lgs. 81/2008, come modificato, e dalle disposizioni correlate del Titolo IV in tema di obblighi del committente/responsabile dei lavori (art. 90) e relativo apparato sanzionatorio (art. 157), nonché dalle prime indicazioni amministrative dell’INL. Per approfondimenti sul nuovo diritto del lavoro, abbiamo organizzato il corso di formazione Corso di alta formazione in sicurezza sul lavoro – Analisi dei rischi, appalti privati e pubblici e tecniche ispettive INL

1. La “regola abilitante”: punteggio minimo, divieto di operare e completamento oltre il 30%

L’art. 27 stabilisce che la patente “consente” di operare con una dotazione pari o superiore a quindici crediti; specularmente, la patente con punteggio inferiore a quindici non consente l’operatività nei cantieri temporanei o mobili.
È però decisivo, in chiave di gestione dei cantieri già avviati, il meccanismo di completamento: in caso di punteggio sotto soglia, “è consentito il completamento delle attività oggetto di appalto o subappalto in corso di esecuzione quando i lavori eseguiti sono superiori al 30% del valore del contratto”, ferma restando la possibile adozione dei provvedimenti cautelari di sospensione.
Ne discende un assetto a due livelli:

• Regola generale: sotto i 15 crediti l’operatore non è legittimato a proseguire le lavorazioni in cantiere;
• Valvola di continuità: se l’esecuzione ha superato il 30% del contratto (appalto/subappalto), l’ordinamento tollera, in via eccezionale, il completamento delle attività in corso, al fine di evitare effetti sproporzionati sul cantiere.

Questa eccezione non è una sanatoria (non elide né sostituisce le conseguenze sanzionatorie), ma una disciplina di “raffreddamento” degli effetti paralizzanti sul ciclo esecutivo.

2. Accertamento ispettivo e automatismo sanzionatorio: 10% (minimo 12.000 euro) e interdizione semestrale dai lavori pubblici

L’art. 27, comma 11, disegna un meccanismo a struttura automatica: “in mancanza della patente o del documento equivalente […] si applica una sanzione amministrativa pari al 10% del valore dei lavori e, comunque, non inferiore a euro 12.000, non soggetta alla procedura di diffida […] nonché l’esclusione dalla partecipazione ai lavori pubblici […] per un periodo di sei mesi”. Le stesse sanzioni operano per chi lavori con patente sotto i quindici crediti.
La previsione presenta due tratti sistematici di particolare impatto:

• Proporzionalità “rovesciata”: la sanzione cresce col valore dei lavori, colpendo in modo più severo i cantieri di maggiore dimensione;
• Minimo legale elevato: la soglia di 12.000 euro neutralizza l’idea di “violazione marginale” anche nei micro-affidamenti.

Quanto alla misura interdittiva, la prima prassi applicativa ha chiarito che l’apparato amministrativo richiede la comunicazione agli attori istituzionali competenti (in particolare, ANAC e MIT[1]) al fine dell’adozione del provvedimento interdittivo semestrale.

3. L’obbligo di verifica del committente/responsabile dei lavori (RUP nel settore pubblico): art. 90, comma 9, lett. b-bis, e sanzione ex art. 157

La norma cardine per la stazione appaltante è oggi l’art. 90, comma 9, lett. b-bis, che impone al committente o responsabile dei lavori di verificare il possesso della patente (o documento equivalente) nei confronti delle imprese esecutrici o dei lavoratori autonomi, anche nei casi di subappalto, ovvero, per le imprese non tenute al possesso della patente, dell’attestazione SOA.
La violazione dell’obbligo è presidiata dall’art. 157, comma 1, lett. c): “sanzione amministrativa pecuniaria da 711,92 a 2.562,91 euro” per la violazione dell’art. 90, comma 9, lett. b-bis (oltre alle altre ipotesi indicate dalla disposizione).
Nel settore pubblico, la funzione di “responsabile dei lavori” può non coincidere sempre e necessariamente con il RUP in senso tecnico, ma è indubbio che l’obbligo di verifica debba essere presidiato e tracciato all’interno della governance dell’appalto (fase di affidamento e fase esecutiva), perché la sua omissione può produrre: (i) conseguenze amministrative, (ii) criticità contrattuali, (iii) potenziali riflessi di responsabilità.

4. Effetti sul contratto pubblico: perdita della legittimazione ad operare e risoluzione per perdita dei requisiti

In esito all’accertamento ispettivo, lo scenario ordinario (fuori dall’eccezione di completamento oltre il 30%) è la cessazione delle attività: l’operatore privo del titolo abilitante (o con punteggio insufficiente) non è legittimato a proseguire in cantiere, e la stazione appaltante deve adottare misure immediate di governo dell’esecuzione.
Sul versante contrattuale l’interdizione semestrale e la carenza dell’abilitazione ex art. 27 incidono sulla capacità dell’operatore di contrattare con la PA nel segmento dei lavori pubblici, integrando una vicenda di perdita dei requisiti generali rilevante ai fini del rapporto in corso.
Ne deriva, sul piano delle determinazioni dell’amministrazione, un tipico “trittico” di azioni:

• allontanamento/sospensione operativa dell’esecutore non legittimato (salva eccezione 30%);
• attivazione della risoluzione per perdita dei requisiti generali (secondo il quadro del contratto e della normativa di settore);
• gestione del subentro (scorrimento, nuovo affidamento o altra soluzione ammessa), con inevitabile impatto su tempi, costi e rischio contenzioso.

È proprio questa catena causale a qualificare la patente a crediti come requisito non “documentale”, ma abilitante e selettivo, capace di travolgere l’equilibrio del contratto. Questo elemento è quello che può più facilmente determinare responsabilità erariale in capo ai soggetti, nei limiti che si diranno. In questi casi, infatti, si genera una paralisi contrattuale immediata che si riverbera su un inevitabile aumento dei costi, sia per subentro sia per eventuale esigenza, in assenza di graduatoria o di rifiuto da parte degli operatori ivi inseriti, di accettare le condizioni economiche originarie. Si possono determinare quindi profili di responsabilità grave.

5. Profili di responsabilità: graduazione della colpa tra omissione originaria e mancato aggiornamento (revoca/decurtazioni)

L’accertamento INL apre un terreno ulteriore: la possibile responsabilità per culpa in vigilando in capo alle figure che, nel concreto assetto organizzativo, erano tenute alla verifica e al monitoraggio.
È utile distinguere, con nettezza, tra due classi di errori:

5.1. Omissione assoluta “ab origine”: colpa grave come esito tipico
Quando la patente non è stata mai verificata prima dell’avvio (o al momento dell’affidamento), il disvalore è massimo: non si tratta di un errore di valutazione, ma di una mancanza radicale del presidio imposto dall’art. 90, comma 9, lett. b-bis.
In tale scenario, se dall’irregolarità derivano stop cantiere, ritardi, maggiori oneri, subentro oneroso o perdita di finanziamenti, l’“omissione totale” è esattamente il tipo di condotta che può essere qualificata come colpa grave, perché viola un controllo elementare, esigibile e tracciabile.

5.2. Verifica iniziale eseguita, ma revoca/decurtazioni sopravvenute non intercettate: colpa “variabile”
Diverso (e più articolato) è il caso in cui la patente sia stata verificata all’avvio, ma in corso d’opera intervengano: revoca, sospensione, decurtazioni che portano sottosoglia. Qui la gravità dipende da:

• durata del cantiere e ragionevolezza di controlli periodici;
• assetto delle competenze interne (chi controlla, con quale frequenza e con quali evidenze);
• esistenza di procedure formalizzate e tracciabili (check-list, verbali, ordini di servizio, richieste documentali, ecc.).

In altri termini: l’errore non sta tanto nell’aver “non previsto l’imprevedibile”, quanto nell’aver trattato un requisito dinamico come se fosse statico.

5.3. Perché il Direttore dei Lavori è spesso il primo esposto (oltre al RUP)
Nel ciclo esecutivo, il Direttore dei Lavori è la figura di prossimità che presidia quotidianamente la regolarità dell’esecuzione e le condizioni di prosecuzione. Ne consegue che, in concreto, l’omessa verifica o il mancato aggiornamento possono proiettare un rischio di culpa in vigilando:

• in capo al RUP, sul versante di governo del procedimento, controllo e vigilanza complessiva;
• in capo al DL, sul versante del controllo operativo in esecuzione, specie se il cantiere prosegue senza che sia mai stato implementato un controllo documentato sulla permanenza del requisito.

La distinzione tra “non controllato mai” e “controllato una volta sola e poi abbandonato” consente, in sede di analisi delle responsabilità, una graduazione coerente della colpa: nel primo caso la colpa grave è fisiologica; nel secondo è un esito possibile ma non inevitabile, dipendendo dalla struttura dei controlli ragionevolmente esigibili.

6. Conclusioni: dal “documento” al presidio di legalità contrattuale

L’accertamento INL sulla patente a crediti produce un effetto a raggiera: sanzione proporzionale e interdizione per l’operatore; obbligo di verifica e sanzione per committente/responsabile dei lavori; criticità immediate per la stazione appaltante nella gestione dell’esecuzione; e, infine, possibile responsabilità per culpa in vigilando, graduabile in funzione dell’errore (omissione originaria vs mancato aggiornamento).
La patente a crediti, dunque, non è un adempimento “di ingresso”, ma un requisito di permanenza nel mercato dei lavori e un presidio che – proprio per la sua natura dinamica – impone alle amministrazioni un adeguamento dei protocolli interni: verificare prima, ma anche verificare durante, e soprattutto documentare.

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