L’istituto della repressione della condotta antisindacale

di Salvatore Samo
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L’istituto della repressione della condotta antisindacale è previsto dall’art. 28 della legge n. 300 del 1970, c.d. Statuto dei lavoratori. La norma è stata inserita nelle disposizioni varie e generali del titolo IV.  Il Wagner Act, approvato nel 1935 in USA, è stato preso a modello dal legislatore.  Con tale strumento le organizzazioni sindacali possono denunciare le condotte datoriali che reprimono la libertà e l’attività sindacale, nonché il diritto di sciopero. Infatti, l’art. 28 “offre ai sindacati uno scudo protettivo, al riparo del quale potersi organizzare ed agire all’interno dei luoghi di lavoro per la realizzazione degli interessi dei lavoratori, che rappresentano e assistono”.[1]

     Indice

  1. L’articolo 28
  2. L’autore dell’illecito
  3. La rilevanza dell’intenzionalità

1. L’articolo 28

La dottrina ha evidenziato che la struttura della norma è  “aperta” e “teleologicamente determinata”.[2] Con tali espressioni è stato messo in risalto che non è rilevante la tipologia di comportamento attuato dalla parte datoriale, sia esso un comportamento omissivo o  commissivo, bensì l’effettiva e concreta violazione del telos individuato dalla legge: “libertà e attività sindacale, nonché diritto di sciopero”.  Al fine di garantire una più estesa tutela di tali beni giuridici, il legislatore ha delineato l’art. 28  come “norma in bianco”[3], in quanto esso non elenca quali condotte devono essere ritenute illecite, ma favorisce l’interpretazione del giudice volta a una più estesa tutela dei beni giuridici protetti.

L’art. 28 funge da “norma-cerniera del sistema dei diritti” legati in modo indissolubile e immediato al principio costituzionale di libertà sindacale riconosciuto e tutelato dall’art. 39 della Costituzione”.[4]

In dottrina alcuni autori hanno definito il primo comma dell’art. 28 come “norma in bianco, che riserverebbe al magistrato la determinazione dei comportamenti del datore di lavoro da considerarsi illegittimi”. Tuttavia, altri autori hanno accomunato tale norma alle “ clausole generali, in virtù delle quali il magistrato non sarebbe tenuto ad applicare criteri particolari per individuare i comportamenti vietati. […] Quel che importa rilevare è che la predisposizione di norme aperte […] costituisce una tecnica di intervento legislativo adottata, come è stato rilevato in dottrina, per regolare fattispecie per le quali una disciplina basata su schemi tipici non assicurerebbe una tutela efficace all’esercizio dei diritti dei sindacati e dei lavoratori nei luoghi di lavoro, perché il risultato, ritenuto riprovevole dall’ordinamento, è perseguito dal datore di lavoro mediante le condotte più disparate”.[5]

Per la sua particolare posizione nello Statuto dei Lavoratori e per la sua evidente importanza lo strumento previsto dall’art. 28 è stato definito la “chiave di volta” del sistema delle garanzie previste dallo Statuto, essendo volto a favorire l’applicazione delle disposizioni in esso contenute e dei relativi principi posti alla base dell’ordinamento giuridico.                                                                                “L’art. 28 st. lav., in sostanza, è funzionale a ricondurre il conflitto sindacale all’interno dei binari tracciati dai principi costituzionali, così come attuati dallo Statuto dei lavoratori”. [6] La portata dell’art. 28 è stata quella di estendere l’intervento giurisdizionale a relazioni che precedentemente erano sottoposte alle regole del rapporto di forza.

Nella formazione di tale norma il legislatore ha attribuito alla stesso una duplice natura: una processuale e l’altra sostanziale. Opinione della dottrina è che l’art. 28 presenta una natura prevalentemente sostanziale,  nonostante sia la sua parte processuale a renderne “effettivo l’operare perché, se è vero è che la individuazione del bene tutelato dalla norma ( la sua parte sostanziale) è già rinvenibile nella Costituzione e nello Statuto, è certo che la disposizione resterebbe un guscio vuoto senza un’adeguata strumentazione processuale e sanzionatoria. In termini analoghi la Cassazione ( S.U. 6 maggio 1972, n. 1380), in una delle prime sentenze sull’art. 28, applicando la nota teoria sattiana secondo cui l’azione è proiezione del diritto sostanziale nel processo, ha affermato che lo statuto, rendendo giudizialmente tutelabili questi interessi, ha conferito agli stessi, nella loro concreta applicazione, la consistenza di diritti soggettivi”.[7]

2. L’autore dell’illecito

Nel corso degli anni la dottrina e la giurisprudenza hanno posto in evidenza la necessità di definire l’autore dei comportamenti antisindacali. Interpretando letteralmente l’art. 28, tale fattispecie deve essere imputata a colui che pone in essere una condotta repressiva della libertà e dell’attività sindacale, nonché del diritto di sciopero.  Dunque, l’organizzazione sindacale lesa dovrà agire nei confronti di quest’ultimo.

La norma individua una fattispecie più circoscritta rispetto a quella individuata dall’art. 15 Statuto dei  lavoratori che indica la sanzione della nullità degli atti e patti discriminatori indipendentemente dal soggetto autore, ammettendo, quindi, la legittimazione anche per le associazioni sindacali.

Si precisa che sono state elaborate delle teorie volte a riconoscere la legittimazione passiva ex art. 28 alle organizzazioni sindacali di imprenditori  o anche di lavoratori.[8]

Alcuni autori[9] hanno ritenuto ammissibile tale ipotesi, facendo leva sull’argomentazione secondo cui la posizione datoriale potrebbe subire un chiaro rafforzamento qualora il potere datoriale venisse esercitato non dal singolo datore ma da una coalizione di imprenditori e datori di lavoro.

A tal punto sarebbe incongruo riconoscere tutela al caso meno pericoloso e negarla per il caso più sfavorevole.[10] Una parte della dottrina, invece, ha affermato la totale inammissibilità dell’estensione alle organizzazioni datoriali, ritenendo che la lettera della norma è chiara nel riconoscere il solo datore quale autore dell’illecito e ritenendo che tale estensione sarebbe lesiva della ratio legis.[11]

È consolidato l’orientamento della dottrina volto a non ritenere possibile l’organizzazione dei datori di lavoro o le coalizioni imprenditoriali quali legittimati passivi al fine di “evitare che l’art. 28  possa essere eluso semplicemente delegando ad organizzazioni la condotta antisindacale che sarebbe soggetta alla norma qualora fosse tenuta individualmente”.[12]

Inoltre, la formula usata dal legislatore, ossia “datore di lavoro”, è precisa e “ciò fa risaltare come evidente forzatura la pretesa di riconoscere la legittimazione passiva a soggetti, come i sindacati dei lavoratori o l’Ispettorato del lavoro, che sotto nessun profilo sono riconducibili nel suo ambito semantico”.[13]                                                                                                                                Dunque, appare chiaro che dalla legittimazione deve essere escluso chiunque non possa rivestire la medesima posizione. È possibile estendere la legittimazione passiva anche ai collaboratori del datore di lavoro, a condizione che la medesima attività incriminata sia imputabile a costui.

Infatti, è affermato l’orientamento in dottrina volto a interpretare estensivamente la locuzione “datore di lavoro”, al fine di ricomprendere nella medesima definizione non soltanto  il titolare dell’azienda, ma anche gli altri soggetti mediante i quali si verifica l’estrinsecarsi della condotta illecita. La dottrina maggioritaria ritiene che il comportamento vietato non debba essere posto personalmente o materialmente dal datore, ma che sia a lui riconducibile.[14] Per tale ragione la condotta sarà imputabile al dipendente o al collaboratore (anche autonomo) del datore di lavoro che agisca “in tal modo nei limiti dei poteri da lui conferitigli e per suo nome e conto”,[15] in particolar modo nel caso in cui si eserciti una parte del potere imprenditoriale. [16] D’Antona osserva che è possibile imputare all’imprenditore condotte antisindacali poste in essere da soggetti diversi da lui anche quando il nesso intercorrente tra il datore e l’effettivo autore non sia immediato, come ad esempio nel caso di un comportamento antisindacale costituito dal sindacato giallo. [17]

3. La rilevanza dell’intenzionalità

Oggetto di interesse è stato il dibattito circa l’importanza o meno dell’elemento intenzionale del datore di lavoro per qualificare un comportamento quale sindacale. La posizione prevalente assunta in giurisprudenza è quella della totale irrilevanza dell’animus datoriale; negare la rilevanza dell’elemento intenzionale fa sì che l’indagine del giudice non debba soffermarsi sui motivi che sono alla base della condotta datoriale, ma sull’analisi del comportamento da un punto di vista oggettivo, valutando l’effettiva idoneità a ledere i beni protetti dalla norma. Nel corso del tempo tre sono state le posizioni assunte. La  prima ritiene assolutamente necessaria la sussistenza dell’elemento soggettivo, indicando quest’ultimo quale condicio sine qua non dell’art. 28. Infatti, il giudice deve analizzare la condotta ricercando la coscienza degli effetti e concreta volontà di attuare quel determinato comportamento antisindacale, [18] ossia deve ricercare il dolo o la  colpa, essendo questi requisiti indispensabili per poter integrare la fattispecie oggetto della norma. La Corte Costituzionale, in una famosa sentenza del 1974, indica un’importante definizione di condotta qualificabile come antisindacale: “il campo naturale di applicazione dell’art. 28 della legge contempla e abbraccia tutte quelle ipotesi in cui la condotta del datore di lavoro si estrinseca in una serie di atti e di comportamenti, anche se oggettivamente leciti, i quali, in relazione al fine, si profilano come diretti a limitare, contrastare, impedire o perseguire, con mezzi più disparati l’esercizio dei diritti sindacali del lavoratore”. [19] Tale orientamento, fondandosi su un’interpretazione letterale della norma,  si sofferma sull’espressione “comportamenti diretti a”. Questa locuzione esprime la ratio legis volta ad attribuire maggiore rilevanza alla volontà che non alla violazione.  Invece, ponendo alla base l’interpretazione teleologica, si ravvisa la volontà del legislatore di garantire il corretto svolgimento delle relazioni sindacali nei luoghi di lavoro mediante la forte contestazione della condotta illecita.

Analizzando la norma da un punto di vista sistematico, ossia non tenendo conto della necessità che la condotta sia legata indissolubilmente all’elemento soggettivo, si “finirebbe per introdurre nel nostro ordinamento e contro il dato normativo una figura di illecito civile concretizzante una specifica ed estrema ampia forma di c.d. responsabilità oggettiva la cui area di operatività è sottoposta nel nostro ordinamento ad una progressiva opera di riduzione sì da configurarsi come istituto di natura eccezionale”.[20]  Dunque, in tal modo, qualsiasi condotta, sebbene produttiva di lesioni e danni ai sindacati, se priva del requisito soggettivo, non potrebbe essere qualificata come antisindacale e per tale ragione non potrebbe assume rilevanza giuridica.[21]

Più precisamente si afferma che, accertando l’effettiva realizzazione della condotta antisindacale, l’elemento intenzionale deve essere “manifesto” e non di carattere presuntivo; tutto ciò significa che  non è bastevole accertare che la condotta sia obiettivamente in contrasto con gli interessi del sindacato ma si richiede  che essa sia stata determinata allo scopo di ledere la libertà, l’attività sindacale o il diritto di sciopero.

La seconda posizione ritiene rilevante l’elemento oggettivo, ossia che la condotta leda gli interessi collettivi e che il giudice debba accertare soltanto l’effettiva idoneità del comportamento ad essere causa di limitazione o impedimento per la libertà e l’attività sindacale, e non anche l’elemento soggettivo del datore di lavoro che risulta totalmente irrilevante. L’illecito è il risultato del contrasto della condotta con gli interessi riconosciuti e tutelati dall’ordinamento. Tale contrasto “obiettivamente” genera una iniuria e per tale ragione devono essere eliminati gli effetti lesivi prodotti.

È necessario, dunque, che la condotta sia, anche solo potenzialmente, lesiva dei diritti tutelabili dall’art. 28 sotto il profilo oggettivo.  In tal modo l’elemento soggettivo non sarà inteso quale determinante per la punibilità e per l’applicazione delle sanzioni previste dalla norma. Infatti, qualora il legislatore avesse attribuito importanza a entrambi gli elementi, avrebbe limitato o escluso, indirettamente, la tutela per taluni soggetti offesi. La difficile ricerca e dimostrazione dell’elemento interiore avrebbe costituito una limitazione nell’applicazione efficace della norma. La dimostrazione del requisito soggettivo costituisce una probatio diabolica. Nell’interpretazione teleologica si è osservato che la necessaria rilevanza del requisito psicologico avrebbe costituito un limite all’applicazione dello strumento di cui all’art. 28, poiché i comportamenti inconsapevolmente posti dal datore, ma produttivi di effetti giuridici, non sarebbero stati meritevoli di tutela. Per tale ragione la scelta di attribuire rilevanza a un elemento difficile, se non impossibile, da provare avrebbe garantito il datore di lavoro e non l’organizzazione sindacale, rendendo la tutela di cui all’art. 28 inutiliter data.[22] Tale provvedimento non è volto alla sanzione del datore di lavoro, bensì a eliminare gli ostacoli al libero esercizio dei diritti e libertà sindacale, nonché al diritto di sciopero, e ripristinare lo status quo ante alla condotta datoriale, “valorizzando l’oggettiva idoneità a produrre l’effetto che la norma intende impedire”.[23]  Analogamente si è espressa la dottrina. [24] Infatti, la norma è volta a garantire l’interesse leso, riconoscendo tutela per “il bene della vita sottratto alla vittima”.  [25]

Dopo aver analizzato la norma dal punto di vista letterale la Corte ha posto il principio secondo il quale l’espressione “comportamenti diretti ad impedire o limitare” dovrebbe presupporre la necessaria presenza del requisito cosciente e volontario del datore di lavoro. Infatti, “si ritiene che tale espressione non voglia attribuire ad ogni costo una qualche rilevanza all’elemento soggettivo, limitandosi a disporre che la condotta debba obbiettivamente essere diretta agli scopi previsti dal legislatore.” [26]

Alle due opposte teorie si è aggiunta una terza soluzione, definita “intermedia”. Essa ritiene irrilevante l’elemento soggettivo ove sia in contrasto con una norma imperativa, richiedendolo ai fini dell’accertamento della sussistenza dei requisiti previsti per l’abuso di diritto in una condotta “oggettivamente lecita”.[27] In tale teoria l’elemento psicologico deve essere valutato ogni qual volta la condotta datoriale violi le norme relative gli obblighi datoriali posti nelle normative contrattuali.

L’elemento soggettivo costituirebbe, in tale situazione, una condizione necessaria per parlare di condotta antisindacale, poiché essenziale a comprendere l’effettiva violazione da parte del datore degli obblighi assunti nella fase della trattativa contrattuale, con un fine determinato, ossia ledere il libero esercizio della libertà e dei diritti posti in capo alle organizzazioni sindacali. Tale teoria ritrova un principio fondante nell’art. 833 c.c., ove si sancisce che “il proprietario non può fare atti, i quali non abbiano altro scopo che quello di nuocere o recare molestia ad altri.” In tal senso la condotta si manifesta mediante l’esercizio abnorme dei propri poteri, costituendo sia la violazione dell’art. 28 dello St. Lav., che dei principi di buona fede e correttezza, i quali sono alla base di qualsiasi rapporto contrattuale, di lavoro e non. La questione ha trovato una soluzione con la pronuncia delle S. U. della Corte di Cassazione[28] che sottopone a revisione critica tutti gli aspetti, letterale, telelologici e sistematici, che erano stati alla base della giurisprudenza precedente.

“Per integrare gli estremi della condotta antisindacale di cui all’art. 28  Stat. Lav. è sufficiente che tale comportamento leda oggettivamente gli interessi collettivi di cui sono portatrici le organizzazioni sindacali, non essendo necessario ( ma neppure sufficiente) uno specifico intento lesivo da parte del datore di lavoro né nel caso di condotte tipizzate perché consistenti nell’illegittimo diniego di prerogative sindacali (quali il diritto di assemblea, il diritto delle rappresentanza sindacali aziendali a locali idonei allo svolgimento delle loro funzioni, il diritto ai permessi sindacali), né nel caso di condotte non tipizzate ed in astratto lecite, ma in concreto oggettivamente idonee, nel risultato, a limitare la libertà sindacale, sicché ciò che il giudice deve accertare è l’obiettiva idoneità della condotta denunciata a produrre l’effetto che la disposizione citata intende impedire, ossia la lesione della libertà sindacale e del diritto di sciopero”. In tal modo le S.U. hanno affermato l’irrilevanza assoluta dell’elemento soggettivo del datore di lavoro.

Inoltre, per la Corte  l’elemento soggettivo è sufficiente anche nelle ipotesi di condotte non contrastanti con le norme imperative e, dunque, ritenute condotte lecite. Ad esempio nel caso di errata valutazione del datore di lavoro per l’effettiva portata della propria condotta. Successivamente la giurisprudenza ha confermato la sua posizione in relazione alla teoria oggettiva, ove la generica formulazione dell’art. 28 risulta essere idonea ad estendere l’efficacia della norma sia a quelle condotte volte ad ostacolare o limitare l’attività sindacale, in violazione delle norme imperative, ma anche per condotte poste per perseguire finalità antisindacali.[29] In giurisprudenza si afferma che qualora la condotta datoriale appaia lecita nella sua obiettività vi sia l’esplicito rinvio al concetto di abuso di diritto, nel solco del divieto dei c.d. atti emulativi. [30] Tale concetto nell’ordinamento nazionale italiano e francese è frutto dell’elaborazione dottrinale, a differenza dell’ordinamento spagnolo e tedesco. Si  ritiene  sussistente l’abuso del diritto ogni qual volta vi sia l’uso oggettivo anormale del diritto, come contrastante con i principi dell’ordinamento costituzionale o con le specifiche disposizioni di legge, o nel caso in cui un soggetto eserciti poteri per il perseguimento di un interesse diverso da quello indicato.[31]


Note   

[1] R. Scognamiglio, La condotta antisindacale, in voce Enciclopedia Treccani, 1998, p. 1.

[2] M. G. Garofalo, Interessi collettivi e comportamento antisindacale dell’imprenditore, p. 51.

[3] T. Treu – Condotta antisindacale e atti discriminatori. Franco Angeli Ed., Milano. 1974. p. 55.

[4] M. Esposito, Relazioni industriali e repressione della condotta antisindacale: attualità e prospettive del modello statuario, in Dir. Merc. Lav., 2010, p. 857.

[5] Cipressi, I Comportamenti antisindacali del datore di lavoro, Milano, Giuffrè, 1983, p.3.

[6] E. Raimondi-  Interesse collettivo, diritti individuali e azione di classe, In Sindacato e processo ( a cinquant’anni dallo statuto dei Lavoratori), a cura di O. Razzolimi, S. Varva, M. Vitaletti, Giuffrè, Giustizia civile.com, 2020,p. 72.

[7] C. de Marco, L’art. 28 dello Statuto dei lavoratori tra storia e attualità, p. 22.

[8] E. Silvestri, M. Taruffo- Condotta antisindacale, procedimento di repressione della condotta antisindacale,  in Enciclopedia Giuridica Treccani, VIII, Istituto della enciclopedia italiana, 1988, p. 5.

[9] M. G. Garofalo- Interessi collettivi e comportamento antisindacale dell’imprenditore, Jovene, Napoli, 1979, p.59. M. G. Garofalo – Interessi collettivi e comportamento antisindacale dell’imprenditore, Jovene, Napoli, 1979, p. 66.

[10] Pret. Livorno, 4.04.1996, in Lav. giur. 1996, p. 653.

[11] R. Vaccarella ,Il procedimento di repressione della condotta antisindacale, Milano, Angeli, 1977, p. 151.

[12] E. Silvestri, M. Taruffo -Condotta antisindacale, procedimento di repressione della condotta antisindacale,  in Enciclopedia Giuridica Treccani, VIII, Istituto della enciclopedia italiana, 1988, p. 5.

[13] M. G. Garofalo- Interessi collettivi e comportamento antisindacale dell’imprenditore, Jovene, Napoli, 1979, p. 59.

[14]Garofalo, Interessi collettivi e comportamento antisindacale dell’imprenditore; Jovene, Napoli, 1979, p. 62. 

[15] R. Scognamiglio – Condotta antisindacale, disciplina sostanziale, in Enciclopedia Giuridica Treccani, VIII, Istituto della enciclopedia italiana, 1988, p.9.

[16] Carinci, De Luca Tamajo, Tosi, Treu, Il diritto sindacale, Torino, 2006, p. 131.

[17] D’Antona, Osservazioni in tema di legittimazione passiva di una associazione sindacale di datori di lavoro nel procedimento ex  Art. 28 dello Statuto dei lavoratori, in Riv. Giur. Lav. 1972, p. 482.

[18] Cass. 30 luglio 1993 n. 8518, in Riv. It. Dir. Lav., 1994, II, p. 303.

[19] Corte Costituzionale- Sent. 28 del 13.02.1974, in Foro it, 1974, I, p. 998.

[20] Cass. 19 luglio 1995, n 7833, in Orient. Giur. lav, 1995, p. 559.

[21] Cipressi, I Comportamenti antisindacali del datore di lavoro, Milano, Giuffrè, 1983, p.153.

[22]   T. Treu. Condotta antisindacale e atti discriminatori. P. 132.

[23] G.A. Recchia,” Bella giovinezza” dell’art. 28 dello Statuto dei lavoratori, in Sindacato e processo (a cinquant’anni dallo statuto dei Lavoratori) Giuffrè, Giustizia civile.com, 2020. P. 102.

[24]  F. Carinci, R. De Luca Tamajo, P. Tosi, T. Treu, Diritto del lavoro. Il diritto sindacale, Torino, ed. 2006 p. 138.

[25] M. Falsone, Tecnica rimediale e art. 28 dello Statuto dei lavoratori, Lavoro e diritto, 3-4, 2017 Il Mulino, Bologna, p.571.

[26] Commento di Emanuela De Plano, Trib. Napoli, sez. Lav, 23 luglio 2008, n. 17935. Diritto.it – Rivista Telematica di Diritto.

[27] Cass. 17 febbraio 1987, n. 1713, in Orient. Giur. lav., 1987, p. 1296.

[28] Cass. S. U. 12 giugno 1997, n .5295, in Riv. It. Dir. Lav., 1998, II, p. 55.                                                   

[29] Cass. 17 giugno 2014, n. 13726, in Not. Giur. lav., 2015, I, p.1.

[30] F. Santoni- Lezioni di diritto del lavoro, I, Le fonti, il sindacato, lo sciopero, IV ed., Edizioni Scientifiche Italiane, 2020, p. 138.

[31] Cass. 18 settembre 2009, n. 20106, in Foro it., 2010, p. 1.

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