Le nuove procedure di assunzione del personale educativo e scolastico ex articolo 17 del D.L. n. 113 del 24 giugno 2016.

Le nuove procedure di assunzione del personale educativo e scolastico ex articolo 17 del D.L. n. 113 del 24 giugno 2016.

Palmaccio Alessandro

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Con l’art. 17 del decreto legge n. 113 del 24 giugno 2016, il Governo, sulla  scia del piano straordinario di assunzioni a tempo indeterminato di personale docente per le istituzioni scolastiche statali, autorizzato con L. n. 107 del 13 luglio 2015, ha previsto, mediante l’inserimento dei commi 228 bis  e 228 ter all’interno della L. n. 208 del 28 dicembre 2015 (legge di stabilità 2016), un “piano triennale straordinario di assunzioni a tempo indeterminato di personale insegnante ed educativo necessario per consentire il mantenimento dei livelli di offerta formativa”  nonché per “garantire la continuità e assicurare la qualità del servizio educativo nelle scuole dell’infanzia e negli asili nido degli enti locali”.

È evidente che il vero obiettivo di cui al nuovo articolo 17 in commento è quello di  risolvere il problema del precariato e sopperire al vuoto di tutela lasciato proprio dalla L. n. 107/2015, come traspare anche dalla circolare n. 3/2015 del Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione: “al personale docente e ATA delle istituzioni scolastiche comunali è applicabile l’esclusione dalla disciplina generale del lavoro a tempo determinato, posta dal decreto legislativo n. 81 del 2015, mentre non è direttamente applicabile la disciplina speciale della legge n 107 del 2015”. In altre parole, la disciplina di cui all’articolo 1, comma 131, della legge n. 107 del 2015 secondo cui “a decorrere dal 1° settembre 2016, i contratti di lavoro a tempo determinato stipulati con il personale docente, educativo, amministrativo, tecnico e ausiliario presso le istituzioni scolastiche ed educative statali, per la copertura di posti vacanti e disponibili, non possono superare la durata complessiva di trentasei mesi, anche non continuativi” è applicabile soltanto al personale delle istituzioni scolastiche ed educative statali e non al personale educativo e scolastico degli enti locali.

Nel tentativo, dunque, di colmare il vuoto di tutela per i precari della scuola del comparto autonomie locali, il legislatore ha predisposto, anche per loro, un piano straordinario di assunzioni ma con diverse limitazioni. Innanzitutto, nell’ambito della previsione di cui al nuovo comma 228 bis, possono essere individuati due limiti di carattere generale, ovvero:

1) il rispetto degli obiettivi del saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate e le spese finali; (in relazioni alle assunzioni 2016 resta fermo il rispetto del patto di stabilità interno per l’anno 2015);

2) il rispetto delle norme sul contenimento della spesa di personale;

Il legislatore individua, poi, tre limiti più specifici relativi:

4) all’ambito temporale entro cui è consentito il piano assunzionale straordinario (triennio 2016 – 2018);

5) alla disponibilità di posti in dotazione organica nei profili professionali educativo e scolastico;

6) alla spesa di personale “sostenuta per assicurare i relativi servizi nell’anno educativo e scolastico 2015-2016”.

Il comma 228 ter delinea le modalità concrete di attuazione del piano straordinario di assunzioni. Le immissioni in ruolo possono avvenire tramite:

1) scorrimento di graduatorie;

2) apposita procedura di stabilizzazione.

 

1) Lo scorrimento delle graduatorie

♦ Con riferimento alle prime, il legislatore prevede, innanzitutto, la possibilità di assunzione a tempo indeterminato del personale educativo e scolastico impiegato con rapporto di lavoro a tempo determinato, inserito nelle proprie graduatorie relative a procedure indette ai sensi dell’articolo 4, comma 6, del D.L. n. 101/2013, convertito con modificazioni dalla L. n. 125/2013. Tale comma disciplina il c.d. “reclutamento speciale transitorio” ovvero consente di indire, fino al 31 dicembre 2018, procedure concorsuali per titoli ed esami – nel rispetto del limite massimo del 50 per cento delle risorse assunzionali – per assunzioni a tempo indeterminato riservate esclusivamente:

a) ai lavoratori a tempo determinato in possesso dei requisiti di cui all’articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e all’articolo 3, comma 90, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (ovvero essere stati in servizio al 1° gennaio 2007 con tre anni di tempo determinato maturato nel quinquennio precedente; essere stati in servizio al 1° gennaio 2007 con tre anni di tempo determinato maturato in virtù di un contratto in essere al 29 settembre 2006, tenendo conto anche del servizio svolto a tempo determinato nel quinquennio precedente al 1° gennaio 2007; aver maturato tre anni di lavoro a tempo determinato nel quinquennio precedente al 1° gennaio 2007, per coloro non in servizio al 1° gennaio 2007; essere stato in servizio al 1° gennaio 2008 con tre anni di tempo determinato maturato in virtù di un contratto in essere al 28 settembre 2007, tenendo conto anche del servizio svolto a tempo determinato nel quinquennio precedente al 1° gennaio 2008);

b) ai lavoratori che alla data del 30 ottobre 2013 hanno maturato, negli ultimi cinque anni (ovvero nell’arco temporale che va dal 30 ottobre 2008 al 30 ottobre 2013), almeno tre anni di servizio con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato alle dipendenze dell’amministrazione che emana il bando, con esclusione, in ogni caso, dei servizi prestati presso uffici di diretta collaborazione degli organi politici.

Dunque, i soggetti inseriti in tali graduatorie e non ancora assunti a tempo indeterminato, possono essere inseriti nei ruoli dell’amministrazione locale, fermi restando i limiti sopra indicati.

♦ Il legislatore prevede, poi, che possano essere assunti a tempo indeterminato i soggetti inseriti in proprie graduatorie approvate “in applicazione dell’articolo 1, comma 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e all’articolo 3, comma 90, della legge 24 dicembre 2007, n. 244”. Rinviando a quanto sopra già specificato in tema di requisiti, è necessario solo precisare che il comma 558 vincola la procedura di stabilizzazione alla previa assunzione (a tempo determinato) mediante procedure selettive di natura concorsuale o che trovano la loro fonte in norme di rango primario. Si deve notare, inoltre, che l’ultimo periodo del comma 558 prevede che “Alle iniziative di stabilizzazione del personale assunto a tempo determinato mediante procedure diverse si provvede previo espletamento di prove selettive”. A tal proposito, infatti, l’ultima parte del primo periodo del comma 228 ter prevede anche la possibilità di assunzione del personale in argomento inserito in altre proprie graduatorie definite a seguito di prove selettive per titoli ed esami.

Quindi, anche in questi casi, i soggetti inseriti in tali graduatorie e non ancora assunti a tempo indeterminato, possono essere inseriti nei ruoli dell’amministrazione locale, sempre nel rispetto dei limiti sopra indicati.

2) La procedura di stabilizzazione

Oltre allo scorrimento delle graduatorie approvate ai sensi della normativa richiamata, il terzo periodo del comma 228 ter consente alle amministrazioni locali di “avviare nuove procedure selettive per titoli ed esami, per assunzioni con contratto di lavoro a tempo indeterminato, riservate al personale insegnante ed educativo, che abbia maturato, alla data di entrata in vigore del presente decreto” (25 giugno 2016) “tre anni di servizio, anche non continuativi, con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato alle dipendenze dell’amministrazione che indice le procedure di reclutamento”. Precisa il legislatore che “Le graduatorie compilate in esito alle procedure selettive di cui al precedente periodo sono composte da un numero di’ soggetti pari, al massimo, al numero dei posti per i quali queste sono bandite, maggiorato del 10 per cento”. Tale ultima previsione lascia piuttosto perplessi. Per quanto apprezzabile la ratio della disposizione normativa volta a circoscrivere la graduatoria al numero di lavoratori strettamente necessario – nell’immediato – all’amministrazione locale, tuttavia risulta concretamente problematico limitare, artificialmente, il numero dei soggetti “idonei”. La disposizione in commento, inoltre, non farebbe venir meno l’esigenza di stabilizzare eventuale personale precario escluso dalla graduatoria ma in possesso dei requisiti di servizio. Infine, si priverebbe l’ente locale di uno strumento già definito e, quindi, più immediato, nel caso di ulteriori assunzioni a tempo indeterminato.

Deve essere segnalato, poi, il refuso presente all’interno del periodo di chiusura del comma 228 ter. Nello specifico il legislatore ha previsto che “Nelle more del completamento delle procedure di cui al presente comma, continuano ad applicarsi le disposizioni previste dall’articolo 29, comma 2, lettera e), del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81 e comunque non oltre il 31 dicembre 2018”. Poiché non esiste una lettera e) nel secondo comma dell’articolo 29 del D.Lgs. 81/2015 si ritiene che il riferimento debba essere individuato nella lettera c) del medesimo comma secondo cui sono esclusi dal campo di applicazione del della disciplina dei rapporti di lavoro a termine i contratti a tempo determinato stipulati con il personale docente per il conferimento delle supplenze. Il legislatore, nella disperata ricerca di misure dirette “a prevenire e a sanzionare il ricorso abusivo ad una successione di contratti di lavoro a tempo determinato” come richiesto dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea con la storica sentenza del 26 novembre 2014,  ha inteso limitare l’applicazione delle deroghe di cui al citato articolo 29 (al massimo fino al 31 dicembre 2018), mediante un piano straordinario di assunzioni a tempo indeterminato, così come avvenuto per il settore statale. Negli intendimenti del legislatore, dunque, solo nelle more della conclusione delle procedure di scorrimento/stabilizzazione possono essere ancora applicate le deroghe correlate, essenzialmente,  alla durata massima dei contratti a termine e delle relative proroghe. Resta fermo il divieto di trasformazione automatica del contratto di lavoro da tempo determinato a tempo indeterminato di cui all’articolo 36, comma 5 ter del D.Lgs. 165/2001.

I limiti di spesa                                                                                  

Si è già accennato in premessa ai limiti di spesa (rispetto delle norme sul contenimento della spesa di personale; rispetto della spesa di personale “sostenuta per assicurare i relativi servizi nell’anno educativo e scolastico 2015-2016”). Prima di entrare nel merito di ciascuna è necessario, preliminarmente, dare atto della novità contenuta nel secondo periodo del comma 228 ter. 

1) Utilizzo, per assunzioni le a tempo indeterminato, dei limiti di spesa previsti per il lavoro flessibile.

Con una disposizione non proprio lineare e scorrevole il legislatore ha previsto, fermo restando il rispetto dell’obiettivo di saldo non negativo e le norme di contenimento della spesa di personale, che “qualora le stesse amministrazioni possano sostenere a regime la spesa di personale di cui all’articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, riferita a contratti di lavoro subordinato a tempo determinato sottoscritti con il personale destinatario delle assunzioni di cui al primo periodo del presente comma, le corrispondenti risorse, in misura non superiore all’ammontare medio relativo al triennio anteriore al 2016, possono essere utilizzate per assunzioni a tempo indeterminato volte al superamento dei medesimi contratti a termine, con contestuale e definitiva riduzione di tale valore di spesa dal tetto di cui al predetto articolo 9, comma 28.”

In sintesi, la norma  consente di utilizzare la spesa destinabile al lavoro flessibile per assunzioni a tempo indeterminato.

Secondo quanto previsto dal citato comma 28, gli enti locali “possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa” (oltreché agli altri rapporti di lavoro flessibili indicati dalla norma) ma “nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009” ovvero,  in caso di assenza di spese per tali finalità nell’anno 2009, nel limite del valore medio sostenuto “per le stesse finalità nel triennio 2007-2009”. Fermo restando che comunque la spesa complessiva non può essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009, tali limiti sono superabili solo

– qualora l’ente locale sia in regola con l’obbligo di riduzione delle spese di personale di cui ai commi 557 e 562 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296;

– per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale.

Ebbene, il legislatore, con il secondo periodo del comma 228 bis, consente alle amministrazioni locali, qualora le stesse  “possano sostenere a regime la spesa”, di assumere a tempo indeterminato personale educativo e scolastico già assunto a tempo determinato, per un ammontare di spesa complessivo non superiore alla media relativa al triennio 2013-2015. Poiché la finalità è quella di eliminare il precariato, la norma prevede la “contestuale e definitiva riduzione di tale valore di spesa dal tetto di cui al predetto articolo 9, comma 28.”

 

2)  Il limite di spesa sostenuto per il personale educativo e scolastico nell’anno 2015-2016.

È necessario ora considerare il principale limite (o, forse, la principale opportunità) previsto dal legislatore per l’attuazione del  piano triennale straordinario di assunzioni a tempo indeterminato.

Com’è noto, ai sensi del comma 228 del 28 dicembre 2015, le amministrazioni locali “possono procedere, per gli anni 2016, 2017 e 2018, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato di qualifica non dirigenziale nel limite di un contingente di personale corrispondente, per ciascuno dei predetti anni, ad una spesa pari al 25 per cento di quella relativa al medesimo personale cessato nell’anno precedente”.

Tale limite è suscettibile di ampliamento (almeno per il 2016, stante il disposto, di segno contrario, di cui all’ultimo periodo del comma 228 della L. n. 208/2015 con riferimento agli anni 2017 e 2018) ai sensi dell’art. 3 comma 5-quater del D.L. n. 90/2014 convertito, con modificazioni, dalla L. n. 114/2014, che prevede un meccanismo premiante per i comuni  “la cui incidenza delle spese di personale sulla spesa corrente è pari o inferiore al 25 per cento”; in tal caso essi possono procedere ad assunzioni a tempo indeterminato “nel limite del 100 per cento a decorrere dall’anno 2015”.

Rimane sempre valido l’obbligo di riduzione della spesa di personale, seppur ridimensionato a seguito della modifica apportata dall’articolo 16 del D.L. in commento. Resta, quindi, necessaria la riduzione delle spese di personale ma gli ambiti di intervento sono limitati alla razionalizzazione delle strutture burocratico-amministrative e al contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa essendo stato abrogato il riferimento alla “riduzione dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile”. Resta, altresì, ferma la disposizione di cui all’articolo 1 comma 557 quater della L. 296/2006 secondo cui gli enti devono assicurare, “nell’ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore della presente disposizione”.

Accertata, dunque, come risulta testualmente anche dal comma 228 bis in commento, la necessità del rispetto delle norme sul contenimento della spesa di personale, il legislatore individua, per il piano straordinario di assunzioni a tempo indeterminato, un particolare limite di spesa costituito dai costi sostenuti “per assicurare i relativi servizi nell’anno educativo e scolastico 2015-2016”.

La prima perplessità è riferita alla tipologia di spesa: tale vincolo sembra riferirsi indistintamente alla spesa sostenuta – nell’anno  scolastico di riferimento – sia per il personale educativo a tempo indeterminato, sia per quello assunto con contratti di lavoro flessibile. Siffatta interpretazione non comporterebbe certamente un contenimento della spesa di personale pur contribuendo a garantire la continuità e il livello dell’offerta formativa e a ridimensionare il problema del precariato tramite le assunzioni a tempo indeterminato dalle graduatorie delle procedure di stabilizzazione sopra descritte.

Tale vincolo di spesa parrebbe venir meno con riferimento alla previsione di cui al secondo periodo del comma 228 ter. In tal caso, come già visto, nei limiti della sostenibilità a regime della relativa spesa e del  rispetto delle norme sul contenimento della spesa di personale (oltreché del saldo non negativo di bilancio), si consente di utilizzare le risorse destinate al lavoro flessibile (“in misura non superiore all’ammontare medio relativo al triennio anteriore al 2016”) per assunzioni a tempo indeterminato assicurando, però, la “contestuale e definitiva riduzione di tale valore di spesa dal tetto di cui al predetto articolo 9, comma 28”.

A differenziare  ulteriormente i vincoli di spesa interviene anche il terzo periodo del comma 228 ter.  In caso di avvio di nuove procedure di stabilizzazione riservate al personale educativo e scolastico in possesso dei requisiti indicati dalla norma (tre anni di servizio al 25 giugno 2016, anche non continuativi, con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato ), le assunzioni possono avvenire “nel limite massimo del cinquanta per cento delle facoltà di assunzione definite nel piano triennale del comma 228-bis, al netto di quelle utilizzate per lo scorrimento delle graduatorie di cui al primo periodo in riduzione della spesa di cui all’articolo 9, comma 28, del decreto-legge n. 78 del 2010”. In altri termini, per quantificare le possibilità assunzionali derivanti da nuove procedure di stabilizzazione sarebbe necessario prima decurtare la spesa sostenuta per le assunzioni, a tempo indeterminato, di personale già inserito in graduatorie di “stabilizzazione”  che grava(va) sul bilancio locale come spesa per lavoro flessibile (“con contestuale e definitiva riduzione di tale valore di spesa dal tetto di cui al predetto articolo 9, comma 28”) e, quindi, calcolare la metà.

Alla luce di quanto sopra esposto è possibile effettuare alcune considerazioni.

Innanzitutto, dall’analisi effettuata, sembrerebbe emergere, quantomeno per il triennio 2016-2018, un doppio limite di spesa, uno speciale, per le assunzioni del personale educativo e scolastico correlato alla spesa “di personale sostenuta per assicurare i relativi servizi nell’anno educativo e scolastico 2015-2016”, l’altro generale, fissato nel comma 228, per le assunzioni del personale appartenente ad altri profili professionali.

Non sembrerebbe, poi, residuare spazio – nell’ambito del settore educativo e scolastico – per quel regime di assunzione ordinario che trova nell’articolo 35, comma 1, lettera a) del D.Lgs. n. 165/2001 e prima ancora nell’articolo 97 della Costituzione le sue fondamenta. Pur riconoscendo la peculiarità del settore in argomento, tuttavia, non si possono non ricordare le previsioni di cui all’articolo 4 comma 6 del D.L. n. 101/2013, convertito con modificazioni nella L. n. 125/2013. Dalla lettura della circolare n. 5/2013 del Dipartimento della Funzione Pubblica emerge un principio che, per quanto riferito alle previsioni di cui all’articolo 4 comma 6 (nonché alle procedure concorsuali di cui all’articolo 35 comma 3 bis del D.Lgs. 165/2001) può assurgere, a parere dello scrivente, a rango generale. Nello specifico, al paragrafo 3.4 si afferma che “Il ricorso alle procedure speciali di reclutamento non può prescindere dall’adeguato accesso dall’esterno. Pertanto le amministrazioni non possono destinare più del 50 per cento del loro budget assunzionale per il reclutamento speciale (sia per quello a regime, sia per quello transitorio previsto nel quadriennio, sia per entrambi complementarmente considerati ove avviati nel quadriennio)”.

In altre parole dovrebbe costituire un principio di portata generale quello secondo cui le procedure di reclutamento speciali  non possono assorbire il 100 per cento delle risorse assunzionali utili, per evitare di compromettere il principio dell’adeguato accesso dall’esterno.

Infine, considerato che le amministrazioni locali, a seguito della previsione di cui all’articolo 1 comma 426 della L. n. 190/2014, possono ancora avviare procedure di stabilizzazione ai sensi dell’articolo 4 comma 6 del D.L. n. 101/2013, come convertito dalla L. n. 125/2013, non appare per nulla chiaro come possano essere correttamente distribuite le risorse nel caso di contemporanea attivazione anche delle nuove procedure assunzionali riferite al personale educativo e scolastico degli enti locali.

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