1. Premessa. 2. I poteri del pubblico ministero contabile in fase di indagine. Cenni. 3. L’ausilio della Guardia di finanza. 4. Gli accertamenti tesi all’individuazione della natura ed entità del patrimonio. 5. Il sequestro conservativo: dalle esigenze del fisco a quelle del P.M. contabile.
1. Premessa
Il giudizio di responsabilità amministrativo-contabile per danni cagionati allo Stato dai suoi funzionari od agenti, è instaurato dal pubblico ministero presso le competenti sezioni giurisdizionali della Corte dei conti1 mediante atto di citazione a comparire avanti la sezione, a seguito dell’avvenuta conoscenza di una notizia riguardante il compimento di un fatto << potenzialmente >> causativo di danno per una Pubblica amministrazione.
La notitia damni ne costituisce il necessario presupposto processuale. Il P.M. contabile può individuarla aliunde, ma può anche riceverla direttamente dall’amministrazione che si ritenga danneggiata, dalla stessa Corte dei conti in sede di controllo o di giurisdizione, da amministrazioni diverse da quelle astrattamente danneggiate che abbiano compiti ispettivi o di controllo o di vigilanza, o, altresì, da un’autorità giudiziaria o requirente (r.d. n. 1038/1933, art. 43).
L’assenza della notitia damni preclude al requirente il legittimo esercizio di ogni attività di indagine volta all’acquisizione degli elementi necessari per l’esercizio dell’istruttoria preliminare di sua competenza2.
Il P.M. contabile può esercitare il potere di indagine solo << in presenza di fatti o di notizie che facciano presumere comportamenti illeciti di pubblici funzionari in quanto astrattamente produttivi di danno erariale >>3.
Il P.M., a seguito di ricezione di una notitia damni non manifestatamene infondata e se ritenuta di competenza della sezione presso la quale esercita le proprie funzioni, deve aprire una vertenza volta ad accertare la fondatezza o meno dei fatti in essa contenuti, essendogli preclusa ogni scelta discrezionale. L’esercizio dell’azione di responsabilità gestoria è, infatti, obbligatoria alla stessa stregua dell’analogo obbligo che costituzionalmente incombe sul P.M. nell’esercizio dell’azione penale4.
I suoi adempimenti istruttori riguardano tipologie di danno che fanno capo a fattispecie variegate e, quindi, legate a comportamenti non stereotipati5.
In questa accezione è noto come il P.M. penale, a differenza del P.M. contabile, sia vincolato ad un tassativo e, per questo, ristretto numero di ipotesi rilevanti che risponde al noto principio di stretta legalità vigente nell’ordinamento penale.
2. I poteri del pubblico ministero contabile in fase di indagine. Cenni
Al termine dei doverosi adempimenti istruttori, il P.M. contabile deve valutare se richiedere l’archiviazione della procedura, attraverso l’emissione del relativo decreto, oppure citare in giudizio il soggetto.
Allo scopo di addivenire all’una o all’altra decisione, può esercitare i seguenti poteri di indagine che la normativa gli conferisce:
– richiesta in comunicazione di atti e documenti in possesso di autorità giudiziarie ed amministrative, con possibilità di disporre accertamenti diretti (art. 74, r.d. 12 luglio 1934 n. 1214);
– ispezioni ed accertamenti diretti, anche a mezzo della Guardia di finanza, presso le pubbliche amministrazioni ed i terzi contraenti o beneficiari di provvidenze finanziarie a destinazione vincolata (art. 16, comma 3, d.l. 13 maggio 1991, n. 152, conv. con modif. nella l. 12 luglio 1991, n. 203);
– delega di adempimenti istruttori a funzionari delle pubbliche amministrazioni con la possibilità di avvalersi di consulenti tecnici, nel rispetto delle disposizioni di cui all’ art. 73 del d.lgs. 28 luglio 1989, n. 271 (art. 2, comma 4, d.l. 15 novembre 1993, n. 453, conv. con modif. nella legge 14 gennaio 1994, n. 20 – recante Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti).
In particolare, l’art. 5, comma 6 del d.l. n. 453 del 1993 amplia ulteriormente i poteri del magistrato inquirente, raccogliendoli organicamente in un’unica disposizione ed evidenziando come il P.M. contabile, nell’esercizio dell’istruttoria di sua competenza, possa disporre l’esibizione di documenti, l’effettuazione di ispezioni ed accertamenti diretti presso le pubbliche amministrazioni ed i terzi contraenti o beneficiari di provvidenze finanziarie a carico dei bilanci pubblici, il sequestro di documenti, audizioni personali, perizie e consulenze.
L’insieme dei poteri viene poi richiamato dall’art. 3, comma 8 della l. 14 gennaio 1994, n. 20.
Il panorama normativo evidenzia, quindi, un ruolo del P.M. contabile che assume una vasta autonomia nella fase pre-processuale, essendo, tra l’altro, svincolato da particolari procedure6. Tale autonomia assume fondamento nella stragiudizialità che caratterizza tale fase, in cui il magistrato non acquisisce prove, le quali potranno formarsi unicamente durante la fase del giudizio, ma ricerca esclusivamente << (…) elementi di valutazione e di riscontro funzionali alla definizione della vertenza ai fini di eventuali proposizioni (…) >>7 che, alla stessa stregua delle fonti di prova ricercate dal P.M. penale nella fase delle indagini preliminari, non vincolano il giudice in ragione della sua autonoma valutazione.
3. L’ausilio della Guardia di finanza
La Guardia di finanza è il naturale interlocutore del P.M. contabile, trovando la legittimazione del proprio operato negli stessi poteri che la legge conferisce al magistrato inquirente, ma sempre nei limiti dell’atto di incarico di quest’ultimo, quale unico titolare delle indagini sottese a dimostrare eventuali forme di responsabilità amministrativo- contabile8.
Si è assistito ad un mirato impiego del Corpo di polizia nello specifico settore: dalla generica delega di adempimenti istruttori da parte del P.M. a funzionari delle pubbliche amministrazioni e dalla possibilità di richiesta in comunicazione di atti e documenti in possesso delle pubbliche amministrazioni, si è passati, attraverso il d.l. n. 152/91, al concreto ed espresso richiamo all’impiego della Guardia di finanza per l’esecuzione, su delega9, di ispezioni ed accertamenti.
Nello specifico, il Corpo, su richiesta del magistrato contabile10, effettua ispezioni (atti o insieme di atti di inchiesta finalizzati alla esaustiva conoscenza delle caratteristiche di un luogo o di una cosa al fine di una fedele ricostruzione investigativa della realtà fattuale), nonché accertamenti diretti (singoli atti istruttori quali le acquisizioni documentali, operazioni complesse come gli accertamenti patrimoniali, indagini dirette a riscontrare specifici contesti) sia presso le pubbliche amministrazioni che i terzi contraenti o beneficiari di provvidenze finanziarie a destinazione vincolata11.
Le ipotesi di lavoro maggiormente ricorrenti possono riassumersi nei seguenti punti, sia pur senza alcuna pretesa di completezza considerato che l’estrema varietà delle richieste della Magistratura contabile non consente la standardizzazione delle procedure di intervento12:
– richiesta di acquisizione di documenti pre-individuati o da individuare all’atto dell’esecuzione della delega.
L’attività svolta a seguito dell’ordine di esibizione del P.M. contabile notificato alla parte13, dal quale devono desumersi le attribuzioni e le qualifiche degli operanti, deve essere minuziosamente documentata in un verbale in cui, tra l’altro, vengono dettagliatamente elencati gli atti acquisiti14 (in originale, in copia conforme o in semplice copia, a seconda della richiesta del magistrato)15;
– accertamenti tesi all’individuazione della natura ed entità del patrimonio di determinati soggetti, necessitati, tra l’altro, al fine di soddisfare esigenze istruttorie del P.M., quali l’adozione della misura cautelare del sequestro conservativo a tutela del credito erariale;
– richiesta di accertamenti diretti, da considerarsi come indagini finalizzate a riscontrare situazioni ed aspetti specifici e definiti.
Qui l’accertamento necessita di attività preventiva volta tanto all’analisi della normativa che disciplina l’organizzazione in cui opera l’inquisito quanto all’esame delle specifiche disposizioni che regolamentano le sue attribuzioni e responsabilità nell’ambito della struttura organizzativa in cui si trova collocato operativamente.
La quotidiana attività di controllo viene così ad essere documentata nel verbale giornaliero che, oltre ad attestare nel dettaglio tutte le operazioni compiute, viene sottoscritto sia dai militari sia dai soggetti intervenuti nel corso delle operazioni. L’esame degli atti è opportuno che venga effettuato presso la sede della parte sottoposta alle investigazioni. In caso contrario (dunque esame presso gli uffici del reparto della Guardia di finanza) è necessario che alle operazioni assista un rappresentante della parte appositamente delegato, ovvero, in caso di rinuncia, che venga rilasciata un’idonea dichiarazione. Altre esigenze che dovessero nascere nel corso del controllo, finalizzate all’acquisizione di ulteriore documentazione, possono essere soddisfatte ottemperando sempre alle modalità procedurali appena evidenziate e formalizzando il tutto in atti16.
Gli esiti dell’accertamento vengono successivamente compendiati in una relazione nella quale, tra l’altro, sono indicati sia gli elementi che potenzialmente permettono di ricollegare il danno erariale accertato e la relativa quantificazione alla condotta del presunto responsabile, sia l’esposizione delle risultanze delle attività di riscontro effettuate sulla documentazione e poste in relazione con le relative norme (sostanziali e procedurali) che disciplinano i singoli istituti, al fine di rilevarne eventuali infrazioni, sia ogni altro elemento utile per l’istruttoria17;
– sequestro di documenti, a seguito di provvedimento del P.M. contabile, ex art. 5, comma 6, lett. b), d.l. n. 453 del 1993, conv. con modif. nella l. n. 19/1994, in ottemperanza alle modalità indicate dal codice di procedura civile (ed al rinvio che l’art. 224 c.p.c. fa alle ritualità previste dal codice di procedura penale circa le varie forme di sequestro);
– audizioni personali di persone sottoposte ad indagini o anche solo informate sui fatti per cui è procedimento, ex art. 5, comma 6, lett. c) del d.l. n. 453 del 1993, conv. con modif. nella l. n. 19/9418.
4. Gli accertamenti tesi all’individuazione della natura ed entità del patrimonio
Gli accertamenti in questione riguardano indagini rivolte ad approfondimenti del tenore di vita, delle disponibilità finanziarie e del patrimonio del soggetto interessato, al fine della ricostruzione della sua effettiva potenzialità economica e patrimoniale, per scopi di tutela del credito erariale.
Il tenore di vita può essere inteso come l’insieme delle spese abituali necessarie per soddisfare tanto il cosiddetto bisogno minimo vitale quanto esigenze voluttuarie (acquisto di beni di lusso, manifestazioni di lusso).
Di solito un elevato tenore di vita è riscontrabile da significativi elementi esteriori, quali residenze secondarie a disposizione permanente o temporanea in Italia e all’estero, la disponibilità di riserve di caccia, di aeromobili da turismo e di navi o imbarcazioni da diporto, di cavalli di equitazione o da corsa, la partecipazione con particolare frequenza ad aste pubbliche in cui spesso vengono acquistati oggetti di rilevante valore, il numero di collaboratori familiari, percettori, governanti ed altri lavoratori addetti alla casa o alla famiglia. Ed ancora, la frequenza di case da gioco, l’acquisto di pellicce, gioielli, quadri, tappeti, mobili di antiquariato presso gallerie o negozi, la frequenza di alberghi o ristoranti di lusso comunque per lunghi periodi, la partecipazione a numerose crociere o viaggi all’estero, la frequenza di locali notturni, l’organizzazione di feste particolarmente dispendiose, la disponibilità di case, automobili ed altri beni a favore di figli maggiorenne che non esplicano attività lavorativa, lo svolgimento di attività di collezione ed altri hobbies particolarmente dispendiosi, ecc.
Le disponibilità finanziarie sono riferibili al complessivo reddito prodotto e custodito in forma monetaria o comunque celermente smobilizzabile, disponibile presso un’azienda di credito o altrove.
Infine, il patrimonio include non solo la ricchezza investita in beni immobili, in titoli, in aziende commerciali, industriali ed in altro, ma anche i redditi diversi da quelli di capitale, tra i quali principalmente il reddito costituito dal risultato economico di una gestione aziendale. In quest’ultimo caso la capacità economica non sempre assume una diretta ed evidente manifestazione in capo al soggetto interessato il quale, allo scopo di impiegare le proprie risorse economiche, potrebbe avvalersi di interposti soggetti giuridici.
Per una verosimile ricostruzione della natura e dell’entità del patrimonio del soggetto interessato, nella pratica investigativa è utile che si proceda alla verifica della sua situazione anagrafica, al fine di individuare gli estremi di nascita e di residenza.
Successivamente, tramite l’ausilio dell’anagrafe tributaria, è bene che si risalga alla conoscenza degli imponibili dichiarati negli anni di imposta più recenti, ai fini delle imposte dirette, allo scopo di trarre utili indicazioni in ordine alla sua capacità contributiva.
In un secondo momento può essere proficua l’individuazione di eventuali immobili registrati ed alla successiva rilevazione degli estremi catastali (ulteriori attività di indagini, in tale specifico settore, possono essere approfondite tramite la consultazione di archivi inerenti la stipula di contratti per la fornitura di servizi domestici, quali acqua, gas, energia elettrica, ecc.).
Ove risultino considerevoli indicatori di elevata capacità contributiva, normalmente rilevabili dall’anagrafe tributaria, è ragionevole che venga interessato l’ufficio competente per acquisire ulteriori utili informazioni (ad esempio, in caso di assicurazioni sui natanti, le competenti Capitaneria di porto per verificare il possesso di imbarcazioni e risalire agli estremi identificativi delle stesse).
5. Il sequestro conservativo: dalle esigenze del fisco a quelle del P.M. contabile
I suddetti accertamenti sono finalizzati a consentire al P.M. contabile l’individuazione della natura ed entità del patrimonio del soggetto in esame, al fine del soddisfacimento di esigenze istruttorie, quali l’adozione del sequestro conservativo, fondamentale strumento teso alla conservazione della garanzia del creditore sul patrimonio del debitore, previsto in via generale dal c.p.c., al quale fa un dinamico rinvio, con i dovuti aggiustamenti, la l. n. 19/1994, art. 5, comma 219.
Il sequestro conservativo, tra l’altro, costituisce, altresì, lo strumento tradizionalmente adottato in ambito tributario per finalità cautelari20.
L’istituto, sia che trovi collocazione nella disciplina tesa all’accertamento di eventuali forme di responsabilità amministrativo-contabile, sia che sia chiamato in gioco in ambito tributario, si incentra sulla contestuale esistenza di due fondamentali presupposti: il fumus boni iuris, ossia l’attendibilità della pretesa erariale21 ed periculum in mora, vale a dire il fondato timore di non poter soddisfare il proprio credito22.
Il punto impone una riflessione.
È noto che il giudizio contabile e quello tributario sono, nella sostanza, del tutto autonomi.
Non potrebbe essere diversamente in relazione, principalmente, alle distinte funzioni, sia pur nel comune obiettivo della difesa degli interessi dello Stato, cui sono preordinati i due giudizi: l’accertamento di eventuale responsabilità erariale con la richiesta di risarcimento di danno da parte pubblica, l’uno, l’accertamento del corretto rapporto giuridico di imposta tra l’Autorità fiscale ed il contribuente, l’altro.
La posizione viene confermata dalla giurisprudenza della Corte dei conti, attraverso l’esclusione, in caso di procedimenti pendenti innanzi al giudice tributario, di qualsiasi pregiudizialità che vincoli il giudizio contabile ai fini dell’indagine in merito all’esistenza e all’entità del danno23.
Tanto è vero che << (…) l’accertamento del nocumento patrimoniale va operato con riferimento alla situazione esistente nel momento in cui quest’ultimo viene fatto valere dal Procuratore regionale con l’atto introduttivo del giudizio di responsabilità >>, a prescindere dall’eventuale procedimento in corso in sede tributaria; tra l’altro nessuna norma pone il veto al giudizio contabile vincolandone lo svolgimento all’esito di quello tributario ancora in itinere24.
Autonomia non significa, tuttavia, assoluta assenza di punti di contatto tra i giudizi o, a monte, tra le rispettive fasi di indagini. Essa, quindi, non preclude eventuali interferenze tra aspetti comuni dei giudizi o delle indagini.
Sul punto, in dottrina come in giurisprudenza25, è stato ritenuto che il giudizio contabile non possa ignorare significativi aspetti che la pretesa tributaria abbia subito, ovvero debba subire sul piano amministrativo o giurisdizionale. Ne consegue che l’azione di risarcimento viene ostacolata, nella sua accezione soggettiva ed oggettiva, ma anche nella sua causa petendi, da un accertamento tributario ancora non definitivo, cosa che si verifica << (…) qualora nei confronti della posizione tributaria causativa del preteso nocumento erariale risulti pendente processo presso i competenti organi di giustizia >>26.
Si prenda in considerazione l’attività che svolge la Guardia di finanza: non è raro che reparti di tale Corpo di polizia siano chiamati a svolgere sia investigazioni di natura tributaria, sia investigazioni finalizzate ad accertare eventuali forme di responsabilità amministrativo-contabile su delega del P.M. competente.
Non è nemmeno infrequente che gli accertamenti delegati dal magistrato contabile siano tesi all’individuazione della natura ed entità del patrimonio del ritenuto responsabile, allo scopo dell’adozione del sequestro conservativo a tutela del credito erariale, alla stessa stregua dell’analoga esigenza avvertita, da chi ne ha la competenza, durante la fase delle indagini tributarie e sottesa all’ottenimento della medesima misura di tutela per finalità, questa volta, di natura fiscali.
Il significativo punto di contatto tra le due tipologie di indagini, se posto in correlazione ad un’importante pronuncia della Corte dei conti che ammette, nel giudizio di responsabilità, il sequestro conservativo su beni oggetto di altre analoghe misure cautelari in << concomitante >> giudizio penale27, può costituire spunto di riflessione per un utilizzo nell’ambito del giudizio di responsabilità dello strumento de quo su beni oggetto di altre analoghe misure cautelari in << concomitante >> giudizio tributario.
Infatti, l’assenza di indicazioni, nel pronunciamento della Corte, tese ad escludere il sequestro conservativo su beni oggetto di altre analoghe misure cautelari adottate in concomitanti giudizi << non penali >>, sembrerebbe non precludere il ricorso alla suddetta misura anche in relazione a misure cautelari già intraprese sui medesimi beni ma per finalità volte a pronunciamenti in altri giudizi, quali, giustappunto, quelle tese alla tutela di interessi tributari.
1 In seguito, P.M. contabile.
2 M. Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, Milano, 2003, 444.
3 Corte costituzionale, 22 – 31 marzo 1995, n. 100, in Riv. Corte conti, 1995, 244 ss. Nel medesimo significato, M Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, cit., 444.
4 Al riguardo, C. Chiappinelli, Decennale Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Umbria, documento reperito all’indirizzo http://www.giustamm.it.
5 Il punto potrebbe indurre a riflessioni volte ad ipotizzare un circoscritto e definito numero di fattispecie rilevanti anche nell’ambito della normativa finalizzata a tutelare l’Erario da comportamenti causativi di danno. L’adozione del principio di stretta legalità nel settore amministrativo-contabile, limitando la discrezionalità del P.M., potrebbe dare una risposta a quanti hanno avuto modo di osservare che il vigente panorama normativo conferisce al P.M. contabile poteri eccessivi nella fase delle indagini, rendendola, di fatto, ancorata a principi tendenzialmente orientati a contesti inquisitori.
Va da sé che l’assunto che propende per l’attuazione di un definito novero di ipotesi rilevanti in tema di responsabilità si presta ad importanti critiche, motivate dall’astratta impossibilità, nella realtà, di ingessare comportamenti volti a generare un danno erariale in una rigida griglia blindata dal vincolo normativo.
6 L’assenza di vincoli procedurali nella fase istruttoria trova una deroga nell’art. 5, commi 2, 3, 4 e 5, d.l. n. 453/1993, là dove è previsto un particolare procedimento cautelare per il sequestro conservativo a tutela delle pretese patrimoniali vantate dal P.M. contabile.
7 M. Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, cit., 450.
8 Guardia di finanza, 26 gennaio 1995, Circolare n. 30200, in G. Azzarà, L’attività della Guardia di finanza nel settore della responsabilità amministrativa, Lido di Ostia, 2002, 200, 201.
9 La delega di indagini è atto formale, abbisogna di una sintetica descrizione dei fatti potenzialmente causativi di danno erariale e di un espresso e preciso riferimento dei mezzi istruttori che il delegante ritiene debbano essere utilizzati. In particolare, Guardia di finanza, 26 gennaio 1995, Circolare n. 30200, in G. Azzarà, L’attività della Guardia di finanza nel settore della responsabilità amministrativa, cit., 199, precisa che le richieste provenienti dal magistrato contabile devono essere formulate per iscritto con l’analitica elencazione dell’incarico affidato e degli atti da compiere, unitamente alla facoltà di sub-delega.
10 In dottrina è stato concluso per l’assenza in capo alla Guardia di finanza della possibilità, in carenza di delega da parte del P.M. contabile, di autonoma attività operativa nel settore de quo, per difetto di poteri esercitabili (Guardia di finanza, 26 gennaio 1995, Circolare n. 30200, in G. Azzarà, L’attività della Guardia di finanza nel settore della responsabilità amministrativa, cit., 17).
11 In relazione al carattere autoritativo che tipizza l’attività ispettiva de qua ed in considerazione dell’assenza in capo ai militari operanti di poteri loro conferiti da altre disposizioni normative, è stato ritenuto opportuno che la delega, conferita alla Guardia di finanza contenga espressamente anche il connesso riferimento all’accesso nel luogo o nei locali in cui debba avvenire l’ispezione. Ciò è ritenuto necessario in quanto, in caso di rifiuto ad adempiere o di impedimento all’esecuzione dell’attività delegata, i militari non possono esaudire le delegate richieste del magistrato contabile tramite un coattivo esercizio di poteri loro conferiti in altre discipline di servizio (tra le quali quelle tributarie).
A carico del responsabile che abbia impedito l’esecuzione dell’attività delegata è comunque ipotizzabile il reato di Omissione o rifiuto di atti d’ ufficio, ex art. 328 c.p. oppure, nei confronti del privato, il reato ex art. 650 c.p. in merito all’Inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità per ragioni di giustizia (Guardia di finanza, 26 gennaio 1995, Circolare n. 30200, in G. Azzarà, L’attività della Guardia di finanza nel settore della responsabilità amministrativa, cit., 201, 202).
12 Guardia di finanza, 26 gennaio 1995, Circolare n. 30200, in G. Azzarà, L’attività della Guardia di finanza nel settore della responsabilità amministrativa, cit., 193 ss.
13 In relazione al legame che sussiste tra l’attività finalizzata all’ordine di esibizione di documenti e l’attività ispettiva in senso stretto, è intuitivo che la seconda includa implicitamente la prima, costituendone il naturale completamento.
14 Guardia di finanza, 26 gennaio 1995, Circolare n. 30200, in G. Azzarà, L’attività della Guardia di finanza nel settore della responsabilità amministrativa, cit., precisa che, al fine di dare una puntuale esecuzione all’ordine del P.M. contabile e nel caso in cui i documenti richiesti non siano disponibili in un ristretto arco di tempo a causa di problemi tecnici o organizzativi dell’ufficio nei cui confronti viene avanzata la richiesta, sentito il responsabile, può essere assegnato un termine (tenuto conto, naturalmente, del limite massimo di tempo concesso dal P.M. delegante per la chiusura delle complessive indagini) che ne consenta l’esibizione, di massima non superiore a quindici giorni, ulteriormente prorogabile per eccezionali motivi.
Sulla tematica, A. Canale, L’attività istruttoria del pubblico Ministero presso la Corte dei conti: gli accertamenti patrimoniali e, in generale, i limiti agli accertamenti istruttori svolti e delegati dal P.M. “contabile”, in Riv. Corte conti, 2006, 305. L’Autore pone in risalto come, di norma, nei fascicoli d’ufficio il funzionario collochi non solo gli atti formali ed ufficiali, ma, non raramente, anche quelli informali (appunti, annotazioni, ecc.) che spesso assumono una significatività più ampia dei documenti ufficiali ai fini della ricostruzione della vicenda potenzialmente causativa del danno erariale.
15 In argomento è stato precisato che, allo scopo di dare certezza alla provenienza dell’atto e al suo contenuto, è opportuno che la copia sia autenticata nei termini di legge e che il P.M. contabile, nella sua delega, indichi con estrema precisione, se possibile, il documento da acquisire attraverso elementi identificativi (A. Canale, L’attività istruttoria del pubblico Ministero presso la Corte dei conti: gli accertamenti patrimoniali e, in generale, i limiti agli accertamenti istruttori svolti e delegati dal P.M. “contabile”, cit.).
16 Si veda Guardia di finanza, 26 gennaio 1995, Circolare n. 30200, in G. Azzarà, L’attività della Guardia di finanza nel settore della responsabilità amministrativa, cit.
17 Per specifiche indicazioni sulle modalità di riassunzione in atti delle investigazioni svolte, Circolare n. 30200, in G. Azzarà, L’attività della Guardia di finanza nel settore della responsabilità amministrativa, cit.
18 L’invito a dedurre, tuttavia, è stato da più parte ritenuto come un atto tipico della pubblica accusa non delegabile alla Pubblica amministrazione (Corte conti, Sez. Puglia, 25 maggio 1998, n. 22) o, in particolare, alla Guardia di finanza, ferme le varie oscillazioni di pensiero assunte nel qualificarne la natura. In argomento, F. Mastragostino, La natura giuridica dell’invito a dedurre nel giudizio avanti la Corte dei conti, in Regioni, 1997, 994, 995; R. Di Passio, Natura giuridica, funzione, effetti dell’invito, in Riv. Corte conti, 1995, 440 ss.
19 Per un approfondimento dell’istituto, A. Riccò, Il processo cautelare contabile, in Riv. Corte conti, 1994, 266 ss.; M. Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, cit., 317 ss.
20 È stato osservato come tale misura in ambito tributario costituisca un istituto autonomo con funzione che solo impropriamente può ritenersi cautelare in quanto, in buona sostanza, è diretta a garantire il credito erariale (E. Scano, Le misure cautelari di cui all’art. 22 del D.Lgs. n. 472/1997: ipoteca e sequestro conservativo, in banca dati il fiscovideo).
21 Il fumus boni iuris, in tema di responsabilità amministrativo-contabile, non diverge dal significato che esso assume in ambito processuale civile. Si basa sul giudizio di verosimiglianza e probabilità circa l’esistenza del diritto e risponde alla cosiddetta parvenza di buon diritto: è sufficiente, in sede di suo accertamento, stabilire collegamenti tra doveri d’ufficio e l’evento che si assume lesivo, senza che sia necessario procedere ad un completo esame delle circostanze di fatto e di diritto in relazione all’evento lesivo per cui è causa (M. Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, cit., 317 ss.).
22 In merito al periculum in mora è stato univocamente ritenuto che il timore del creditore a non veder soddisfatta la propria pretesa deve trovare fondamento in circostanze reali. Inoltre, tale pericolo deve essere riconducibile ad un momento successivo alla nascita del credito. La giurisprudenza, anche civile, ritiene soddisfatta tale condizione, allorché siano presenti, in concorso, ovvero in alternativa, elementi di natura oggettiva e/o soggettiva – riferibili al debitore – tali da far fondatamente temere al creditore di non veder soddisfatte le sue pretese. Per l’utilizzo dello strumento de quo il P.M. contabile deve, a sua discrezione, valutare la significatività della sproporzione tra il credito che fa capo al pubblico Erario, da una parte, ed il patrimonio del debitore, dall’altra. Il rischio consiste nella elevata probabilità che ogni atto dispositivo del patrimonio da parte del debitore potenzialmente si riverberi negativamente sul patrimonio di questi, costituendo pregiudizio per il creditore (M. Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, cit., 317 ss.).
23 Corte conti, Sez. I, 15 giugno 1987, n. 97.
24 M. Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, cit., 394 ss.
25 Corte conti, Sez. Sardegna, 29 giugno 1988, n. 451.
26 M. Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, cit., 394 ss., il quale aggiunge che, in tale ipotesi, trova applicazione l’art. 295 c.p.c., a mente del quale, in caso di pendenza di giudizio tributario sul fatto stesso, deve sospendersi necessariamente il processo contabile.
27 Corte conti, Sez. Umbria, 20 settembre 2001 n. 12, in Riv. Corte conti, 2001, 168.
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