La Relazione sulle aggiudicazioni delle concessioni

CONTESTO DELLA PROPOSTA

Nella comunicazione L’Atto per il mercato unico – Dodici leve per stimolare la crescita e rafforzare la fiducia, del 13 aprile 2011, la Commissione ha annunciato l’intenzione di adottare un’iniziativa legislativa in materia di concessioni.

Attualmente l’aggiudicazione di concessioni di lavori è disciplinata da un numero limitato di disposizioni del diritto derivato, mentre alle concessioni di servizi si applicano solo i principi generali del TFUE. Tale carenza provoca gravi distorsioni nel mercato interno, soprattutto limitando l’accesso delle imprese europee, in particolare delle piccole e medie imprese, alle opportunità economiche offerte dai contratti di concessione.

La mancanza di certezza giuridica è inoltre fonte di inefficienze.

La presente iniziativa ha lo scopo di ridurre l’incertezza che grava sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, a vantaggio di autorità pubbliche e operatori economici.

Il diritto dell’Unione europea non limita la libertà delle amministrazioni aggiudicatrici o degli enti aggiudicatori di svolgere i compiti di interesse pubblico che rientrano nell’ambito delle loro competenze utilizzando le risorse proprie, ma quando un’amministrazione aggiudicatrice decide di affidare tali compiti a un soggetto esterno occorre garantire un effettivo accesso al mercato a tutti gli operatori economici dell’Unione.

A fronte delle notevoli restrizioni di bilancio e delle difficoltà economiche di molti Stati membri dell’UE, l’allocazione efficiente dei fondi pubblici è oggetto di particolare attenzione. Un idoneo quadro giuridico in materia di aggiudicazione dei contratti di concessione stimolerebbe gli investimenti pubblici e privati in infrastrutture e servizi strategici con il migliore rapporto qualità/prezzo.

Il potenziale offerto da un’iniziativa legislativa in materia di contratti di concessione di creare un quadro a livello dell’Unione di sostegno per i PPP è stato evidenziato nella comunicazione della Commissione del 2009 Mobilitare gli investimenti pubblici e privati per la ripresa e i cambiamenti strutturali a lungo termine: sviluppare i partenariati pubblico-privati.

Il presente progetto di direttiva viene presentato contestualmente alla revisione delle direttive sugli appalti pubblici1. Esso porterà all’adozione di uno strumento giuridico distinto di disciplinata dell’aggiudicazione delle concessioni che, insieme alle due proposte di revisione delle vigenti direttive sugli appalti pubblici (2004/17/CE e 2004/18/CE), mira a creare un moderno quadro legislativo per gli appalti pubblici.

Bruxelles, 20.12.2011

COM(2011) 897 definitivo

2011/0437 (COD)

Proposta di

DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO

sull’aggiudicazione dei contratti di concession

Illustrazione dettagliata della proposta

Si prevede che la direttiva proposta garantisca trasparenza, correttezza e certezza giuridica nell’aggiudicazione dei contratti di concessione, contribuendo in tal modo a offrire migliori opportunità di investimenti e, in ultima analisi, un maggior numero e una migliore qualità dei lavori e dei servizi.

Essa si applicherà alle concessioni aggiudicate dopo la sua entrata in vigore, in linea con la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea in materia di modifiche contrattuali (fatti salvi gli accordi temporanei che possano risultare strettamente necessari per garantire la continuità della fornitura del servizio, nell’attesa dell’aggiudicazione di una nuova concessione).

Si prevede di ottenere i vantaggi appena menzionati ricorrendo a una serie di precisazioni e requisiti procedurali applicabili all’aggiudicazione di concessioni, e miranti a realizzare due obiettivi di fondo: accrescere la certezza giuridica e garantire a tutte le imprese europee un migliore accesso ai mercati delle concessioni.

Certezza giuridica

L’obiettivo principale della direttiva è di definire chiaramente il quadro giuridico applicabile all’aggiudicazione di concessioni, senza dimenticare però l’esigenza di delimitare con precisione il campo di applicazione di tale quadro. Gli specifici obblighi vigenti in materia di concessioni rafforzeranno la certezza giuridica, da un lato offrendo alle amministrazioni aggiudicatrici e agli enti aggiudicatori norme precise che integrino i principi del trattato che disciplinano l’aggiudicazione delle concessioni, e dall’altro fornendo agli operatori economici alcune garanzie di base concernenti la procedura di aggiudicazione.

Definizione: la presente proposta di direttiva sull’aggiudicazione dei contratti di concessione fornisce una definizione più precisa dei contratti di concessione, con riferimento al concetto di rischio operativo.

La proposta precisa inoltre quali tipi di rischio si debbano considerare rischi operativi e come debba essere definito il rischio significativo. Essa fornisce infine riferimenti relativi alla durata massima delle concessioni.

Integrazione degli obblighi del trattato nel diritto derivato: la proposta estende a tutte le concessioni di servizi la maggior parte degli obblighi attualmente previsti in materia di aggiudicazione delle concessioni di lavori pubblici.

Inoltre essa introduce una serie di requisiti concreti e più precisi, applicabili alle diverse fasi del processo di aggiudicazione sulla base dei principi del trattato, nell’interpretazione che ne offre la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Infine, la proposta estende l’applicazione del diritto derivato all’aggiudicazione dei contratti di concessione nel settore dei servizi di pubblica utilità, attualmente escluso dall’applicazione di tale legislazione.

Cooperazione pubblico-pubblico: in merito alla misura in cui le norme in materia di appalti pubblici debbano estendersi alla cooperazione tra le autorità pubbliche, regna una notevole incertezza giuridica. La pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea viene interpretata in maniera divergente dagli Stati membri e anche dalle amministrazioni aggiudicatrici.

La presente proposta, quindi, precisa i casi in cui i contratti stipulati tra amministrazioni aggiudicatrici non sono soggetti all’applicazione delle norme sull’aggiudicazione delle concessioni. Tale precisazione è guidata dai principi fissati dalla pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia.

Modifiche: la modifica delle concessioni in vigenza delle stesse è diventata un nodo sempre più importante e problematico per gli operatori. Una disposizione specifica concernente la modifica delle concessioni riprende le principali soluzioni elaborate dalla giurisprudenza e offre una soluzione pragmatica che consente di affrontare le circostanze impreviste che possono esigere di adattare una concessione in vigenza della stessa.

Un accesso migliore ai mercati delle concessioni

La proposta migliora radicalmente l’accesso degli operatori economici ai mercati delle concessioni. Le disposizioni sono concepite in primo luogo per migliorare la trasparenza e l’equità delle procedure di aggiudicazione, limitando l’arbitrarietà delle decisioni delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori su aspetti come la pubblicazione precedente e a posteriori, le garanzie procedurali, i criteri di selezione e di aggiudicazione e i termini imposti agli offerenti. Inoltre, le disposizioni consentono un migliore accesso alla giustizia allo scopo di prevenire o affrontare eventuali violazioni delle disposizioni stesse