La modifica dell’art. 19 del D.L.vo n. 165/2001 operata dall’art. 9, comma 32, del D.L.
78/2010
L’art. 19 del D.L.vo n. 165 del 2001 (T.U. del Pubblico Impiego) di disciplina degli incarichi di funzioni dirigenziali è stato, nell’ultimo anno, più volte modificato; dapprima da parte del D.l.vo n. 150/09 (c.d. decreto Brunetta) ed, appena dopo pochi mesi, dalla nuova manovra economico-finanziaria approvata con D.L. 31/5/2010 n. 78, contenente “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e competitività economica”, che ha provveduto ad una riscrittura della disciplina della revoca degli incarichi dirigenziali.
In particolare, l’art. 40 del decreto Brunetta (D.L.vo 150/09), recependo una consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale (cfr. sent. nn.103 e 104/2007), secondo la quale il principio di buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione è garantito anche attraverso la continuità ed imparzialità dell’azione amministrativa, che incontra nella cessazione degli incarichi dirigenziali una imprescindibile occasione di limite coincidente con la garanzia del giusto procedimento, che non può prescindere da una verifica, in contraddittorio, del mancato raggiungimento dei risultati e/o della grave inosservanza alle direttive, ha provveduto, inizialmente, a modificare l’art. 19 del D.L.vo 165/01, stabilendo, al comma 1-ter, non solo che gli incarichi dirigenziali possono essere revocati esclusivamente nei casi e con le modalità di cui all’articolo 21, comma 1, del predetto decreto (responsabilità dirigenziale per mancato raggiungimento degli obiettivi), ma che l’Amministrazione, a prescindere da processi di riorganizzazione, ovvero alla scadenza dell’incarico conferito al dirigente, qualora non intenda confermare lo stesso, è tenuta a darne idonea e motivata comunicazione al dirigente con un congruo preavviso, prospettando i posti disponibili per un nuovo incarico.
Orbene, nonostante la cennata recente modifica operata dalla riforma Brunetta si prospettasse come caposaldo della regolazione del delicato rapporto tra politica e dirigenza, la schizofrenica produzione normativa, che in questi ultimi tempi si sta caratterizzando tra condivise necessità di riforme economico-sociali ed incertezze del quadro ideologico della maggioranza parlamentare, fa di fatto registrare un nuovo intervento nella materia di che trattasi, in totale controtendenza con il riferito assetto normativo, rappresentato dalla formulazione del comma 32 dell’art. 9 della manovra economica approvata con D.L. n. 78 del 31/5/2010.
La predetta norma, infatti, va a riscrivere la disciplina degli incarichi dirigenziali, stabilendo che “A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 che, alla scadenza di un incarico di livello dirigenziale, non intendono, anche in assenza di una valutazione negativa, confermare l’incarico conferito al dirigente, conferiscono al medesimo dirigente un altro incarico, anche di valore economico inferiore. Non si applicano le eventuali disposizioni normative e contrattuali più favorevoli”
Nella relazione tecnica al disegno di legge di conversione del D.L. 78/10 si spiega che “… la disposizione interviene sulla materia della tutela contrattuale in caso di revoca degli incarichi dirigenziali in linea con le conclusioni espresse dalla Corte dei conti che, con la delibera n. 6/2009/G del 27 marzo 2009, all’esito dell’indagine sull’applicazione della clausola di salvaguardia di cui all’articolo 62 del contratto collettivo nazionale di lavoro dell’Area I della dirigenza, ha auspicato l’abrogazione di tale disposizione e delle analoghe previsioni in materia. In tale ottica, la previsione determina altresì la disapplicazione di eventuali disposizioni normative e contrattuali diverse”.
In proposito, occorre anzitutto osservare come non sembri giustificarsi la sedes materiae della predetta norma, apparendo, quest’ultima, di per sé slegata da ogni finalità propria di una manovra finanziaria, e riconducibile, piuttosto, all’alveo tipico della disciplina dell’ordinamento delle P.A.
A riprova di quanto appena detto, non può non evidenziarsi, d’altronde, che nella scheda tecnica del surrichiamato disegno di legge non sono determinati gli effetti degli eventuali risparmi che la norma in questione produrrebbe sulla finanza pubblica, attese le incertezze, ivi paventate, che derivano dalla assoluta discrezionalità sulla sua azionabilità da parte delle singole Amministrazioni. Inoltre, non è dato comprendere per quale motivo il legislatore, in occasione di una manovra di carattere finanziario, abbia ritenuto di dover disattendere i principi di un orientamento giurisprudenziale della Corte Costituzionale, recepiti con la riforma Brunetta, per privilegiare un mero “auspicio all’abrogazione” della norma di maggior garanzia, contenuta nella precitata riforma, raccomandato dalla Corte dei Conti con la suindicata delibera.
Effetti della nuova disciplina sul conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali degli Enti Locali di cui all’art. 110 del TUOEL –
Già l‘iniziale modifica della disciplina dell’art. 19 del D.L.vo n. 165/01, operata dall’art. 40 della riforma Brunetta (D.L.vo 150/09), – secondo cui gli incarichi dirigenziali sono conferiti nei limiti percentuali ivi stabiliti con riferimento alle dotazioni organiche delle amministrazioni, e fornendone esplicita motivazione, a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, “non rinvenibile nei ruoli dell’amministrazione” ha sollevato non pochi dubbi interpretativi in ordine alla sua applicabilità agli incarichi dirigenziali degli enti locali, disposti ai sensi dell’art.110, commi 1 e 2, del TUOEL n. 267/00.
I dubbi interpretativi sorgono in virtù del richiamo operato dal comma 6 ter dell’art.19, introdotto dall’art.40 del decreto 150, ai sensi del quale la succitata normativa, dettata nella sezione I del capo II sulla dirigenza ed applicabile, come stabilito dall’art.13, alle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, si applica anche alle Amministrazioni di cui all’art.1, comma 2, tra le quali rientrano gli enti locali (“il comma 6…..della richiamata norma si applica alle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2”).
Coloro che escludono l’applicabilità dell’art.19 del D.L.vo n. 165/2001 agli incarichi conferiti ex art. 110, commi 1 e 2, del T.U.O.E.L si richiamano al disposto dell’art. 1, comma 4, del TUOEL, (“ai sensi dell’articolo 128 della Costituzione le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni”), in virtù del quale sarebbe possibile sostenere che la disciplina dell’art. 110 del TUOEL è indenne, in assenza di espressa modificazione, da regimi diversi da quelli ivi stabiliti.
Contrariamente a tale prospettazione, invece, si pongono coloro che sostengono che l’art. 19, comma 6, del D.L.vo n.165/2001, per l’espressa statuizione del comma 6 ter introdotto dalla riforma Brunetta, condizioni di fatto la disciplina degli incarichi e, quindi, della revoca della dirigenza locale per effetto della disposizione di cui all’art. 27 del D.L.vo n. 165/01, che, nel dettare i criteri di adeguamento per le pubbliche amministrazioni non statali alla disciplina del Capo II sulla dirigenza, stabilisce che le Amministrazioni diverse dallo Stato debbano adeguare i propri ordinamenti ai principi fondamentali di cui all’art. 4 in ordine all’ “Indirizzo politico- amministrativo. Funzioni e responsabilità”. In tale ottica, gli Enti locali sarebbero tenuti ad adeguare i propri strumenti normativi al nuovo assetto delineato dalla riforma Brunetta, sia pur nell’ambito della propria autonomia organizzativa.
Ma è proprio, a tale proposito, che si pongono con tutta evidenza i contrasti peculiari tra i due ordinamenti, quello statale e quello comunale. Non può, infatti, non evidenziarsi, da un lato, che il conferimento degli incarichi dirigenziali nell’ambito dell’ordinamento degli enti locali è già disciplinato dall’art. 110, commi 1 e 2, del T.U.O.E.L., ispirato a criteri del tutto diversi da quelli individuati dall’art.19 del D.L.vo n. 165/2001 e, come tali, pertanto, non suscettibili di adeguamento a quest’ultimi, e, dall’altro, che l’autonomia statutaria degli enti locali, alla luce della riforma del titolo V della Costituzione di cui alla legge n. 3 del 2001, ha assunto rango di fonte primaria, essendo espressione di una potestà esplicitamente prevista dall’art. 114 della Cost., a termini del quale i Comuni sono enti autonomi con propri statuti, così come è esplicitamente attribuita agli enti locali dalla stessa Carta Costituzionale, nella materia dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni agli stessi attribuite, una espressa potestà regolamentare (art. 117 cost. “I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”).
L’art. 110 del TUOEL, già sopravvissuto all’ordinamento della Pubblica Amministrazione del 2001, pertanto, in tale contesto ordinamentale, riveste il carattere di norma ordinaria “rinforzata” in virtù della chiara formulazione dell’art. 1, comma 4, ed, in quanto tale, non può essere modificato o abrogato se non per espressa statuizione da una norma di pari rango che non si ponga in contrasto con il nuovo sistema di regolazione delle fonti offerto dal surriferito nuovo impianto della Carta Costituzionale.
Considerazioni conclusive
Alla luce del quadro normativo vigente e delle considerazioni suesposte, pertanto, si può anzitutto ragionevolmente ritenere che la disciplina degli incarichi dirigenziali negli Enti Locali, attesa la peculiarità dell’autonomia normativa in materia organizzatoria e gestionale delle risorse umane che caratterizza l’ordinamento locale, trovi nella formulazione dell’art. 110 del TUOEL, per entrambe le fattispecie di cui ai comma 1 e 2, la sua fonte primaria, che ben può articolarsi nelle specificità autonomiche prodotte dallo Statuto e dal regolamento attuativo.
Le vicende evolutive della originaria formulazione dell’art. 19 del D.L.vo 165/01, pertanto, nonostante il generico richiamo del comma 6 ter, a parere di chi scrive, non possono interferire nell’assetto regolativo delle autonomie locali, non avendo il legislatore provveduto in maniera esplicita alla modifica di quello esistente.
Alla medesima conclusione perviene la Corte dei Conti Sezione Regionale di controllo per la Lombardia che, con parere reso con delibera n. 308 del 4/3/2010 ha precisato che proprio in virtù dell’autonomia organizzativa costituzionalmente riconosciuta agli Enti locali e nell’attuale assenza di un intervento legislativo espresso sul punto, è da ritenere che le disposizioni di cui all’art. 110 TUEL siano vigenti anche dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n.150/2009, che ha recato una significativa riforma delle modalità e dei limiti di conferimento di incarichi dirigenziali a contratto a tempo determinato nelle amministrazioni pubbliche.
Inoltre, La Corte, nel cennato parere affronta anche il problema della applicabilità della normativa di che trattasi agli incarichi con qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, concludendo affermativamente ma, al contempo, precisando che restando esclusi i funzionari di categoria D.
Non è dato pervenire a diversa conclusione quanto agli effetti della nuova norma contenuta nel comma 32 dell’art. 9 del D.L. 31/5/2010 n. 78, relativamente alla disciplina della revoca degli incarichi dirigenziali degli enti locali. Invero, la precitata disposizione, inserita in un blocco normativo teso ad apprestare misure in materia di stabilizzazione finanziaria e competitività economica per il triennio 2011-2013, costituisce espressione della potestà legislativa statale concorrente finalizzata alla “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica” ex art. 117 comma 3 della Costituzione. Ma a tal proposito, la norma, proprio per la sua compiuta disciplina , si presta ad una duplice censura in ordine alla sua immediata applicabilità negli Enti Locali.
Infatti, la prima considerazione critica si concreta, attese le considerazioni dianzi esposte in ordine alla specialità dell’art. 110 del TUEL, nella sua stessa formulazione che, per recitare all’ultimo capoverso “ Resta fermo che, nelle ipotesi di cui al presente comma, al dirigente viene conferito un incarico di livello generale o di livello non generale, a seconda, rispettivamente, che il dirigente appartenga alla prima o alla seconda fascia.”, dimostra come essa sia rivolta a disciplinare lo status della dirigenza ministeriale e quella a questa equiparata.
La seconda attiene alla vexata questio della possibilità che il Parlamento, nell’approvare leggi finanziarie, possa introdurre norme di dettaglio immediatamente applicabili nell’assetto ordinamentale degli enti locali. In proposito la Corte Costituzionale nella sentenza n. 417/2005 ha precisato che “le norme che fissano vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali non costituiscono princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., e ledono pertanto l’autonomia finanziaria di spesa garantita dall’art. 119 Cost.“. Inoltre, “la legge statale può stabilire solo un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa» (sentenza n. 36 del 2004)”; ed infine, ” un precetto specifico e puntuale sull’entità della spesa e si risolve perciò «in una indebita invasione, da parte della legge statale, dell’area […] riservata alle autonomie regionali e degli enti locali, alle quali la legge statale può prescrivere criteri […] ed obiettivi (ad esempio, contenimento della spesa pubblica) ma non imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi» (sent. n. 390 del 2004)”.
Alla luce della posizione espressa dalla Corte, pertanto, la disciplina dettata dal surrichiamato art. 9 comma 32 del D.L. 78/2010 non può non essere ritenuta che norma di principio al quale la disciplina di dettaglio degli enti locali dovrà adeguarsi al fine di conseguire un contenimento della spesa del personale anche, eventualmente, attraverso una specifica disciplina della cessazione degli incarichi dirigenziali, approfittando della decontrattualizzazione della materia di che trattasi operata dalla surrichiamata norma.
li, 6 luglio 2010
Avv. Pasquale Russo
Segretario Generale del Comune di Formia (LT)
Avv. Maria Ilaria Bruno
Segretaria Comunale conv. Sturno-Melito Irpino (AV)
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