La cooperazione internazionale in materia di lavoro a quasi un secolo dall’istituzione dell’ILO

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1. Introduzione – 2. L’Organizzazione internazionale del lavoro – 3. L’Organizzazione mondiale del commercio e le politiche in materia di lavoro – 4. Conclusioni

 

1.Introduzione. Il lavoro, quale attività costituzionalmente tutelata nell’ordinamento giuridico italiano e in quello di molti altri Paesi democratici, costituisce uno dei principali perni della vita umana. Per queste ragioni, fin dalle origini, già nell’ambito del Patto istitutivo della Società delle Nazioni nel 1919, da cui deriva l’attualissima Organizzazione internazionale del lavoro (ILO), si cercò di includere la protezione dei diritti dei lavoratori e il miglioramento delle loro condizioni tra gli obiettivi da perseguire. Oggigiorno, in un’epoca caratterizzata da sviluppo e globalizzazione, sempre più spesso gli organismi internazionali a carattere universale, in primis le Nazioni Unite, come quelli a carattere specialistico, tra cui l’ILO, tendono a promuovere dichiarazioni e atti di soft law che pongono il lavoro, e tutto ciò che da questo deriva, al centro dell’agenda internazionale. Recentissimo esempio di quest’ attività si trae, tra gli altri, dallo studio dei Sustainable Development Goals[1] sottoscritti, nel 2015, dai 193 Paesi membri delle Nazioni Unite e che, stando alle parole dell’ex Segretario generale Ban Ki-moon, rappresentano “17 bold yet achievable goals to end extreme poverty, fight inequality and build peaceful societies on a helathy planet[2]. L’obiettivo numero otto dedicato, appunto, al lavoro e alla crescita economica, posto all’interno degli obiettivi da perseguire entro il 2030 per uno sviluppo sostenibile, esprime a pieno l’interesse crescente della comunità internazionale rispetto alle questioni attinenti il lavoro.

Le Nazioni Unite, quindi, così come l’ILO e molte oltre organizzazioni di carattere regionale, tra cui l’Unione europea, o universale, come l’Organizzazione mondiale del Commercio, hanno un ruolo prioritario nello sviluppo di nuove politiche d’implementazione dei diritti e di crescita economica intesa anche quale strumento di creazione del lavoro. Le organizzazioni sovrannazionali, anche in quest’ ambito, si dimostrano un necessario punto di partenza per l’armonizzazione dei singoli ordinamenti nazionali ponendosi come forum permanente di discussione e stimolo dell’attività legislativa a livello regionale ed internazionale.

 

2. L’Organizzazione internazionale del lavoro. In questa cornice s’inserisce l’Agenzia delle Nazioni Unite specializzata nelle questioni attinenti il lavoro e le politiche sociali ad esso collegate, l’ILO. L’Organizzazione, che risulta essere, in termini di storicità[3], la prima delle agenzia specializzate delle ONU, è stata istituita secondo le previsioni del capitolo XIII del Trattato di Versailles, firmato il 28 giugno 1919, che pose fine alla Prima guerra mondiale e diede vita alla Società delle Nazioni. L’Agenzia, unica nel suo genere per le ragioni che si vedranno in seguito, riunisce attualmente 187 Paesi[4] e la sua Costituzione, composta di 40 articoli a cui si aggiunge la Dichiarazione di Philadelfia del 1944, è stata emendata per sei volte a partire dal 1924 e costituisce l’insieme dei principi ispiratori e delle regole di carattere organizzativo su cui si fonda la sua attività[5]. Considerata la portata universale dell’Organizzazione e le finalità legate alle politiche sociali del lavoro, è facile desumere, quindi, che il complesso più importante di norme internazionali in materia di Labour Law sia quello la cui adozione è stata promossa, appunto, dall’ILO[6]. Le finalità dell’Agenzia sono desumibili dalla lettura dei primi articoli della Costituzione istitutiva: definire standard minimi in materia di politiche del lavoro, promuovere diritti dei lavoratori e stimolare la creazione di posti di lavoro definendo, al contempo, un contesto di lavoro dignitoso.

L’attuale struttura dell’Agenzia definita tripartita, ed in quanto tale unica nel sistema delle Nazioni Unite, è frutto di una proposta del Regno Unito[7] che, in sede di negoziazione del Trattato di Versailles, ipotizzò l’istituzione di un organismo capace di raccogliere, oltre ai rappresentanti degli Stati aderenti, anche delegati dei datori di lavoro e dei lavoratori. L’articolo 2 della Costituzione ILO prevede, infatti, che:

The permanent organization shall consist of:

  • (a) a General Conference of representatives of the Members;
  • (b) a Governing Body composed as described in article 7; and
  • (c) an International Labour Office controlled by the Governing Body.

Tale assetto garantisce una costante collaborazione tra delegati governativi e rappresentanti delle categorie cui le norme dell’Organizzazione sono rivolte. E ancora a proposito della composizione del Governing Body, consiglio esecutivo ILO che si riunisce 3 volte l’anno, il successivo articolo 7 recita che:

The Governing Body shall consist of fifty-six person

  • Twenty-eight representing governments,
  • Fourteen representing the employers, and
  • Fourteen representing the workers.

A nostro avviso appare evidente, pertanto, che alla base dei successi dell’Organizzazione, di cui si vedrà in seguito, ci sia proprio questa capacità di esprimere in maniera paritaria tanto le esigenze dei lavoratori e dei loro datori quanto le necessità, di carattere politico e giuridico, dei singoli governi.                                                                                                                                                                          Dopo un inizio ricco di attività, anche grazie alle pressioni degli industriali[8] e alla volontà di vari governi di utilizzare il lavoro quale strumento di pace e cooperazione internazionale[9] in un periodo storico complesso quale quello del primo dopo guerra, l’ILO ha accresciuto, anno dopo anno, il proprio peso specifico a livello internazionale. Subito dopo la Dichiarazione di Philadelphia del 1944 con cui si statuì che “labour is not a commodity” stabilendo, per la prima volta, dei diritti umani ed economici minimi ed inviolabili per gli Stati in materia, l’ILO divenne, nel 1946, la prima agenzia specializzata della neonata Organizzazione delle Nazioni Unite[10]. L’ONU, infatti, fin dalla sua fondazione, in sostituzione dell’estinta Società delle Nazioni, rimarcò l’importanza del lavoro quale strumento di legittimazione economica e sociale dell’individuo inserendo questo principio all’interno della propria Carta istitutiva, firmata a San Francisco nel 1945, nel capitolo IX all’articolo 55 che recita:

With a view to the creation of conditions of stability and well-being which are necessary for peaceful and friendly relations among nations based on respect for the principle of equal rights and self-determination of peoples, the United Nations shall promote:

a)       higher standards of living, full employment, and conditions of economic and social progress and development; …..

L’inserimento dell’occupazione tra le priorità della cooperazione in materia economica rappresenta, quindi, a nostro avviso un’ulteriore dimostrazione di quanto la comunità internazionale, sin dalle origini dell’epoca moderna, reputi il lavoro un diritto annoverabile tra quelli principali al pari di altri diritti fondamentali. In quasi un secolo di attività, quindi, l’Organizzazione ha promosso l’adozione di numerose convenzioni internazionali e di dichiarazioni utili a porre, come spesso avviene con gli atti delle organizzazioni internazionali, le basi delle legislazioni nazionali. Il Governing Body dell’Organizzazione espressione, come suddetto, della gestione tripartita della stessa, ha identificato 8 convenzioni come fondamentali in quanto massima espressione della mission statutaria dell’Organizzazione. “The eight fundamental Conventions[11] sono:

1. Freedom of Association and Protection of the Right to  Organise Convention, 1948 (No. 87)

2. Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) 

3. Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) 

4. Abolition of Forced Labour Convention, 1957 (No. 105) 

5. Minimum Age Convention, 1973 (No. 138) 

6. Worst Forms of Child Labour Convention, 1999 (No. 182) 

7. Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100) 

8. Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111) 

Libertà di associazione, divieto di discriminazione e di lavoro minorile, abolizione del lavoro forzato, uguaglianza di genere e diritto di organizzazione sono tutti principi oggi ritenuti acquisiti negli ordinamenti giuridici occidentali ma che è bene ricordare essere il frutto di battaglie, politiche e giuridiche, significative e per nulla scontate. Ci sembra chiaro, quindi, che ancora una volta la cooperazione internazionale, in questo caso in materia di sviluppo economico ed occupazionale, sia stata un necessario elemento di stimolo e ispirazione per i singoli ordinamenti nazionali. Molti di questi principi, infatti, sono oggi parte integrante delle costituzioni nazionali dei Paesi europei e della Carta italiana in primis. E’ importante ricordare, inoltre, quanto sia decisivo l’operato dell’ILO per garantire un corretto utilizzo della forza lavoro in tutti i Paesi del mondo. In tal senso risultano fondamentali le cooperazioni intraprese dall’Organizzazione con altri organismi internazionali[12] tra cui l’Organizzazione mondiale del commercio che da sempre s’impegna per promuovere standard elevati nell’ambito del lavoro nel settore commerciale. 

3. L’Organizzazione mondiale del commercio e le politiche in materia di lavoro. Fin dalla stipula del General Agreement on Tariffs and Trade (GATT)[13],firmato il 30 ottobre 1947, si è cercato di creare dei punti di connessione tra le tematiche inerenti l’attività commerciale e quelle attinenti la tutela dei lavoratori che a questo settore afferiscono. Con l’articolo 7 par.1 del Trattato si prevedeva, infatti, la clausola del Fair Labour Standards secondo cui gli Stati membri riconoscevano che le misure relative all’occupazione avrebbero dovuto tener conto dei diritti riconosciuti ai lavoratori da dichiarazioni, convenzioni e accordi intergovernativi, individuando, tra l’altro, il lavoro non equo come una delle cause di difficoltà degli scambi internazionali. Il GATT prevedeva, inoltre, che per tutte le questioni di lavoro sottoposte all’attenzione dell’Organizzazione da questo derivante, si sarebbe collaborato con l’ILO al fine di raggiungere soluzioni concrete. Questa cooperazione tra il mondo del commercio e l’Organizzazione del lavoro appare essere, quindi, fondata su elementi storici significativi che ne hanno garantito lo sviluppo e l’attuale sussistenza. Va ricordato, infatti, che l’attuale Organizzazione mondiale del commercio, evoluzione del GATT, è attualmente membro osservatore del Governing Body dell’ILO alle cui sessioni di lavoro partecipa[14].

Il principale dibattito in merito al ruolo dell’OMC[15]all’interno della regolamentazione internazionale del lavoro riguarda la c.d. clausola sociale, mai inserita nei trattati dell’Organizzazione, ma da sempre oggetto di discussione in seno agli organi della stessa. Secondo tale clausola, infatti, avversata, tra gli altri anche e soprattutto dai Paesi in via di sviluppo, il mancato rispetto degli standard qualitativi di lavoro fissati in seno all’ILO determinerebbe una violazione dei trattati dell’OMC con le conseguenze che questa determinerebbe per i Paesi membri. Appare evidente, pertanto, quanto l’adozione in seno ai trattati di una clausola di questo tipo possa essere avversata da una comunità internazionale che, come anticipato in premessa, è sempre più devota a globalizzazione e a sviluppo non troppo sostenibile sia pur a discapito delle condizioni di lavoro. Ci appare rilevante, però, per una più completa analisi della questione, rimarcare quanto sia comunque decisivo il dibattitto in materia che, tra gli altri, Zanobetti riporta essere costante e intenso all’interno della comunità degli scambi internazionali. Insomma, ci sembra rilevante, secondo una visione più concreta della complessità del diritto internazionale in un ambito così variegato e sensibile per i singoli governi nazionali, rimarcare quanto il solo dibattito, sia pur non sufficiente, sia un importante stimolo al miglioramento generale e all’adozione di atti e di comportamenti propedeutici ad una futura rivalorizzazione del tema in ottica pattizia e quindi vincolante. Riprova di questa propositiva visione del dibattito sulla clausola sociale si ha dalla lettura degli atti della World Commission on the Social Dimension of Globalization che, tra il 2002 e il 2004, ha raccolto, su iniziativa dell’ILO, ventisei eminenti personalità per discutere di globalizzazione e sviluppo alla presenza dell’ex Direttore generale dell’OMC Panitchpakdi. Va detto, infine, che nonostante non si sia riusciti ad inserire la clausola sociale all’interno di trattati multilaterali, ciò è stato quanto meno possibile in accordi di carattere regionale, si pensi all’Unione europea[16], al NAFTA e al MERCOSUR, con la doppia di finalità di arginare il fenomeno del dumping[17] e al tempo stesso garantire il rispetto dei diritti fondamentali dei lavoratori[18].

Conclusioni. Gli accordi e gli atti promossi dall’OMC e dall’ILO in materia di diritti umani dei lavoratori e tutela degli stessi ci sembrano, quindi, decisivi ai fini di una più completa normazione delle questioni attinenti il lavoro a livello internazionale. Necessario punto di partenza nell’analisi dell’attuale regime giuridico internazionale in materia di lavoro non può prescindere, infatti, dalle numerose raccomandazioni, oltre 200, inerenti una vasta gamma di argomenti specifici, adottate dall’ILO nel corso della sua storia. Le raccomandazioni assurgono ad una funzione decisiva nell’ambito del diritto internazionale: attirare l’attenzione della comunità degli Stati per mezzo di atti, approvati dalla maggioranza dei Paesi membri, su argomenti più complessi che ancora non si ritiene possano essere oggetto di diritto pattizio e quindi vincolante. Nel 1998 con la Dichiarazione sui principi e diritti fondamentali in materia di lavoro[19] si è contribuito a costruire fondamenta solide in materia di standard lavorativi a livello internazionale. A dieci anni di distanza, nel 2008, con la Dichiarazione sulla giustizia sociale per un’equa globalizzazione[20] l’ILO ha scritto una nuova pagina della propria storia contestualizzando le problematiche del lavoro in un’era complessa come quella attuale caratterizzata dal mercato globale. Appare evidente, quindi, come si arrivi, dopo novantotto anni di evoluzione normativa e di stimoli politici, al traguardo dei succitati Sustainable Development Goals delle Nazioni Unite. Riteniamo, infatti, che senza gli sforzi compiuti dall’Organizzazione tripartita difficilmente la questione della dignità del lavoro, ai tempi della crescita ad ogni costo,  sarebbe potuta rientrare tra i diciassette obiettivi internazionali per lo sviluppo sostenibile. L’Assemblea ONU, e quindi la quasi totalità dei Paesi esistenti, con l’obiettivo numero otto: Decent work and Economic Growth[21], ha riaffermato i tanti principi consolidati nel corso dei precedenti decenni riportando l’attenzione su qualcosa che, come anticipato, appare, soprattutto nei Paesi a tradizione democratica, scontatamente ovvio. Ci sembra il caso di dire che a novantotto anni dalla creazione della prima Agenzia specializzata delle Nazioni Unite, l’intera legislazione internazionale in materia di lavoro sia ad un terzo stadio evolutivo. Dopo l’affermazione dei principi cardine nel corso dei primi anni e la creazione di un corpus giuridico in continua evoluzione ma sempre utile a definire standard minimi in tutela dei lavoratori e del lavoro in generale, si avvia ora, con il supporto dell’intero sistema ONU, una nuova fase, quella dell’adattamento alle sfide, economiche e sociali, del nuovo millennio.


[1] In tal senso si veda: http://www.undp.org/content/undp/en/home/sustainable-development-goals.html.

[2] Ki-moon, The people’s agenda, in Sustainable Development Goals, Londra, 2016, p. 8ss.

[3] L’ILO ha celebrato, infatti, nel 2009 il proprio novantesimo anniversario. In tal senso si veda:

http://ilo.org/rome/risorse-informative/per-la-stampa/comunicati-stampa/WCMS_152630/lang–it/index.htm.

[4] La lista completa, con la data di adesione, dei Paesi membri è rinvenibile all’indirizzo: http://www.ilo.org/public/english/standards/relm/country.htm.

[5] Per un approfondimento sull’Organizzazione internazionale del lavoro e sulla normativa internazionale in materia, si veda: Zanobetti, Diritto internazionale del lavoro, Milano, 2011.

[6] In materia di produzione normativa dell’ILO si veda, tra gli altri: Jenks, Social Justice in the Law of Nations: The ILO Impact after Fifty Years, Londra/Oxford/New York, 1970.

[7] Per un approfondimento inerente la storia dell’Organizzazione si veda, tra gli altri, Shotwell (a cura di), The Origins of the International Labour Organization, New York, 1934, vol. I; Alcock, History of the International Labour Organization, Londra, 1971.

[8] Proprio gli industriali, già prima della nascita della Società delle Nazioni, si fecero portatori di proposte finalizzate alla creazione di un sistema internazionale di regolamentazione dei diritti legati al lavoro. Nel 1840, l’alsaziano Daniel Le Grand rivolse ai governi francese, svizzero e tedesco una prima proposta di limitazione, a dodici ore, dell’orario di lavoro nelle catene di montaggio a vantaggio degli operai. Ancora, a partire dal 1843 il belga Ducpétiaux avviò studi comparatistici sui diversi orari di lavoro in Europa arrivando alla conclusione che una riduzione ad otto ore dell’orario di lavoro avrebbe potuto giovare all’economia generando nuovi posti di lavoro ed ottenendo poi, nel 1856, la convocazione di una Conferenza internazionale sul lavoro a Bruxelles.

[9] In tal senso pare rilevante ricordare come già dalla fine del XIX secolo alcuni Stati europei s’impegnarono nella normazione internazionale del lavoro. Nel marzo del 1890, infatti, l’Imperatore tedesco Guglielmo II riunì a Berlino i Governi di Austria-Ungheria, Belgio, Danimarca, Francia, Regno Unito, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Portogallo, Svezia e Svizzera i quali, pur non siglando alcun trattato, s’impegnarono a proseguire gli sforzi diplomatici utili ad avviare un percorso di collaborazione in un ambito così sensibile quale quello del lavoro.

[10] L’inclusione dell’ILO tra le agenzie specializzate dell’ONU si ebbe grazie alla Risoluzione 50(1) del 14 dicembre 1946 adottata dall’Assemblea generale. Rinvenibile all’indirizzo: http://www.unsceb.org/CEBPublicFiles/a_50_i.pdf. Per un approfondimento si veda: Phelan, The ILO and the United Nations, Montreal, 1946.

[11] Per conoscere lo status delle ratifiche delle principali convenzioni ILO, si veda: http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:10011:::NO:10011:P10011_DISPLAY_BY,P10011_CONVENTION_TYPE_CODE:1,F.

[12] In tal senso si veda, tra gli altri, l’Accordo di collaborazione e partenariato, siglato nel luglio 2014, tra l’ILO e l’UNESCO, http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/BSP/images/ILO.pdf.

[13] Il testo integrale dell’Accordo è rinvenibile all’indirizzo: http://www.worldtradelaw.net/document.php?id=uragreements/gatt.pdf.

[14] Per un approfondimento sulla cooperazione tra le due organizzazioni si veda: https://www.wto.org/english/thewto_e/coher_e/wto_ilo_e.htm.

[15] Per un approfondimento sull’Organizzazione mondiale del commercio si veda: https://www.wto.org/.

[16] L’UE, per esempio, ha istituito un sistema, definito di preferenze generalizzate, che prevede particolari vantaggi per i Paesi che rispettano alcuni standard internazionali.

[17] Per dumping s’intende, nel linguaggio economico, la vendita all’estero di una merce a prezzi inferiori a quelli praticati sul mercato interno. Per un approfondimento si veda: http://www.treccani.it/enciclopedia/dumping/.

[18] A tal proposito: Zanobetti, Diritto internazionale del lavoro, Milano, 2011, p. 298 – 303.

[19] Testo integrale della Dichiarazione: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—europe/—ro-geneva/—ilo-rome/documents/publication/wcms_151918.pdf.

[20] Testo integrale della Dichiarazione: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—europe/—ro-geneva/—ilo-rome/documents/genericdocument/wcms_151919.pdf.

[21] Per un approfondimento si veda: http://www.undp.org/content/undp/en/home/sustainable-development-goals/goal-8-decent-work-and-economic-growth.html.

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