L’onere della prova nel giudizio amministrativo

Il principio dispositivo con metodo acquisitivo, che opera nel processo amministrativo al fine di neutralizzare la disuguaglianza di posizione fra Amministrazione pubblica e privato, non consente al giudice di sostituirsi alla parte onerata disponendo d’ufficio le acquisizioni istruttorie a cui era tenuta quest’ultima quando la stessa non si trovava nell’impossibilità di provare il fatto posto a base della sua azione.

È orientamento consolidato in giurisprudenza quello a tenore del quale il principio dell’onere della prova, di cui all’art. 2697 c.c., trova applicazione anche nel processo amministrativo.

È logica conseguenza di tale principio che, ove non sia fornito almeno un principio di prova, non sussistono le condizioni necessarie affinché l’adito giudice disponga indagini istruttorie.

D’altronde, il principio dispositivo con metodo acquisitivo, che nel processo amministrativo mira a neutralizzare la disuguaglianza di posizione fra Amministrazione pubblica, da un lato, e privato cittadino, dall’altro, non consente al giudice di sostituirsi alla parte onerata disponendo d’ufficio le acquisizioni istruttorie a cui era tenuta quest’ultima, quando essa non si trovava nell’impossibilità di provare il fatto posto a base della sua azione, essendo gli atti e documenti idonei a supportare le sue allegazioni nella sua esclusiva disponibilità, sì che rientra nella sua autonoma valutazione la scelta di farli, o meno, acquisire agli atti del giudizio.

N. 02370/2010 REG.DEC.

N. 03335/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 3335 del 2005, proposto da:
***********, rappresentato e difeso dall’avv. *****************, con domicilio eletto presso ***************** in Roma, via Gozzoli 82;

contro

Min. del Lavoro e Politiche Sociali, Uff. Prov. Lavoro Provincia di Cagliari, ciascuno in persona del rispettivo legale rappresentante in carica, rappresentati e difesi dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, sono domiciliati per legge; Commissione Regionale Per L’Impiego in Sardegna;

nei confronti di

Comune di Arbus, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall’avv. ***************, con domicilio eletto presso il Consiglio Di Stato Segreteria in Roma, p.za Capo di Ferro 13;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. SARDEGNA – CAGLIARI – SEZIONE I n. 00131/2005, resa tra le parti, concernente AVVIAMENTO AL LAVORO DI OPERATORI INFORMATICI.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del Lavoro e Politiche Sociali e dell’ Ufficio Provinciale del Lavoro della Provincia di Cagliari e del Comune di Arbus;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 aprile 2010 il Consigliere ************** e uditi per le parti l’ ***************, l’Avvocato dello Stato *********, e l’Avvocato ******.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso di primo grado parte appellante aveva proposto domanda di annullamento del provvedimento di rigetto del ricorso dalla stessa proposto avverso l’avviamento al lavoro di operatori informatici presso il Comune di Arbus, assunto dalla Direzione dell’Ufficio Provinciale del Lavoro di Cagliari in data 28/6/1993 e di ogni atto preparatorio, ivi compresi il parere reso dalla Commissione Regionale per l’impiego ed il contestato avviamento al lavoro.

Il Tar, previa estromissione dal giudizio del Comune di Arbus, (unicamente destinatario degli atti, relativi all’avviamento di lavoratori presso i suoi uffici, adottati dall’Amministrazione del Lavoro, mentre non aveva svolto alcun ruolo nella loro formazione) ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado in quanto, (considerato che l’appellante aveva agito al fine di ottenere l’avviamento al lavoro presso il Comune di Arbus in qualità di operatrice informatica con diploma di dattilografa affermando che uno dei due candidati, avviati al suo posto, non sarebbe stato in possesso del suddetto diploma) generico e sprovvisto di prova alcuna.

Essa, infatti, non aveva indicato il nome del candidato che le sarebbe stato illegittimamente preferito, e detto nominativo non compariva nemmeno degli atti del giudizio: anche eventualmente condividendo le argomentazioni della appellante non era possibile individuare quale fosse, fra i due atti di avviamento al lavoro, quello da annullare).

Né era possibile ritenere che il controinteressato (del quale peraltro non era stata dimostrata la corretta della vocatio in jus in quanto la notifica del mezzo era stata effettuata mediante il servizio postale ma non era stato depositato in giudizio l’avviso di ricevimento della relativa raccomandata) dovesse essere individuato nel soggetto chiamato in giudizio, in quanto nulla dimostrava che questi fosse il candidato all’impiego che non possedeva il diploma di dattilografia.

L’originaria ricorrente di primo grado ha proposto un articolato appello evidenziando che la statuizione dell’amministrazione doveva reputarsi illegittima.

Ha criticato la decisione in epigrafe richiamando i motivi del ricorso di primo grado, facendo presente che questo risultava tempestivamente proposto; che almeno un controinteressato (il comune di Arbus) era stato tempestivamente evocato in giudizio; che sarebbe spettato al Tar disponendo incombenti istruttori accertare se il ****** evocato (peraltro regolarmente, posto che ci si impegnava a depositare comprova dell’avvenuta notifica del ricorso) ovvero eventualmente un altro soggetto, fosse il candidato all’impiego che non possedeva il diploma di dattilografia.

Del tutto apodittico appariva l’iter motivazionale seguito dal Tar con la appellata statuizione reiettiva che doveva essere annullata.

Il Comune di Arbus si è costituito nell’odierno giudizio di appello depositando una memoria ed evidenziando che parte appellante non aveva impugnato il capo della sentenza di primo grado che ne aveva dichiarato l’estromissione e, pur tuttavia, contraddittoriamente, aveva provveduto ad evocarlo in giudizio: doveva essere dichiarata la carenza di legittimazione passiva dell’evocata amministrazione comunale, con conseguenti determinazioni in tema di condanna alle spese di giudizio.

L’appellata amministrazione centrale ha depositato una articolata memoria datata 26.3.2010 chiedendo la reiezione dell’appello: nessun controinteressato era stato evocato, e tale non poteva ritenersi il Comune di Arbus; in ogni caso il ricorso era intempestivo ed infondato in quanto parte appellante non aveva impugnato la graduatoria che asseritamente costituiva fonte della lesione lamentata, il che rendeva inammissibile il successivo gravame proposto avverso l’atto applicativo.

Alla odierna udienza pubblica parte appellante ha chiarito di non essere riuscito a reperire (e conseguentemente di non avere depositato -contrariamente a quanto oggetto di impegno nel ricorso in appello- ) la cartolina di ricevimento della notifica del ricorso di primo grado al controinteressato.

DIRITTO

L’appello è infondato e deve essere respinto, nei termini di cui alla motivazione che segue con conseguente conferma della appellata sentenza.

Non v’è contestazione alcuna in ordine agli aspetti fattuali e cronologici sottesi alla causa, né in ordine alle disposizioni applicabili alla fattispecie, il che esonera il Collegio dal rivisitare tali aspetti.

La verifica (preliminare ad ogni approfondimento del merito delle censure) che pertiene al Collegio attiene, ovviamente, alla esattezza o meno della statuizione in rito pronunciata dal Tar.

Le doglianze a tal proposito mosse dall’appellante non possono trovare accoglimento.

In particolare, come evidenziato nella parte in fatto, da un canto è rimasta del tutto sfornita di alcuna prova la –soltanto labilmente affermata – esattezza della avvenuta notifica ad uno (il signor ******) dei controinteressati: parte appellante che nel ricorso in appello aveva preannunciato che avrebbe depositato la prova della ritualità della notifica nel corso dell’odierno giudizio d’appello, ha riferito di non essere in grado di ottemperare a tale incombente.

Del pari inaccoglibile appare la tesi secondo cui il Comune di Arbus doveva considerarsi controinteressato: come esattamente rilevato dal Tar, infatti, la predetta amministrazione comunale si limitava a “ricevere” lavoratori avviati e formati da altra amministrazione.

Esattamente ne è stata ordinata l’estromissione dal giudizio in primo grado ed analogamente se ne deve rilevare la carenza di legittimazione passiva nell’odierno grado di appello posto che la medesima amministrazione comunale non aveva svolto alcun ruolo attivo nel procedimento in oggetto e, per il vero, neppure parte appellante muove ad essa specifiche censure attingenti condotte od iniziative, asseritamente lesive della propria posizione, alla medesima amministrazione comunale ascrivibili.

Allo stato, pertanto, con riguardo alle allegazioni di parte appellante, il mezzo introduttivo del giudizio non fu notificato ad alcuno dei (due) soggetti che, secondo la prospettazione attorea, rivestivano la qualifica di controinteressati

Sotto altro profilo, appaiono non convincenti le censure agli altri due capisaldi motivazionali della appellata decisione.

Da un canto, infatti, deve convenirsi con le deduzioni di parte appellata secondo cui la omessa tempestiva impugnazione della graduatoria implica la non ammissibilità del gravame rivolto direttamente a censurare l’atto ( o gli atti) applicativi.

In secondo luogo, e più radicalmente, il mezzo di primo grado prospettava doglianze del tutto generiche e sfornite (non solo di alcun principio di prova ma) financo di una chiara prospettazione in ordine alla asserita illegittimità dell’azione spiegata dall’amministrazione .

I primi Giudici hanno rilevato tale carenza, (così il Tar: “la ricorrente non indica mai il nome del candidato che le sarebbe stato illegittimamente preferito, e detto nominativo non compare nemmeno degli atti del giudizio) ed esattamente ne hanno tratto le conseguenze in punto di ammissibilità del ricorso.

Parte appellante censura tale prospettazione facendo richiamo ai poteri di istruzione probatoria che il Tar avrebbe potuto esercitare.

La tesi non persuade, alla stregua del consolidato orientamento (applicabile a fortiori nelle materie di giurisdizione esclusiva) secondo il quale “ il principio dell’onere della prova, stabilito dall’art. 2697 c.c. trova applicazione anche nel processo amministrativo. Ne consegue che, ove non sia fornito almeno un principio di prova (nella specie relativa alla trasformazione di un rapporto convenzionale in rapporto di impiego pubblico), non sussistono le condizioni necessarie a che il giudice disponga indagini istruttorie. “ (Consiglio Stato , sez. V, 10 ottobre 1991, n. 1214).

Corollario di tale principio – si è detto ancora di recente- è quello per cui “il principio dispositivo con metodo acquisitivo, che nel processo amministrativo mira a neutralizzare la disuguaglianza di posizioni fra Amministrazione e privato, non consente al giudice di sostituirsi alla parte onerata disponendo d’ufficio le acquisizioni istruttorie a cui era tenuta quest’ultima, quando essa non si trovava nell’impossibilità di provare il fatto posto a base della sua azione, essendo gli atti e documenti idonei a supportare le sue allegazioni nella sua esclusiva disponibilità, sì che rientra nella sua autonoma valutazione la scelta di farli o meno acquisire agli atti del giudizio.”(Consiglio Stato , sez. IV, 18 giugno 2009, n. 4004).

Nessuna di tali condizioni è stata soddisfatta dall’appellante, che ha puramente riproposto le censure di primo grado ed ha censurato la statuizione di inammissibilità unicamente con riguardo alla circostanza della notifica del ricorso ai contro interessati e non già sotto il profilo della genericità del ricorso e di carenza assoluta di supporto probatorio dimostrativo del medesimo (per incidens, comunque, deve affermarsi che quanto alla riproposta censura di incompetenza la incontestata circostanza che si sia pronunciata la CRI – come ribadito dall’appellata amministrazione nella propria conclusiva memoria- priva di rilievo la dedotta censura).

Dalle superiori considerazioni che consegue la esattezza della statuizione di inammissibilità del ricorso di primo grado e la conseguente conferma dell’appellata decisione previa reiezione del gravame.

Le spese di giudizio, però, in considerazione soprattutto della natura della controversia azionata, possono essere integralmente compensate fra le parti in lite ricorrendone le condizioni di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello indicato in epigrafe lo respinge e per l’effetto conferma nei termini di cui alla motivazione la sentenza appellata.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2010 con l’intervento dei Signori:

***************, Presidente

************************, Consigliere

Maurizio Meschino, Consigliere

****************, Consigliere

**************, ***********, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 27/04/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

Il Dirigente della Sezione