L’ipoteca dell’agente della riscossione

La disciplina dell’ipoteca e dell’espropriazione immobiliare ex artt. 76 e 77 d.P.R. 602/1973 rappresenta un punto nevralgico del sistema della riscossione coattiva, in cui si confrontano le esigenze del Fisco e la tutela della proprietà del contribuente. Le modifiche introdotte dal d.l. 69/2013 hanno fissato soglie diverse per l’iscrizione ipotecaria (€ 20.000) e per l’espropriazione immobiliare (€ 120.000), generando un evidente disallineamento normativo e applicativo.
L’articolo esamina tali disposizioni alla luce della giurisprudenza più recente, mettendo in rilievo le incoerenze del sistema e le possibili letture ermeneutiche idonee a ristabilire un equilibrio tra garanzia del credito e rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Per approfondire abbiamo pubblicato il volume Formulario commentato dell’esecuzione forzata – Tutti i modelli di atti del processo esecutivo aggiornati a Riforma Cartabia e correttivo, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

1. L’ipoteca

Gli artt. 76 e 77 dpr. 29.9.1973 n. 602 disciplinano rispettivamente l’ipoteca e l’espropria-zione immobiliare dell’Agente per la riscossione.
L’art. 76 (siccome modificato dall’art. 51 co. 1’ lett. h- d.l. 21.6.2013 n. 69, conv. legge 9. 8.2013 n. 98) recita:
1.  Decorso inutilmente il termine di cui all’ articolo 50, comma 1, il ruolo costituisce titolo per iscrivere ipoteca sugli immobili del debitore e dei coobbligati per un importo pari al doppio dell’importo complessivo del credito per cui si procede.
1.bis. L’agente della riscossione, anche al solo fine di assicurare la tutela del credito da ri-scuotere, può iscrivere la garanzia ipotecaria di cui al comma 1 anche quando non si siano ancora verificate le condizioni per procedere all’espropriazione di cui all’art. 76, commi 1 e 2, purche’ l’importo complessivo del credito per cui si procede non sia inferiore complessivamente a ventimila euro.
2. Se l’importo complessivo del credito per cui si procede non supera il cinque per cento del valore dell’immobile da sottoporre ad espropriazione determinato a norma dell’articolo 79, il concessionario, prima di procedere all’esecuzione, deve iscrivere ipoteca. Decorsi sei mesi dall’iscrizione senza che il debito sia stato estinto, il concessionario procede all’espropriazione.
2.bis. L’agente della riscossione è tenuto a notificare al proprietario dell’immobile una comunicazione preventiva contenente l’avviso che, in mancanza del pagamento delle somme dovute entro il termine di trenta giorni, sarà iscritta l’ipoteca di cui al comma 1.
Il procedimento è lineare:
a)  inutile decorso del termine di sessanta gg. dalla notifica della cartella;
b)  ammontare del credito oltre € 20.000,00;
c)  comunicazione preventiva, con termine solutorio di gg. trenta.
Mentre l’ipoteca prevista nel co. 1’ è facoltativa, mentre è obbligatoria quella del co. 2’
L’impugnabilità dell’ipoteca è oggi contemplata dall’art. 19 co. 1 lett. e.bis d. lgs. 31.12.
1992 n. 546, e per ovvio effetto estensivo è impugnabile la comunicazione cd. bonaria o pre-avviso di cui infra (Cass. Sez. trib. 2.9.2024 n. 23528).
Per consolidato orientamento giurisprudenziale presuppsoto della giurisdizione tributaria sia per l’ipoteca sia per l’espropriazione è la natura tributaria del credito, con il conseguente o-nere di adire l’A.G.O. per quelli non tributari, e quindi di separate azioni (ex multis, Cass. 7. 5.2024 n. 12397).
L’impugnazione dell’ipoteca – e dell’espropriazione immobiliare – è preclusa se l’Agente per la riscossione provi la regolarità delle relative notifiche e la mancata impugnazione (Cass. 29.11.2021 n. 37259; C.G.T. I grado Trieste 24.11.2023 n. 227).
È opportuno interrogarsi sulla questione dell’azionabilità della prescrizione del credito maturata dopo la definitività della cartella per mancata impugnazione.
La Suprema Corte ha più volte sancito la preclusione, la quale però non può essere generale.
Se così fosse, dalla definitività della cartella discenderebbe la permanenza della pretesa ben oltre il giudicato, che è notoriamente assoggettato a termine decennale.
In secondo luogo, la medesima Corte ha costantemente statuito che per il credito portato nella cartella non impugnata vale la prescrizione relativa al tributo e non invece quella dell’art. cc.
Pertanto, al quesito posto si deve rispondere affermativamente: ipoteca ed espropriazione possono essere impugnate per i crediti maturati dopo la definitività della cartella.
Infine, è pacifico che l’iscrizione ipotecaria è paralizzata dall’istanza di rateizzazione e sino al suo rigetto oppure sino alla decadenza per mancato pagamento (Cass. Sez. trib. 20.6. 2024 n. 17031).
Quanto all’oggetto del diritto di garanzia, cioè al bene sul quale è destinata a gravare l’iscri-zione ipotecaria, con la dicitura “immobili del debitore e dei coobbligati” l’art. 77 sembra limitare l’ipoteca del concessionario solo a quelli appartenenti a tali soggetti a titolo di proprietà, indicati sub n. 1 nell’elenco tassativo dei beni “capaci” di ipoteca di cui all’art. 2810 c.c., sicché non potrebbero formare oggetto dell’ipoteca gli altri diritti immobiliari di cui ai numeri da 2 a 4 della stessa norma (usufrutto, nuda proprietà, diritto di superficie e diritto di enfiteusi).
Ma il dubbio non è fondato, perché la norma deve essere interpretata in coerenza con le altre disposizioni della medesima Sezione III del d. P.R. n. 602/73 destinata all’ “espropriazione immobiliare”, la quale dicitura concerne, come l’ordinaria esecuzione immobiliare, sia i beni immobili di cui all’art. 812 c.c. e sia i diritti reali immobiliari di cui all’art. 813 c.c., non rinvenendosi ragione alcuna per attribuire un diverso ambito all’oggetto dell’ipo-teca, che per di più, in determinate fattispecie, deve necessariamente precedere l’espropria-zione, come subito si vedrà.
Invece, certamente non sono suscettibili dell’ipoteca in esame i beni mobili e i diritti menzionati al comma 2 del medesimo art. 2810 c.c. Per approfondire abbiamo pubblicato il volume Formulario commentato dell’esecuzione forzata – Tutti i modelli di atti del processo esecutivo aggiornati a Riforma Cartabia e correttivo, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. Il pignoramento immobiliare

L’art. 77 (siccome modificato dall’art. 51 co. 1’ lett. g- d.l. 21.6.2013 n. 69, conv. legge 9.8. 2013 n. 98) recita:
1. Ferma la facoltà di intervento ai sensi dell’articolo 499 del codice di procedura civile, l’agente della riscossione:
a) non dà corso all’espropriazione se l’unico immobile di proprietà del debitore, con esclu sione delle abitazioni di lusso aventi le caratteristiche individuate dal decreto del Ministro per i lavori pub-blici 2 agosto 1969, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 218 del 27 agosto 1969, e comunque dei fabbricati classificati nelle categorie catastali A/8 e A/9, è adibito ad uso abitativo e lo stesso vi risie-de anagraficamente;
a-bis) non dà corso all’espropriazione per uno specifico paniere di beni definiti “beni essenziali” e individuato con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze d’intesa con l’Agenzia delle entrate e con l’Istituto nazionale di statistica;
b) nei casi diversi da quello di cui alla lettera a), può procedere all’espropriazione immobiliare se l’importo complessivo del credito per cui procede supera centoventimila euro. L’espropriazione può essere avviata se è stata iscritta l’ipoteca di cui all’articolo 77 e sono decorsi almeno sei mesi dall’i-scrizione senza che il debito sia stato estinto;
Il concessionario non procede all’espropriazione immobiliare se il valore dei beni, determinato a norma dell’articolo 79 e diminuito delle passività ipotecarie aventi priorità sul credito per il quale si procede, è inferiore all’importo indicato nel comma 1.
Questa disciplina è chiara : * impignorabilità dell’abitazione familiare non di lusso in quanto costituisca residenza anagrafica; * impignorabilità di beni diversi se l’ammontare del credito non è superiore ad € 120.000,00; * impignorabilità di beni diversi il cui valore sia inferiore al triplo del prezzo-base della vendita per effetto di formalità ipotecarie anteriori.

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3. Conflitto di soglie dell’espropriazione e dell’ipoteca

Il raffronto delle due norme evidenzia una grave discrasia: mentre l’ipoteca è consentita per il credito superiore ad € 20.000,00, il pignoramento non è ammesso per il credito inferiore ad € 120.000,00.
Il contrasto non esisteva nella vigenza dell’art. 3 co. 5 d.l. 2.3.2012 n. 16, conv, legge 26.4.
2012 n. 44, il quale:
-con la lett. c) n. 1) sostituì il 1’ co. dell’art. 76: L’agente della riscossione può procedere all’espropriazione immobiliare se l’importo complessivo del credito per cui si procede supera complessivamente ventimila euro;
-con la lett. d) n. 1) inserì il co. 1.bis nell’art. 77: 1.bis. L’agente della riscossione, anche al solo fine di assicurare la tutela del credito da riscuotere, può iscrivere la garanzia ipotecaria di cui al comma 1, purché l’importo complessivo del credito per cui si procede non sia inferiore complessivamente a ventimila euro.

La coincidenza fra le due soglie è stata dissolta – come rilevato sopra – dall’art. 51 co. 1) d.l. 21.6.2013 n. 69, conv. legge 9.8.2013 n. 98. Secondo la prassi (sit venia verbo) la giuriprudenza è divisa. Secondo alcune pronunce, l’ipoteca in quanto atto preordinato all’espropriazione immobiliare, è soggetta al medesimo limite di valore di € 120.000,00 (Cass. 15.6.2023 n. 17234 : l’ipoteca esattoriale ex art. 77, d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, rappresentando un atto preordinato e strumentale all’espropriazione immobiliare, soggiace agli stessi limiti per quest’ultima stabiliti dall’ art. 76 del medesimo decreto, e non può, quindi, essere iscritta se il debito del contribuente non supera il limite ivi previsto; conf., Cass. 20.1.2021 n. 993; Cass. 6.6.2018 n. 14567; Cass. 7.10. 2015 n. 20055; Cass. 28.6.2017 n. 16110; C.G.T. di 2’ grado Lombardia 7.9.2022 n. 3409; Trib. Castrovillari 26.6.2023 n. 904; C. App. Roma 8.1.2022 n. 349) Secondo altra esegesi la soglia dell’espropriazione immobiliare non è estensibile all’ipoteca giusta la lettera del co. 1.bis dell’art. 76 cit. sul superamento di € 20.000,00, unitamente al rilievo che l’ipoteca ha natura cautelare ed è procedura alternativa all’espropriazione (Cass. 7.9.2025 n. 24714 e Cass. 11.6.2025 n. 15567). Quest’ultima interpretazione non persuade. Premesso che la Suprema Corte ha ignorato le molteplici pronunce contrarie, si osserva che, mentre è lapalissiana l’estraneità dell’ipoteca all’espropriazione immobiliare, l’asserita funzione cautelare dell’ipoteca è clamorosamente vanificata: per effetto della statuita autonomia la cautela resta fine a sé stessa, essendo preclusa l’espropriazione sotto la soglia di € 120.000, 00. L’ipoteca è garanzia reale, che più di ogni altra rafforza l’adempimento dell’obbligazione attraverso l‘espropriazione e il diritto di prelazione (art. 2808 co. 1 cc.), oltre il diritto di sequela (art. 2808 co. 2’ cit.); è soggetta a prescrizione ventennale ma è rinnovabile. Qui l’ipoteca fallisce il proprio obiettivo: non è mezzo di adempimento coattivo per l’esclusione del pignoramento, che ne travolge la pacifica e tipica funzione di cautela/garanzia: lo stallo (insoddisfazione del credito) essendo permanente. Su questo profilo non un rigo nelle sentenze nn. 24714/2025 e 15667/2025. In secondo luogo, la Suprema Corte ha omesso (anche in altre pronunce) di chiarire quale sia l’istituto succedaneo finalizzato al medesimo risultato dell’espropriazione immobiliare, e in ogni caso è impossibile individuarlo pur con il massimo sforzo ermeneutico. Infine l’esegesi che si critica, confligge con la Carta dei diritti fondamentali dell’U.E. (nota anche come Carta di Nizza), approvata una prima volta il 7.12.2000 a Nizza e una seconda volta, in una versione adattata, il 12.12.2007 a Straburgo dal Parlamento, dal Consiglio e dalla Commissione. La Carta:
* ha definito un gruppo di diritti e di libertà di eccezionale rilevanza da garantirsi a tutti i cittadini dell’Unione secondo quanto deliberato dal Consiglio Europeo di Colonia del 3/4. 6.1999;
* ha il medesimo valore giuridico dei Trattati (art. 6 Trattato sull’Unione europea), e pertanto è vincolante per le Istituzioni europee e gli Stati membri e, allo stesso livello di trattati e protocolli ad essi allegati, come vertice dell’ordinamento dell’U.E. (art. 51 – Ambito di applicazione 1. Le disposizioni della presente Carta si applicano alle istituzioni e agli organi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà come pure agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. Pertanto, i suddetti soggetti rispettano i diritti, osservano i principi e ne promuovono l’applicazione secondo le rispettive competenze). Qui interessa l’art. 17 della Carta, che si trascrive: Ogni individuo ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquistato legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità. Nessuno può essere privato della proprietà se non per causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta indennità per la perdita della stessa. L’uso dei beni può essere regolato dalla legge nei li-miti imposti dall’interesse generale.
La proprietà intellettuale è protetta.
Sebbene si debba escludere l’applicazione diretta della Carta sul diritto interno poiché essa non contiene puntuali prescrizioni sulla questione in esame, è però incontrovertibile la generale tutela della proprietà, con la quale è incompatibile la tesi dell’autonomia delle due soglie: l’ipoteca esattoriale, a causa della preclusione dell’espropriazione, lede il diritto di disporre dell’immobile ipotecato senza alcuna – neanche indiretta – ratio giuridica!

4. Ipotesi ermeneutica

Per tutto quanto precede si impone pertanto un’esegesi adeguatrice degli artt. 76 e 77 citt.,
che ponga rimedio al paradosso evidenziato.
In aderenza alla ratio legislativa, è plausibile sostenere che l’ipoteca, iscritta per effetto del superamento della soglia di € 20.000,00, è illegittima allorquando il credito complessivo non sia superiore definitivamente ad € 120.000,00.
Richiamate le due disposizioni, il fulcro della radicale riforma 2013 dell’art. 76 cit. – eluso dalla Suprema Corte – è la maggiore tutela del debitore: * impignorabilità della cd. prima casa, * impignorabilità dei beni cd. essenziali, * impignorabilità degli altri beni immobili per debito inferiore ad € 120.000,00: tutela che è annullata dall’esegesi che si critica.
Ora, la previsione dell’ipoteca inferiore ad € 120.000,00 nella pendenza degli eventi previ-sti nell’art. 76 consente di affermare che l’ipoteca è consentita in itinere, ma la cristallizzazione del credito in misura inferiore alla soglia de qua non può non travolgerla appunto per l’impossibilità dell’esecuzione forzata, per cui l’ipoteca resta caducata.
In alternativa, non è infondata la questione di illegittimità costituzionale del co. 1.bis dell’art. 76 cit. nella parte in cui ammette l’ipoteca per credito inferiore ad € 120.000,00 in quanto inutile per l’Agente per la riscossione e vessatorio per il debitore: giusta il pacifico parametro della irragionevolezza.

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