L’esecuzione esattoriale ed il ruolo del giudice dell’Esecuzione

L’esecuzione esattoriale ed il ruolo del giudice dell’Esecuzione

Bernabo Distefano Gaetana

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A) NATURA

L’esecuzione esattoriale è disciplinata dal DPR 2991973 n. 602 e successive modifiche tra le quali spiccano le innovazioni introdotte dal D.lgs n. 461999. Tale disciplina prevede che il procedimento di espropriazione forzata esattoriale sia regolato dalle norme ordinarie applicabili in rapporto al caso concreto in quanto non derogate dalle disposizioni speciali e che siano con le stesse compatibili

In questo procedimento, il ruolo del giudice dell’esecuzione è diventato più incisivo, soprattutto dopo il D.L.gs n. 4499, perché è possibile svolgere un controllo sulla regolarità formale del procedimento. Tuttavia, il più ampio ambito del giudice ordinario rispetto al passato con un correlativo avvicinamento dell’esecuzione esattoriale a quella forzata, non deve far dimenticare che l’esecuzione esattoriale rimane sempre improntata al regime di autotutela. Si tratta, invero, di uno speciale procedimento improntato all’esigenza di una celere realizzazione del credito, esperibile nei confronti di tutte le pubbliche entrate, anche di natura non tributaria (cfr. Corte Cost. 9101998, n. 351 – Corte Cost. 2112000, n. 455).

Pertanto, mentre prima delle riforme indicate dal D.Lgs n. 4499, la giurisprudenza propendeva per il carattere amministrativo del procedimento (Cass. SU 19121990, n. 12032), oggi il giudice dell’esecuzione ha una presenza più incisiva con l’attenuazione del carattere di “specialità” della procedura di esecuzione esattoriale.

Invero, nel 1999, come detto, è stata introdotta la possibilità di proporre opposizione, sia all’esecuzione che agli atti esecutivi, nel procedimento dell’esecuzione esattoriale, mentre prima era previsto solo il ricorso all’Intendente di Finanza ed una limitatissima applicazione dell’opposizione di terzo.

Anche se oggi si può propendere per una natura mista del procedimento, sia amministrativo che giurisdizionale, non deve sottacersi come l’elemento determinante di tale procedimento rimanga l’autotutela della pubblica amministrazione che si serve di una procedura improntata a criteri di semplicità e speditezza (Arieta – De Santis l’esecuzione forzata in “Trattato di diritto processuale civile”).

In tale modo, si comprende come vi possano essere presunzioni in ordine all’appartenenza dei beni, preclusioni nelle opposizioni , limiti probatori che hanno resistito al vaglio della Corte Costituzionale (Corte Cost. n. 4552000; Corte Cost. n. 44495; Corte Cost. n. 3581994). Ed anche le più recenti riforme sul punto e quelle che entreranno in vigore nel 2011.

Si pensi al testo del DL n. 782010 che, all’art. 30, prevede appunto il “Potenziamento dei processi di riscossione dell’INPS”. A decorrere dall’112011, l’attività di riscossione relativa a somme a qualunque titolo dovute all’INPS, anche a seguito di accertamenti degli uffici, può essere effettuata mediante la notifica di un avviso di addebito con valore di titolo esecutivo.

Il comma due dell’art. 30 prevede il contenuto che deve avere tale avviso di addebito, a pena di nullità; il comma quattro prevede la possibilità di notifica “in via prioritaria” tramite la posta elettronica certificata; il comma sei prevede la possibilità di esperire un ricorso amministrativo avverso l’atto di accertamento, non oltre il termine di giorni 90; il comma nove prevede che, in caso di revisione in autotutela dell’atto di accertamento, l’avviso di addebito cessa di avere efficacia e l’Istituto potrà emettere un nuovo avviso di addebito; il comma 11 prevede che, decorso il termine di 90 giorni senza che sia stato proposto ricorso, in assenza di pagamento, l’agente della riscossione nei successivi trenta giorni potrà, senza la preventiva notifica della cartella di pagamento, procedere ad espropriazione forzata ai sensi dell’art. 49 DPR n. 6021973.

Ulteriore novità è costituita dagli avvisi di accertamento IVA e imposte sui redditi che, a partire dall’172011, diventeranno anche titoli esecutivi, idonei ad attivare la procedura di espropriazione forzata dell’agente della riscossione. L’art. 29 del DL 782010 consente, infatti, di potenziare e velocizzare le modalità di riscossione coattiva. Anche in tal caso, gli avvisi di accertamento conterranno l’intimazione a pagare le somme dovute entro il termine per proporre ricorso e, una volta decorsi ulteriori 30 giorni, l’agente della riscossione potrà provvedere all’espropriazione forzata con la disciplina di cui al DPR n. 60273. Quindi, anche qui, viene meno l’iscrizione a ruolo e la conseguente cartella di pagamento. L’espropriazione forzata deve essere attivata entro il 31 dicembre del secondo anno a quello in cui l’accertamento è divenuto definitivo. La riforma partirà in relazione ai periodi di imposta 2007 .

Inoltre, l’art. 72 DPR n. 60273 prevede uno speciale regime esecutivo che si fonda sull’omissione della fase dichiarativa, per il pignoramento di fitti o pigioni dovuti dal terzo al debitore iscritto al ruolo.

In caso di inottemperanza del terzo all’ordine di pagamento, si procede, previa citazione del terzo e del debitore davanti al giudice dell’esecuzione secondo le norme dell’espropriazione presso terzi, con atto di pignoramento redatto dall’ufficiale della riscossione, con riferimento alla cartella di pagamento. L’art. 72 bis è stato introdotto dal D.L. 3092005, n. 203, convertito nella L. 2122005, n. 248 ed ha esteso la disciplina di cui sopra all’espropriazione del quinto dello stipendio e degli altri emolumenti connessi al rapporto di lavoro.

Con tale ultima procedura, si è evidentemente recuperata la natura c.d. amministrativa del procedimento, atteso che la stessa si colloca in via stragiudiziale, superando in gran parte l’intervento del giudice.

Se consideriamo, infatti, le differenze che intercorrono tra tale speciale procedura e quella ordinaria di cui all’art. 543 e ss. C.p.c., notiamo che la prima si esplica interamente in via stragiudiziale, ha carattere alternativo rispetto alle modalità espropriative tipizzate dal codice di rito ed è rimessa alla discrezionale facoltà del concessionario. Inoltre, è destinata – nel superiore interesse dell’immediato recupero delle entrate da parte dell’agente della riscossione – a perfezionarsi e, nel contempo, ad esaurirsi con il pagamento al concessionario delle somme rinvenute presso il terzo (Tribunale Napoli 9 marzo 2009).

I caratteri sopra indicati di semplicità e speditezza, consentono di ritenere che il sistema particolare delle esecuzioni esattoriali trovi una sua chiusura nell’art. 59 DPR n. 60273 che consente a chiunque di proporre azione di risarcimento del danno nei confronti del concessionario, dopo il compimento dell’esecuzione stessa.

Parte della dottrina ritiene che tale bilanciamento sia soltanto apparente atteso che, configurando la norma una applicazione dell’art. 2043 c.c., di cui costituisce una applicazione, sarà onere dell’attore dover provare non solo la condotta altrui, ma anche l’elemento psicologico consistente nel dolo o nella colpa del concessionario.

Passiamo ora all’esame degli articoli fondamentali che consentono l’intervento del giudice dell’Esecuzione : gli artt. 57 e 58 DPR n. 60273.

 

B) 1 – ART. 57 DPR 6021973

L’art. 57 DPR n. 6021973 recita:

“Non sono ammesse :

  1. le opposizioni regolate dall’art. 615 c.p.c. fatta eccezione per quelle concernenti la pignorabilità dei beni;

  2. le opposizioni regolate dall’art. 617 c.p.c. relative alla regolarità formale e alla notificazione del titolo esecutivo”.

In linea con quanto detto sopra in ordine al preminente carattere amministrativo del procedimento in esame, connotato dai caratteri di semplicità e speditezza, rispondenti all’esigenza di una pronta realizzazione del credito iscritto, vieppiù sottolineati dalle recentissime riforme, è da mettere in rilievo la tecnica legislativa usata dal legislatore che usa una formulazione letterale in senso negativo. Infatti, l’articolo in esame si apre con una negazione “Non sono ammesse” per poi prevedere, in via di eccezione, le ipotesi di opposizione all’esecuzione ed agli atti esecutivi che possono essere portate all’attenzione del giudice dell’esecuzione.

Ciò pone l’articolo 57 in linea di continuità con il precedente regime in cui era ammesso solo il ricorso all’Intendente di Finanza, atteso che, anche ora la regola appare essere quella della non ammissibilità del ricorso al giudice ordinario, tranne le due ipotesi ivi contemplate alle lettere a) e b).

L’elemento che caratterizza il procedimento è, quindi, l’autotutela (c.d. autotutela del credito attraverso l’esercizio di poteri unilaterali ed autoritativi da parte del concessionario che si trova in una posizione di supremazia; cfr. Cons. Stato 2572006, n. 4642) e, quindi, conferma che il sistema trova la sua chiusura nella eventuale responsabilità del concessionario di cui al successivo articolo 59.

Con riferimento al regime delle opposizioni, è necessario distinguere tra l’esecuzione esattoriale promossa per la riscossione delle entrate tributarie di cui all’art. 2 D.L.vo 31121992, n. 546 e quella promossa per la riscossione delle altre tipologie di crediti (contributi previdenziali ed assistenziali, entrate non tributarie degli enti locali).

Orbene, la disciplina di cui sopra, e cioè l’applicazione dell’art. 57 nelle due fattispecie specificamente previste, trova applicazione solo per le entrate tributarie (Cass. SU n. 56242000- Cass. SU 9112009, n. 23667). L’inammissibilità delle opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi, sancita dall’art. 57 d.P.R. n. 602 del 1973, riguarda, secondo quanto disposto dall’art. art. 29 l. n. 46 del 1999, soltanto le entrate tributarie, per le quali la tutela giudiziaria è affidata, ai sensi dell’art. 2 d.lg. n. 546 del 1992, alle Commissioni Tributarie. Cass. Civile SU9112009, n. 23667.

A norma del disposto normativo di cui agli art. 2 e 19 d.lg. n. 546 del 1992 e 29 d.lg. n. 46 del 1999 deve ritenersi inammissibile l’opposizione a crediti che appartengono alla giurisdizione tributaria qualora proposta dinanzi al giudice ordinario, con l’unica eccezione delle opposizioni aventi a oggetto la pignorabilità dei beni (Tribunale Palermo, sez. I, 09/03/2009, n. 1181).

Inoltre, i limiti di cui all’art. 57 riguardano i soli atti esecutivi dell’esattore, e non già i provvedimenti adottati dal giudice dell’esecuzione, in ordine ai quali opererà il regime ordinario di cui all’art. 617 c.p.c. e cioè il rimedio dell’opposizione agli atti esecutivi (Cass. SU 22799, n. 494; Cass. 1972005, n. 15201).

Il procedimento è dettato dal secondo comma dell’art. 57 e prevede che il giudice, proposta l’opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi, fissa l’udienza di comparizione davanti a sé con decreto steso in calce al ricorso, ed ordina al concessionario di depositare in cancelleria, cinque giorni prima dell’udienza, l’estratto del ruolo e copia di tutti gli atti di esecuzione. Parte della dottrina ritiene che , in caso di mancato deposito degli atti da parte del concessionario, il giudice dovrà rinviare l’udienza.

I limiti dell’art. 57, secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione, configurano una ipotesi di improponibilità assoluta della domanda per carenza nell’ordinamento di una norma che riconosca e tuteli la posizione giuridica di chi intenda opporsi ex art. 615 o 617 c.p.c. (Cass. 1062004, n. 11038 – Cass. 1312005, n. 565).

I suddetti limiti dell’art. 57 si spiegano sotto un duplice profilo. I limiti di cui all’art. 615 c.p.c. con la tempestiva impugnativa dell’atto avanti alle commissioni Tributarie entro il termine di decadenza di 60 giorni dalla notifica dell’atto con potere di sospensione ex art. 47 D.L.vo n. 5461992 per grave ed irreparabile danno; mentre, quelli di cui all’art. 617 c.p.c. di spiegano con l’autonoma impugnabilità del ruolo e della cartella, anche per vizi propri innanzi alle Commissioni tributarie ex art. 19 D.L.vo n. 54692.

E’ stata di recente proposta questione di legittimità costituzionale in relazione all’art. 57, e la Corte Costituzionale , con sentenza del 2732009, n. 93, ha dichiarato la questione manifestamente inammissibile, in relazione agli artt. 3 e 24 Cost., nella parte in cui esclude la possibilità di proporre opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c. in materia di riscossione esattoriale.

 

B) 2 – Problemi in materia di giurisdizione

Come detto, la giurisdizione tributaria involge tutte le controversie aventi ad oggetto tributi di ogni genere e specie, anche delle Regioni, Province, Comuni, ex art. 2 D.L.vo n. 54692.

Tuttavia, possono presentarsi problemi di qualificazione della somma e cioè se la stessa sia dovuta a titolo di tributo o di sanzione amministrativa, cambiando, come è ovvia conseguenza, la tutela giurisdizionale, se cioè il giudice ordinario o le Commissioni tributarie.

Al riguardo, la sentenza Cass. SU 732005, n. 4804 ha enucleato il seguente principio: deve escludersi che l’art. 27 della L. 6891981 abbia una generale valenza tributaria estesa a tutte le somme dovute a titolo di sanzione amministrativa.

Ed ancora, Cassazione SU 1552006, n. 11089 ha indicato che, per quanto riguarda le somme percepite da enti pubblici per la occupazione di suoli, la giurisdizione sarà del giudice tributario ove sia ravvisabile un rapporto pubblicistico impositivo; del giudice ordinario se il contributo abbia valore di corrispettivo.

Sono, pertanto, devolute al giudice ordinario:

  • la riscossione di una sanzione amministrativa conseguente ad indebita percezione di aiuti comunitari nel settore agricolo (Cass. SU SU n. 48042005 cit.), atteso che l’art. 4 della L. n. 8981986 rinvia espressamente al capo I della L. n. 6891981;

  • il canone per la concessione di un terreno del demanio fluviale (Cass. SU 1892006, n. 20067);

  • il canone per la occupazione di spazi di aree pubbliche , istituito dall’art. 63 del D.Lgs. 15121997, n. 446, in quanto configurato come corrispettivo di una concessione reale o presunta (in caso di occupazione abusiva)- Cass. SU 2862006, n. 14864;

  • il recupero di somme erogate a titolo di contributo industriale, a seguito di revoca per inadempimento del beneficiario;

  • Cass. SU 9112009, n. 23667 cit.- Tale sentenza appare di particolare interesse in ordine al discrimen in materia di giurisdizione, atteso che ha sancito il presente principio: “Per il provvedimenti preordinati alla espropriazione forzata – come la notifica della cartella esattoriale per le entrate per le quali è prevista la riscossione mediante ruolo- che non siano espressione di un potere di supremazia, la tutela giudiziaria non può che essere esperita nelle forme della opposizione all’esecuzione o agli atti dell’esecuzione, dinanzi al giudice ordinario (Cass. N. 70372009)”; nella specie, il provvedimento opposto riguardava sanzioni applicate dal Garante per la Concorrenza ed il Mercato e, quindi, secondo il sopra indicato principio, sfuggiva alla regola della inammissibilità con conseguente giurisdizione del giudice ordinario, non essendo la sanzione applicata dal Garante da ricondurre nel novero delle entrate tributarie di cui all’art. 2 del D.L.vo n. 5461992;

  • Cass. SU 2662009, n. 15032 contravv. Tra sostituto e sost. Di imposta;

  • Corte Cost. 1122010n. 39 ha dichiarato l’incostituzionalità delle norme che attribuiscono alla giurisdizione del giudice tributario le controversie in materia di debenza del canone per scarico e depurazione delle acque reflue.

Con l’opposizione di terzo non possono esser fatti valere vizi del procedimento esecutivo, né può esser contestato il credito o la solidarietà. Di conseguenza, il giudice ordinario è privo di giurisdizione sulla domanda con cui il terzo deduca l’inefficacia del titolo esecutivo (Cass. SU 361992, n. 6789).

In tema di esecuzione esattoriale sussiste il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a conoscere dell’opposizione di terzo, proposta ai sensi dell’art. 619 c.p.c. e volta all’accertamento della non debenza del tributo da parte del debitore d’imposta o di un coobbligato di questi, per i riflessi che indirettamente derivano, a favore dell’opponente, da un simile accertamento negativo.

Cassazione civile, sez. un., 03/06/1992, n. 6789

Sono devolute al giudice tributario:

  • il pagamento della tassa per l’occupazione di aree pubbliche (TOSAP)- Cass. SU 2112005, n. 1239;

  • il canone RAI secondo Cass. SU 1852006, n. 11625.

 

B) 3 – Impignorabilità del bene

La formulazione della lettera a) dell’art. 57 cit., costituisce una eccezione alla regola secondo la quale il debitore, ex art. 2740 c.c. risponde delle obbligazioni con tutto il proprio patrimonio, presente e futuro.

Ciò significa, in punto di prova, che il relativo onere di provare l’impignorabilità della somma graverà sull’opponente, come evidenziato dalla dottrina.

Fondamentale è, al riguardo, l’art. 545 c.p.c. che, anche alla luce delle numerose sentenze della Consulta che si sono occupate della materia, stabilisce limiti in relazione agli stipendi, pensioni, altri emolumenti e, all’ultimo comma, contiene una norma di rinvio alle “altre limitazioni contenute in speciali disposizioni di legge”.

Si specifica, al riguardo, che l’indisponibilità del bene non è sussumibile dalla natura del credito o del debito, ma occorre che il vincolo di destinazione sussista fin dall’origine, “… in forza di legge o di atto amministrativo emesso nell’esercizio di pubblica potestà” (Cass. SU n. 398677).

A titolo esemplificativo, si riportano i seguenti casi:

  1. pignorabilità degli stipendi fino ad un quinto dello stipendio al netto delle ritenute di legge (limite del quinto che non opera in caso di crediti alimentari (Cass. 1072007, n. 15374)); in caso di simultaneo concorso di più crediti, si potrà pignorare lo stipendio fino al limite della metà dello stesso;

  2. pignorabilità del trattamento di fine rapporto -TFR-, sempre nei limiti del quinto, avente natura di retribuzione differita;

  3. impignorabilità relativa delle somme con cui si assicura al pensionato i “mezzi adeguati alle loro esigenze di vita”, rilievo rilevabile di ufficio (Corte Cost. n. 5062002; Corte Cost. 266

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