L’aspetto identitario del controllo

L’aspetto identitario del controllo

di Sabetta Sergio Benedetto, Dott.

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Anche il voto politico è una forma di misurazione. …Possono verificarsi molte tipologie di errore casuale” ( Mlodinow, Le leggi scientifiche del caos, RCS, 2009)

 

  • Potere e controllo pubblica;

  • Riflessioni sull’indipendenza del controllo nel settore privato;

  • Conclusioni.

 

Potere politico e controllo pubblico

Deutsch definisce il potere in termini sostanzialmente probabilistici, quale differenza fra il volere e l’effettivo potere di modifica e guida del sistema ( potere netto), questi si fonda sia sulla coercizione che sul prestigio quindi, come nel sistema economico, il sistema politico dipende in larga misura dalla rete delle aspettative coordinate in cui le consuetudini create dalla leadership prevalgono sul semplice uso della forza.

Ne consegue la rilevante importanza dell’informazione che precede e modula il coordinamento dell’agire, secondo schemi predeterminati, si tratta di quello che Deutsch definisce un “processo di pilotaggio” nel quale acquista particolare rilevanza il flusso di informazioni relativo agli obiettivi voluti, quelli effettivamente raggiunti e le posizioni delle singole azioni in atto, questo può avvenire solo mediante una continua azione di retroazione o feedback che permetta di effettuare previsioni affidabili, seppure a breve, per correggere gli input.

Uno dei componenti fondamentali è la memoria del sistema che viene a persistere attraverso appositi strumenti, quali regole e organizzazioni, l’equilibrio tra due flussi retroattivi di informazioni, di cui uno sul comportamento attuale e l’altro del passato, crea l’efficienza del sistema, data l’importanza dell’informazione i problemi sul flusso comunicativo determina la decadenza del sistema politico che può avvenire per perdita della capacità di ricezione, di coordinamento e guida, nonché per il venire meno della profondità della memoria.

Giustamente Luhman osserva che una delle funzioni proprie del sistema politico è la “riduzione della complessità” sociale con la produzione di decisioni collettive, questo però rientra in una modalità peculiare della razionalità politica che è quella di occupare le cariche pubbliche mediante la vittoria elettorale, si che tutto viene letto in funzione di tale scopo, al contrario la razionalità amministrativa è di tipo decisionale in funzione di un risultato gestionale che mantenga un rapporto accettabile tra risultati richiesti e obiettivi raggiunti.

Se una delle funzioni principali è la riduzione della complessità sociale il sistema politico per non avvitarsi non può essere più complesso dell’ambiente sociale di riferimento, dovendo essere in grado di selezionare le risposte e non di ulteriormente complicare il sistema.

Il potere è tuttavia, come riconosce lo stesso Luhman, un mezzo di comunicazione sociale con cui si creano codici simbolici generalizzanti che presiedono al trasferimento delle prestazioni selezionate, in altri termini le interazioni politiche selezionano e creano valori in un determinato ambito territoriale, deprimendo i valori espressi da gruppi politicamente minoritari ed assegnando l’accesso a beni e valori a gruppi di persone piuttosto che ad altri, questo tuttavia crea interdipendenza tra i vari componenti valoriali del sistema ( Easton).

La politica è anche un sistema rapido di ascesa sociale e di arricchimento, questo può portare a sistemi latenti che Merton definisce di “bossismo”, con ampia corruzione, estorsioni e ricatti, si crea l’alterazione delle regole del gioco, circostanza che può sempre realizzarsi in presenza di una mancanza di attenzione da parte dei vari gruppi sociali, visto l’interesse all’occupazione del potere, in questo rientra il possibile rapporto distorto del potere politico con il controllo amministrativo- gestionale.

Friedrich considera il potere sia come un possesso che come un rapporto da cui ne deriva per Dahl il suo carattere relazionale, questi può quindi essere più o meno disperso in una comunità di élite, ma quello che è certo è il fatto di essere ancorato al controllo delle risorse economiche e all’occupazione dei vertici istituzionali e organizzativi, nel quale si crea un rapporto di scambio diseguale, all’interno delle élite Mills ha individuato ulteriori élite più ristrette, i cui membri a rotazione occupano disinvoltamente le posizioni di comando nelle diverse organizzazioni che siano politiche, finanziarie o amministrative.

Il sistema dei controlli nel pubblico può avere diversi approcci da quello macroeconomico, nel quale prevale l’ interesse sull’andamento dei flussi economici in termini aggregati, all’approccio socio- politico, nel quale al contrario vi è un’analisi esclusiva sui bisogni espressi dalla cittadinanza di riferimento, da quello giuridico, in cui ci si concentra sulla correttezza procedurale sia giuridica che contabile a discapito dell’aspetto finanziario e dei risultati conseguiti, fino all’approccio economico-aziendale, dove l’apparato pubblico viene scorporato nelle singole amministrazioni le quali sono viste sotto l’aspetto della gestione economica come un continuo confronto tra obiettivi e risultati.

La complementarietà fra i vari approcci è nella visione unitaria e indistinta dei primi tre, quale sistema unitario, rispetto all’ultima in cui si individuano realtà autonome che nell’insieme costituiscono l’amministrazione pubblica (Borgonovi), circostanza che impone un uso calibrato e prudente di tutti e quattro i sistemi.

L’amministrazione nella sua storia ha sviluppato un sistema di controllo detto burocratico in cui i cardini logici fondamentali sono:

  • La separazione tra sfera politica e amministrativa;

  • L’autonomia e la neutralità dell’apparato amministrativo.

Il sistema è diretto al controllo procedurale dell’apparato secondo le direttive normativamente imposte dalla politica, questo indipendentemente dal raggiungimento dei risultati rispetto alla domanda sociale accolta dalla politica stessa, i risultati tendono alla frammentazione per singoli atti degli interventi, nonché ad interpretare la normativa in termini di potere di veto e di garanzia dalle responsabilità, d’altronde il controllo manageriale soffre di problemi applicativi, nonostante i sempre più potenti mezzi informatici per l’elaborazione delle informazioni (Borgonovi).

La raccolta dei dati nonché la loro elaborazione per l’estrapolazione delle informazioni crea problemi all’élite politica ed amministrativa, in quanto se da una parte permette di seguire il sistema ed intervenire tempestivamente, almeno nel breve periodo, sull’emergere dei punti critici, dall’altro può evidenziare fallimenti o distorsioni gestionali rientranti come conseguenze implicite e accettabili per obiettivi inespressi ma voluti quali collaterali rispetto a quelli ufficiali.

Emerge la necessità per l’élite interessata di controllare i flussi informativi, non solo verso l’esterno, ossia il potenziale elettorato, ma anche all’interno dell’apparato stesso verso il gruppo ristretto di comando.

Si crea quella che Williamson definisce “informazione nascosta” che si ricollega alla “azione nascosta” in una asimmetria informativa che da amministrativa diventa politica ed economica, si possono così distinguere organizzazioni formali e stabilizzate accanto ad organizzazioni apparentemente formalizzate normativamente, ma in sostanza informali.

Selzuick suggerisce di distinguere fra organizzazioni, intese come insieme di attività coscientemente coordinate, e istituzionali, quali organismi reattivi e adattivi fornite di propri valori e identità distintive, ora non sempre una organizzazione è fornita di una capacità istituzionale come è altrettanto vero che non tutta una organizzazione può avere una propria stabile identità, nascono strutture interne che pur intervenendo nel sistema possono venire deviate dalle proprie finalità con “missioni” non integrate ma esternamente controllate.

Partendo da queste premesse l’indipendenza di qualsiasi valutatore non può fare a meno dall’evitare l’inquinamento derivante dall’affidamento di incarichi incrociati, né dal vissuto personale delle relazioni intrattenute tanto nel passato che nel presente ed oggettivamente incompatibili, infatti ogni protezione giuridica e automatismo è inutile se inficiato da tali premesse.

 

 

 

Bibliografia

  • K. W. Deutsch, I nervi del potere, Etas Kompass 1972;

  • D. Easton, L’analisi sistemica della poltica, Ed. Marietti 1984;

  • R. A. Dahl, Governo del leader e regime dei partiti, Il Mulino 1992;

  • N. Luhmann, Sistemi sociali. Fondamenti di una teoria generale, Il Mulino 1990;

  • E. Borgonovi, Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Egea 2005;

  • C. J. Friedrich, Governo costituzionale e democrazia, Neri Pozza 1963;

  • R. K. Merton, Teoria e struttura sociale, Il Mulino 1959;

  • W. C. Mills, L’élite del potere, Feltrinelli 1959;

  • P. Selznick, La leadership nelle organizzazioni, Angeli ed. 1976;

  • O. E. Williamson, Organizzazione e mercato, Il Mulino 1985.

 

 

Riflessioni sull’indipendenza del controllo nel settore privato

La Consob sia nel Regolamento n.11522 del 1/7/1998 che nella Comunicazione del 20/2/1997 usa il termine di “indipendente” rivolto a soggetti istituzionali coinvolti nelle funzioni di controllo della gestione, termine usato anche per il codice di autodisciplina emesso dal comitato per la corporate governance delle società quotate nella Borsa Italiana, relativamente all’inserimento nel consiglio di amministrazione degli “amministratori indipendenti”.

Caratteristica fondamentale ed essenziale per l’autonomia e l’indipendenza, a prescindere dal rapporto giuridico che possa legare l’internal auditing alla sua funzione, è la volontà reale dell’azienda che faccia sì che si approntino gli strumenti necessari, tanto giuridici che procedurali, per una reale indipendenza rispetto ai responsabili interni e ai vertici aziendali. In altri termini deve esservi una condizione psicologica tale da non sentirsi gerarchicamente “dipendente o condizionato” dai vertici, con un guadagno nell’autorevolezza necessaria ad esercitare la funzione, questo tuttavia non risiede nella sola volontà dei vertici, ma anche nelle norme di diritto e sugli aspetti procedurali.

 

Elementi fondamentali per l’indipendenza dell’ I. A. sono:

  • La descrizione definita dell’oggetto dell’incarico all’atto del suo conferimento, con le garanzie di libera organizzazione;

  • La separazione tra le funzioni gestionali e quelle di controllo, senza conflitti di competenze, deleghe e responsabilità;

  • La stabilità, la conferma e la durata dell’incarico, nonché le modalità nei rapporti aziendali;

  • Garantire il percorso della carriera e le modalità per la sua retribuzione, per quanto è possibile “automaticamente” e non “dipendente” dalla valutazione del vertice aziendale, bensì inserita in un meccanismo retributivo affidato ad un apposito comitato costituito da elementi indipendenti.

Occorre evitare alcun incrocio di affidamento tra incarichi aziendali o in società del gruppo, così come rapporti derivanti da relazioni personali passate o attuali pericolose per l’indipendenza del controllore.

Un punto di particolare forza e importanza per l’indipendenza del controllo interno è dato dall’autonomia del collegio di revisione, anche in questo caso fondamentale è la trasparenza della procedura di nomina e che questa non sia espressione esclusiva del gruppo di controllo aziendale, la vigilanza della Consob e del Collegio sindacale è un ulteriore elemento di garanzia, ma non l’esclusivo.

L’indipendenza dei revisori deve essere regolamentata con la preclusione all’incarico in presenza di una incompatibilità derivante da rapporti contrattuali o di partecipazione e da legami parentali, ossia dal sussistere di “relazioni finanziarie, d’affari, di lavoro o di altro genere, dirette o indirette ( comprese quelle derivanti dalla prestazione di servizio aggiuntivi diversi dalla revisione contabile)”, da cui sussista il pericolo di compromissione dell’indipendenza, così come indicato dalla Raccomandazione Consob ( delibera n. 15185 del 5/10/2005) alle società di revisione nell’adottare il documento “Principi sull’indipendenza del revisore” emanato dal Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e dal Consiglio Nazionale dei Ragionieri e dei Periti Commerciali.

La delicatezza del problema incarichi suggerisce l’adozione di un regolamento preventivo che determini:

  • Quali sono gli incarichi della società;

  • Come si determinano i compensi;

  • Quali sono i soggetti legati alla società incaricata della revisione da rapporti continuativi.

Relativamente alla certezza degli incarichi è decisamente auspicabile un unico revisore per l’intero Gruppo anche in rapporto agli eventuali ulteriori incarichi da affidare necessariamente ai revisori per ciascuno Stato in cui vi siano affiliate del Gruppo, circostanza che impone una valutazione complessiva sui compensi e sulle colleganze continuative dei revisori in ciascuna nazione in cui sono presenti società del Gruppo stesso.

Anche per gli organi di vigilanza ( O.d.V.) previsti dal D. Lgs. n. 231/01, aventi per fine il vigilare sulle aree sociali a rischio di reati nelle quali potrebbero sorgere contrapposizioni di interessi fra i vertici e la Società, requisiti principali sono:

  • l’autonomia e indipendenza ;

  • la professionalità ;

  • la continuità di azione.

La funzionalità è anche in rapporto alle dimensioni sociali, si che appare opportuno valutare la presenza di un organo monocratico o sociale, nel primo caso vi è una identificazione quasi automatica con il preposto all’internal auditing, mentre nella seconda ipotesi potrebbe essere opportuno aggiungerci un membro del collegio sindacale e un amministratore indipendente che non sia soggetto operativo della Società né abbia particolari relazioni dirette o indirette con i vertici, sotto l’aspetto finanziario l’autonomia è assicurata da un apposito budget stanziato annualmente.

Costituisce requisito essenziale per un concreto conseguimento degli obiettivi istituzionali di controllo, a cui tale sistema risulta preordinato, una corretta gestione dei rapporti intercorrenti tra i soggetti istituzionali che favorisca una adeguata implementazione dei flussi informativi reciproci, in questo circuito virtuoso che dovrebbe costituirsi acquista importanza come modo la figura dell’amministratore indipendente per il flusso informativo con gli altri organi di controllo in rapporto con il management ( artt. 2387 e 2399 c.c.).

L’amministratore è indipendente in base ad alcune situazioni di fatto che dovrebbero essere oggettivamente riscontrabili e verificabili dal pubblico, queste sono in termini negativi:

 

Caratteristiche personali

  • Rapporti di affari rilevanti;

  • Amministratore esecutivo in certe società collegate;

  • Rappresentanza dell’azionista di controllo,

  • Partner o dipendente del revisore dei conti esterno nei 3 anni precedenti;

  • Partecipazioni o diritti di voto con influenza notevole;

  • Dipendente attuale o nei precedenti 5 anni;

  • Remunerazione aggiuntiva considerevole.

 

 

Legami con la società

  • Relazioni economiche, professionali o altro ;

  • Legami rilevanti con l’amministratore esecutivo;

  • Conflitto di interessi rilevante derivante da stretti legami con concorrenti;

  • Legami di parentela o affinità con soggetti rilevanti per la gestione societaria.

 

 

La sussistenza di tali requisiti deve persistere nel tempo in quanto questi devono essere elementi sostanziali e non formalistici, circostanza che impone controlli periodici mediante autocertificazione riscontrabile dal C. d. A.

Nella prospettiva del gruppo aziendale un sistema di controllo interno è pertanto efficace se assicura ( Comoli) :

  • Il perseguimento degli obiettivi di efficacia strategica ed efficienza operativa così come definiti dai vertici;

  • La trasparenza informativa così come delineata dalle politiche aziendali;

  • La correttezza gestionale e l’osservanza sostanziale di leggi, norme e regolamenti;

  • La protezione delle condizioni favorevoli alla generazione di valore, individuando e indicando ai vertici aziendali i principali rischi.

Questa circostanza induce una aspettativa del pubblico di ricevere assicurazioni sulla validità delle informazioni che pervengono dal sistema, purtroppo la situazione reale appare molto diversa da quanto auspicato, in quanto l’informazione fornita si riduce a una comunicazione generica di per sé poco utile effettivamente (Beretta, Bozolan, Pecchiari).

Anche riguardo agli altri sistemi di controllo e in particolare al D. Lgs. n. 231/01 necessita una cultura aziendale non centrata esclusivamente sul ruolo gerarchico e su una visione ristretta alle proprie funzioni, con una forte enfasi sui risultati a breve periodo e l’operatività corrente, ma su valori di lungo periodo e di sostenibilità, per questo occorre porre attenzione sulla progettazione dei sistemi di selezione del personale, di valutazione e ricompensa, di comunicazione nell’interfaccia con lo stile della leadership ( Previtali).

 

Bibliografia

  • AA. VV., Il sistema dei controlli, in Nedcommunity.com ;

  • F. Amigoni, Misurazioni d’azienda, Giuffrè 1988;

  • T. Giannini- A. Pasini, Il controllo di gestione, Pirola ed. 1993;

  • M. Comoli, Il sistema di controllo interno nella corporate governance, Egea 2002;

  • S. Beretta- S. Bozzolan-N. Pecchiari, Corporate e assessment del sistema di controllo interno: cosa comunicano le società quotate?, 67-94, E & M , Etas ed. gennaio 2007;

  • Facchetti- Rigano – Svanoni, Il controllo di gestione, Pirola ed. 1993;

  • P. Previtali, Colpa e responsabilità, di manager o di aziende?, 95-104, E & M, Etas ed. , gennaio 2007.

 

 

CONCLUSIONI

In questi ultimi decenni a cavallo del secolo vi è stata una trasformazione della visione del controllo che da statica è diventata dinamica, tanto nel pubblico, con il superamento della visione strettamente burocratica, quanto nel privato, in cui si è dimostrata sempre più insufficiente la semplice revisione contabile.

Si è realizzato quindi, o meglio si è tentato di realizzare, un travaso di metodologie dal privato al pubblico, molte volte con modalità acritiche, i risultati, seppure talvolta interessanti, hanno lasciato molto a desiderare soprattutto sul controllo gestionale, con report strutturati quali semplici resoconti sui quali vengono evidenziati solo i risultati della gestione finanziaria, anche a seguito delle necessità derivanti dai patti di stabilità di matrice U.E. e dalle pressioni dei mercati finanziari.

Lo schema indirizzo politico – gestione professionale- valutazione dei risultati conseguiti, è varie volte saltato per la complessità strutturale a fronte di vuoti professionali, ma soprattutto per la mancanza di chiari obiettivi, questo ancor più dove la presenza e i rapporti con la politica erano più strutturati, questo anche a causa della politica stessa che tende a non volere mai definire obiettivi operativi chiari per non trovarsi con scarsi spazi di manovra.

D’altra parte con l’adozione degli schemi organizzativi flessibili attuali, fondati su un ampio decentramento e responsabilità gestionali, la necessità di allargare il controllo dall’aspetto puramente legale, quindi di per sé stesso limitato, all’aspetto non solo finanziario ma anche economico-aziendale, ossia gestionale, diventa sempre più urgente se si vuole evitare derive personalistiche e frammentazioni gestionali, con la perdita di una visione unitaria e quindi sistemica del pubblico, a fronte di continui tentativi di interferenza della politica.

La necessità di una visione flessibile sistemica è stata recepita, molto prima, nel settore privato dove, tuttavia, i rapporti per quanto difficili risultano più definiti e le modalità per evitare interferenze nella funzione di controllo sono più semplici.

Sebbene vi siano riflessi sulla politica legislativa inerente ai controlli esterni ( Consob), da parte di settori dell’imprenditorialità al fine di ridurne l’incisività, emerge tuttavia più facilmente l’opportunità per il sistema, nell’attuale fase economica, di evitare rapporti stretti fra le figure addette al controllo e i vertici aziendali per una loro maggiore efficienza e credibilità sul mercato finanziario.

La crisi economica e finanziaria attuale ha ulteriormente evidenziato la necessità di un sistema di controlli, che indichi le aree di criticità prima che la crisi stessa si manifesti, anche se vi è una corrente di pensiero che tende a ridurre le aspettative per le capacità previsionali di tale rete se non in termini probabilistici.

Quello che certamente si può osservare è la necessità, seppure problematica, di riavvicinare in termini culturali, oltre che operativi, tra pubblico e privato le modalità e capacità dei controlli, senza peraltro pretendere e sognare capacità previsionali quasi divinatorie, in quanto vi sono sempre possibilità di errori dovute all’incapacità di leggere i segnali deboli da parte dei valutatori, questo sia per eventuali loro insufficienze tecniche o culturali, ma anche per i limiti propri della natura umana.

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Sabetta Sergio Benedetto

Ha conseguito la laurea in Giurisprudenza Università degli Studi di Genova, nonché l'abilitazione all’insegnamento per le discipline giuridiche ed economiche – classe XXV. Direttore di Cancelleria Ministero Grazia e Giustizia e Coordinatore nella Sez. Controllo e SAUR della Corte dei Conti – Genova (controllo Università, Regione,OO.PP.,Prefetture,Enti locali).


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