Il sistema elettorale per le prossime elezioni politiche

di Paolo Gentilucci, Prof.
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Le dimissioni anticipate dell’esecutivo hanno determinato lo svolgimento prematuro delle elezioni politiche, che si terranno il prossimo 25 settembre. Nel corso della legislatura più volte è stato affrontato il problema della riforma della legge elettorale senza che si sia giunti all’approvazione di un nuovo provvedimento normativo. Il dibattito tra i fautori del sistema proporzionale, in grado di garantire maggiore rappresentatività, e quelli del sistema maggioritario, che consente una maggiore governabilità, non ha approdato ad alcun risultato. Si è deciso, pertanto, di non decidere ed è stata confermata la precedente legge elettorale, che si configura per due terzi proporzionale e per un terzo maggioritaria.

     Indice

  1. La legge 3 novembre 2017, n.165
  2. La legge costituzionale n.1 del 2020
  3. Conclusioni

1. La legge 3 novembre 2017, n.165

In data 11 novembre 2017, è stata approvata la legge 3 novembre 2017, n.165, recante “Modifiche al sistema di elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Delega al Governo per la determinazione dei collegi uninominali e plurinominali” (c.d. Rosatellum bis).[1]

La legge costituisce l’ottavo modello elettorale approvato nell’ordinamento costituzionale italiano.[2] Nella storia repubblicana italiana si sono alternati sistemi elettorali adottati expressis verbis, risultato di un nuovo e diverso patto sulla rappresentanza politica stretto dai partiti,[3] e sistemi elettorali che sono stati definiti per effetto delle dichiarazioni di parziale incostituzionalità sancite dalla Corte costituzionale con riferimento alle leggi elettorali previgenti, come accaduto nel 2014 e nel 2017.

In particolare, nell’esperienza italiana negli ultimi anni si sono avvicendati diversi paradigmi elettorali ed alcuni entrati in vigore, ma mai effettivamente applicati e sperimentati in occasione della tornata elettorale. La legge n. 165/2017 ha interrotto l’anomala successione dei sistemi elettorali mai applicati, pur se vigenti, che si è avviata nel 2014 quando la sentenza n. 1 della Corte Costituzionale ha restituito un sistema pienamente proporzionale per entrambe le Camere e che è proseguita prima con l’adozione della legge n. 52 del 2015 – concepita nell’ottica di una revisione costituzionale allora in itinere e che avrebbe coinvolto la sola Camera dei deputati – e poi con la sentenza n. 35 del 2017 che ha ripristinato per entrambi i rami del Parlamento una formula elettorale sostanzialmente omogenea di stampo proporzionale.[4] Infatti, la Corte costituzionale nella sentenza n. 35 del 2017 indicava la necessità di un intervento legislativo sulle discipline di Camera e Senato, volto appunto a “non… ostacolare la formazione di maggioranze omogenee”. In questo clima nasce la citata legge elettorale cosiddetta Rosatellum bis.

Tale intervento legislativo configura un nuovo sistema elettorale dei membri del Parlamento fondato su un impianto di disciplina sostanzialmente omogeneo tra la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica. E ciò seguendo la traccia definita dalla Corte costituzionale in occasione delle declaratorie di illegittimità parziale delle precedenti leggi elettorali politiche in cui stabilì che sebbene la Costituzione non imponga al legislatore  l’introduzione di sistemi elettorali identici per i due rami del Parlamento, “tuttavia esige che, al fine di non compromettere il corretto funzionamento della forma di governo parlamentare, i sistemi adottati, pur se differenti, non ostacolino, all’esito delle elezioni, la formazione di maggioranze parlamentari omogenee”.[5]

Nel merito, la menzionata legge n.165 del 2017 appare carente sotto il profilo della chiarezza e della comprensione del testo nel suo complesso. Essa infatti prevede un’intricata normativa di modifica del D.P.R. n.361 del 1957, concernente l’“Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione della Camera dei deputati” e del d.lgs. 20 dicembre 1993, n.533, riguardante il “Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica”, ambedue testi largamente rimaneggiati in seguito alle numerose modifiche ed alle pronunce della Corte costituzionale che nel tempo si sono susseguite. Sarebbe stato più opportuno, pertanto, definire una nuova normativa elettorale complessiva per il Parlamento nazionale, intesa a sostituire integralmente quella precedente. E su questa strada avrebbe dovuto proseguire il legislatore nell’approntare una nuova legge elettorale, adempimento non posto in essere nella passata legislatura.

La legge in questione, poi, introduce un sistema elettorale misto, in virtù del quale poco più di un terzo dei seggi parlamentari sono assegnati in collegi uninominali attraverso il meccanismo maggioritario in cui è proclamato eletto il candidato più votato, mentre i restanti seggi sono attribuiti in collegi plurinominali con metodo proporzionale tra liste o coalizioni che abbiano conseguito, rispettivamente, almeno il 3% ed il 10% dei voti validi espressi sul piano nazionale.

Il superamento della soglia di sbarramento del 10% da parte delle coalizioni di liste, al cui computo non concorrono le liste che abbiano ottenuto su scala nazionale un risultato inferiore all’ 1%, implica altresì che all’interno di queste ultime almeno una lista collegata abbia conseguito la citata soglia del 3% sul piano nazionale.

L’assegnazione dei seggi spettanti alla quota proporzionale – che per il Senato si realizza a livello regionale secondo il disposto dell’art. 57 Cost. seppur in considerazione di soglie che sono calcolate su scala nazionale – avviene secondo l’ordine di presentazione sulla base di liste corte. La loro composizione numerica – che non può essere inferiore alla metà, con arrotondamento all’unità superiore, né superiore al limite di seggi massimo di seggi assegnati al collegio plurinominale – deve necessariamente oscillare tra due e quattro candidati a fronte di una ripartizione in collegi plurinominali assegnatari di un numero variabile di seggi compreso, ad eccezione per la Valle D’Aosta, tra tre ed otto per quanto riguarda la Camera dei deputati e due ed otto per quanto concerne il Senato della Repubblica.

In relazione ai requisiti di candidabilità, la legge elettorale esclude in particolare, a pena di nullità, la possibilità di candidature plurime oltre il limite massimo di cinque collegi plurinominali, nonché la candidatura in più di un collegio uninominale, la quale tuttavia è espressamente consentita in aggiunta alla candidatura in uno o più collegi plurinominali, fermo restando il limite di cinque. La candidatura nella circoscrizione estero non permette invece di candidarsi in qualunque collegio plurinominale o uninominale del territorio nazionale.

Riguardo poi le espressioni del voto, all’elettore non è riconosciuta la possibilità di esprimere preferenze nel voto di lista né la facoltà di esercitare il c.d. voto disgiunto tra liste e candidati, disponendo ogni elettore di un voto da esprimere su un’unica scheda e trattandosi, pertanto, di liste bloccate. La libertà dell’elettore risulta quindi ridotta perchè può votare solo il candidato designato dal partito o la lista presentata senza poter quindi modificare l’ordine di precedenza tra i candidati stessi.

Tale normativa introduce anche alcune disposizioni nella legge elettorale nazionale volte ad agevolare un più equo bilanciamento tra i sessi nella rappresentanza parlamentare, le quali riguardano tanto l’elezione presso i collegi uninominali quanto quella nell’ambito dei collegi plurinominali.[6]

L’entrata in vigore di queste nuove disposizioni ha consentito finalmente anche nei confronti del sistema elettorale del Parlamento nazionale, in occasione delle ultime elezioni politiche, l’applicazione di misure promozionali in materia di rappresentanza di genere. Tale circostanza, che di per sé costituisce un avanzamento sul piano dell’ordinamento positivo in ordine al perfezionamento di meccanismi sulla rappresentanza di genere nelle leggi elettorali, deve tuttavia essere necessariamente valutata alla luce della disciplina elettorale nazionale complessivamente intesa, la quale in effetti si caratterizza, a differenza della legge elettorale europea e della generalità delle legislazioni elettorali regionali, come sistema misto maggioritario-proporzionale, fondato, come visto, su liste bloccate e particolarmente corte nonché, per la parte proporzionale, sull’impossibilità per l’elettore di esprimere alcun voto di preferenza.[7]


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2. La legge costituzionale n.1 del 2020

Le prossime elezioni dovranno tenere conto della recente legge costituzionale 19 ottobre 2020, n.1 che prevede la riduzione del numero dei parlamentari: da 630 a 400 deputati e da 315 a 200 senatori elettivi. Essendosi verificate le condizioni previste dall’ art. 138 Cost.., il testo di legge è stato sottoposto a referendum popolare confermativo in data 20 e 21 settembre 2020 ed ha vinto il sì con il 69,64% (17.168.498 voti) e il no ha ottenuto il 30,36% (7.484.940 voti), su un totale di 24.993.020 votanti (corrispondenti al 53,84% dei 46.418.749 aventi diritto al voto).

Il 19 ottobre 2020, infatti, il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella ha promulgato la legge costituzionale n. 1 del 2020, in conseguenza del risultato del citato referendum costituzionale svoltosi nelle date del 20 e 21 settembre 2020 e rubricata “Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari”.[8]

La questione in merito alla necessità di prevedere un numero contenuto dei membri del Parlamento risale agli anni della stesura della Costituzione italiana. Durante una seduta dell’Assemblea costituente, l’on. Conti aveva valorizzato la tesi secondo la quale fosse necessario «…ridurre al massimo il numero dei membri della prima e della seconda Camera» e che «fra tutte e due le Camere si dovrebbe arrivare ad una cifra che equivalga a quella della Camera attuale; cinque o seicento deputati e senatori in tutto». L’impostazione dell’On. Conti è stata accolta anche da altri illustri membri dell’Assemblea costituente, quali Luigi Einaudi (primo Presidente della Repubblica della Repubblica italiana) e Gaspare Ambrosini (che divenne Presidente della Corte costituzionale).

In seguito al dibattito circa l’opportunità di contenere il numero dei parlamentari, l’Assemblea costituente decise di seguire un’impostazione “intermedia” e di prevedere una proporzione che prevedesse un deputato ogni 80.000 abitanti e di un senatore ogni 200.000 abitanti.

La questione, oggi risolta con la legge costituzionale n. 1/2020, è stata da sempre al centro della storia politica e, soprattutto dagli anni Ottanta, è divenuta oggetto di diversi progetti di riforma in tal senso.

In merito, è opportuno segnalare, il disegno di legge costituzionale A.C. 2613-D, cd. riforma Renzi-Boschi. Il progetto di legge costituzionale intendeva far rimanere invariato il numero dei deputati e ipotizzava di prevedere 95 senatori elettivi nell’ambito di una più estesa riforma della Camera alta. La riforma costituzionale è stata sottoposta a referendum popolare a dicembre 2016 con risultato negativo.

Più in particolare, la riforma costituzionale in esame, attraverso il procedimento di revisione costituzionale ai sensi dell’art. 138 Cost., è intervenuta direttamente sul testo costituzionale, modificando:

  • L’articolo 56 Cost.: la riforma ha modificato il comma 2, stabilendo che la Camera dei deputati sarà composta da 400 membri e non più 630.
  • L’articolo 57 Cost.: la riforma ha modificato il comma 2, stabilendo che i senatori non saranno più 315, ma 200. È stato modificato anche il comma successivo che garantisce la rappresentatività delle Regioni meno popolose, stabilendo in via generale che nessuna Regione può avere meno di tre seggi (prima della riforma erano sette), tranne il Molise che ne ha due e la Valle d’Aosta uno.
  • L’articolo 59 Cost.: la riforma, risolvendo definitivamente l’acceso dibattito sull’effettivo numero dei senatori a vita, ha definitivamente imposto il limite di cinque membri contemporaneamente; attualmente i senatori a vita sono Elena Cattaneo, Mario Monti, Renzo Piano, Carlo Rubbia, Liliana Segre, oltre a l’ex Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano. Durante la prima Repubblica, la dottrina era orientata nell’interpretare l’articolo 59 nella versione prevista dalla riforma (cinque era il numero complessivo dei senatori a vita). Diversamente, negli anni Ottanta, questa prassi restrittiva era stata interrotta dal Presidente Pertini che nel 1984 ha nominato due senatori a vita oltre ai cinque già presenti e, successivamente, il Presidente Cossiga nel 1991 ha nominato ben cinque senatori a vita.

Una delle questioni maggiormente dibattute riguarda le possibili conseguenze negative della riduzione del numero dei parlamentari sulla funzionalità delle Camere e Commissioni.  Sul punto, è stato sottolineato che “di per sé stessa […] la riduzione dei parlamentari, purché ragionevole in rapporto alle altre esperienze di democrazie classiche, non è destinata a produrre effetti negativi sull’efficienza delle Camere e, al contrario, potrebbe consentire al singolo parlamentare di accrescere il proprio ruolo e la propria capacità di rappresentare gli elettori nonché al Parlamento nel suo complesso di accrescere la propria funzionalità, efficienza e capacità decisionale”.[9]

Diversamente, le parti politiche a favore della riforma hanno evidenziato come il numero più contenuto può rappresentare uno strumento per rendere più trasparenti e maggiormente comprensibili i lavori parlamentari, senza limitarne la qualità.

Il banco di prova della legge costituzionale in questione sarà proprio la prossima consultazione elettorale del 25 settembre 2022.

3. Conclusioni

In questo momento di estrema difficoltà per il Paese, dovuta ad una crisi economica caratterizzata da un’inflazione destinata ad autoalimentarsi nei prossimi mesi a causa dell’aumento vertiginoso dei prodotti energetici e della guerra in Ucraina, si stanno per svolgere forse le elezioni più delicate della storia della Repubblica.

Il dibattito sviluppatosi sin dalla seconda metà del secolo scorso tra i sostenitori della superiorità del sistema proporzionale e di quello maggioritario dalle connotazioni fortemente ideologiche non ha portato ad alcun risultato. I primi hanno come proprio punto di riferimento essenziale l’esigenza della rappresentatività, i secondi l’esigenza della governabilità.[10] Nell’impossibilità di addivenire ad un compromesso il Parlamento ha deciso di utilizzare la precedente legge elettorale che, come detto, per due terzi è proporzionale e per un terzo maggioritario.

In questa situazione il voto degli elettori rappresenterà un banco di prova per la nostra democrazia.

Si impone, pertanto, la collaborazione di tutte le forze politiche, anche di quelle che nel precedente governo si trovavano all’opposizione, per cercare di evitare conflitti insanabili che potrebbero avere conseguenze negative per l’esercizio del diritto di voto, anche se già nella prima fase della campagna elettorale si stanno manifestando forti tensioni.

Infatti, non può disconoscersi che anche la litigiosità delle forze politiche, talvolta alla ricerca di un consenso elettorale e determinata da un inguaribile protagonismo, hanno favorito il degenerare della situazione.

In conclusione, si è dell’avviso che sia arrivato il momento in cui tutte le componenti istituzionali e sociali mettano da parte gli interessi di parte e si adoperino per l’interesse superiore della Nazione, in attesa che lo svolgimento delle prossime elezioni restituiscano al Paese un governo eletto democraticamente e nel pieno delle sue funzioni.


Note                             

  1. L. Taglieri, Parità di genere e prima applicazione della legge n. 165”017. “Le quote rosa” e il percorso verso la parità di genere nel sistema elettorale, in Dirittifondamentali.it, 2018.
  2. C. De Flores (cur.), Rappresentanza politica e legge elettorale, Giappichelli, Torino, 2007.
  3. S. Ceccanti, I sistemi elettorali nella storia della Repubblica: dalla Costituente alla legge Rosato, in     www.federalismi.it, 2017.
  4. F. Sgrò, Prime considerazioni sulla legge n. 165/2017: le peculiarità del procedimento elettorale italiano, in AIC Osservatorio Costituzionale, n. 3/2017.
  5. Cfr. Corte costituzionale sentenze n.1/2014 e n.35/2017.
  6. P. Gentilucci, La parità di genere nel sistema elettorale, edita editore, Taranto, 2021.
  7. G. Moschella, Sistemi elettorali e rappresentanza di genere, in A. Falcone (cur.), Verso una democrazia paritaria. Modelli e percorsi per la piena partecipazione delle donne alla vita politica e istituzionale, Milano, Giuffrè, 2011, pp.87 ss.
  8. La riforma costituzionale sulla riduzione del numero dei parlamentari, in Hub scuola, 2020.
  9. Dossier Scheda di approfondimento “La riforma costituzionale di riduzione del numero dei parlamentari” – 26 agosto 2020 accessibile al sito ministeriale sul Dipartimento Riforme Istituzionali.
  10. G. Morbidelli, L. Pegoraro, A. Rinella, M. Volpi, Diritto Pubblico Comparato, Giapicchelli editore, Torino, 2016, pag. 471.

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Paolo Gentilucci

Cavaliere della Repubblica (G.U. n. 200 del 26 agosto 2004), già Commissario di Pubblica Sicurezza, Vice direttore delle Imposte Dirette di Firenze e viceprefetto presso il Ministero dell’Interno, dal mese di aprile 2018 è docente presso la Scuola Universitaria di Scienze Politiche di Taranto e dal 4 febbraio 2021 è docente presso la Fondazione della Gazzetta Amministrativa della Repubblica Italiana. Con delibera del Consiglio di Dipartimento in data 10 febbraio 2021 è stato nominato Cultore della Materia per gli insegnamenti di “Diritto Pubblico Comparato”, “Processi Interculturali e Identità Nazionali”, “Giustizia Costituzionale Comparata” presso il Dipartimento Jonico in sistemi giuridici ed economici del Mediterraneo dell’Università di Bari “Aldo Moro”. E’, inoltre, abilitato alla professione di avvocato e all’insegnamento di discipline giuridiche ed economiche nella scuola media superiore. E’ autore di numerose pubblicazioni in materia di diritto penale tributario, diritto amministrativo, diritto costituzionale, diritto civile, diritto pubblico comparato e diritto penale.


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