Poteri del governo nella fase di transizione verso le elezioni politiche

di Paolo Gentilucci, Prof.
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Le dimissioni dell’esecutivo, anche se annunciate, sono piombate nella vita politica italiana in un momento estremamente difficile per la crisi economica, in gran parte causata dalla guerra in Ucraina, e per l’urgenza di avviare e di portare a termine i progetti del P.N.R.R. al fine di evitare la revoca degli ingenti finanziamenti europei. 

Da qui l’inderogabile necessità che il governo, anche in questo periodo di transizione, debba continuare ad operare sino all’insediamento del nuovo esecutivo. I limiti di tale attività, tuttavia, nel silenzio della Costituzione, non appaiono ben definiti e si rischia di adottare provvedimenti illegittimi dal punto di vista costituzionale.

   Indice

  1. La prassi nel silenzio della Costituzione
  2. La circolare del Presidente del Consiglio in data 21 luglio 2022
  3. Conclusioni

1. La prassi nel silenzio della Costituzione

In data 21 luglio 2022 il Presidente Mario Draghi ha comunicato al Consiglio dei Ministri di aver rassegnato le dimissioni del Governo nelle mani del Presidente della Repubblica, che ne ha preso atto, chiedendo di restare in carica per gli “affari correnti”. Il Consiglio dei Ministri, in seguito al decreto del Presidente della Repubblica che ha disposto lo scioglimento della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, ha deliberato, di proporre al Capo dello Stato la convocazione dei comizi elettorali per domenica 25 settembre 2022, richiesta accolta dal Presidente della Repubblica.

Si rileva preliminarmente che quando un governo è dimissionario, deve comunque restare in carica fino a che non se ne sia insediato uno nuovo. Ciò in quanto un Paese non può restare senza governo, cioè privo del vertice esecutivo e amministrativo dello Stato. L’assenza del governo comporterebbe una paralisi amministrativa.[1]

Nell’ampiezza della formula “affari correnti”, dibattuta tra gli stessi costituzionalisti, dagli anni ’80 si è affermata la consuetudine, per i Presidenti del Consiglio uscenti, di esplicitare in un’apposita direttiva i confini dell’azione politico-amministrativa del proprio governo, circostanza verificatasi anche in questa occasione.

Si tratta di un atto di autolimitazione, con cui l’esecutivo si impegna ad assicurare la continuità amministrativa, ad attuare determinazioni già assunte dal parlamento e ad adottare solo atti urgenti. Non è previsto un contenuto rigidamente preordinato, ma solo dei principi guida cui attenersi, enucleati dalla dottrina, per cui il governo dovrebbe compiere gli atti dovuti e tutti quelli la cui proroga comporterebbe un apprezzabile danno dello Stato, mentre dovrà astenersi, sul piano della correttezza politica, da tutti quegli atti discrezionali che possono essere rinviati al futuro governo senza apprezzabile danno.[2]

In concreto questi limiti si traducono nel:

  • non esaminare nuovi disegni di legge, a meno che non siano imposti da obblighi internazionali;
  • approvare decreti legislativi solo se serve ad evitarne la scadenzadei termini;
  • non adottare nuovi regolamenti ministeriali o governativi, a meno che la legge o obblighi internazionali non impongano altrimenti, oppure che siano necessari per l’operatività della pubblica amministrazione o per l’attuazione di riforme già approvate dal parlamento;
  • non procedere con nomine o designazioniche non siano vincolate nei tempi da leggi o regolamenti, o che comunque non siano procrastinabili fino all’entrata in carica del nuovo governo.

La consuetudine dei Presidenti del Consiglio di delimitare i poteri del proprio governo non è semplice da ricostruire, non solo perché manca un chiaro perimetro normativo che vada oltre la prassi, ma anche per la stessa reperibilità di questi documenti. Infatti, si tratta di atti interni della Presidenza del Consiglio, non soggetti alla pubblicazione in gazzetta ufficiale.[3]

Una analisi comparata delle direttive emanate tra 2001 e 2018 ha comunque consentito di individuare similitudini e differenze in questi atti. Dal punto di vista della struttura, tutte le direttive tendono a dipanarsi secondo questo schema:

  1. obiettivi del governo nel periodo limitato al “disbrigo degli affari correnti”;
  2. indicazione dei limiti all’attività normativa, con enunciazione sommaria degli atti che potranno essere adottati;
  3. indicazione dei limiti alle nomine che è possibile effettuare;
  4. indicazione dei limiti nella gestione delle relazioni internazionali.

In concreto l’espressione “affari correnti” si riempie di contenuto a seconda della prassi e delle necessità del momento. Si tratta non solo della ordinaria amministrazione, ma anche della risposta a eventi straordinari come è il caso di una calamità che renda indispensabile l’adozione di un decreto legge.[4]

Un altro aspetto di forte variabilità nel perimetro degli “affari correnti” è il motivo per cui il governo è dimissionario. In questo senso nella letteratura sono stati individuati tre casi che configurano poteri decrescenti per l’esecutivo in via di sostituzione:

  1. direttive di governi in carica allo scioglimento delle camere: in questi casi il governo limita la sua azione perché legato a una maggioranza politica espressa in un parlamento ormai sciolto. Ne consegue una maggiore libertà di azione nell’attività normativa, pur limitata, in particolare rispetto all’emanazione dei decreti legislativi. Negli ultimi venti anni, in questa fattispecie rientrano le direttive dei governi Amato II (10 marzo 2001), Berlusconi III (11 febbraio 2006), Gentiloni (29 dicembre 2017);
  2. direttive di governi dimissionari in corso di legislatura, come nel caso in esame: in questi casi, essendo venuta meno la base parlamentare su cui si regge il governo, pur in assenza di voto di sfiducia esplicito, l’esecutivo si limiterà ad adottare solo atti urgentie ad assicurare la continuità amministrativa;
  3. direttive di governi sfiduciati in parlamento: la delegittimazione politica che deriva da un voto di sfiducia nelle camere tende a ridurre ancora di più i margini di azione autoimposti dall’esecutivo. È il caso del governo Prodi II, sfiduciato nel gennaio 2008.

Da questo punto di vista il governo Draghi rientra nel secondo caso, anche se in modo particolare per le modalità con cui si è svolta la crisi e per l’eccezionalità del periodo storico che stiamo attraversando.

Alcuni autori interpretano la formula in senso restrittivo, distinguendo rigidamente tra atti amministrativi, i soli consentiti ad un governo dimissionario, e atti politici, non consentiti.[5]  Tuttavia, nella difficoltà di tracciare una linea di demarcazione così netta nella realtà, la maggior parte degli autori ha una posizione intermedia. L’orientamento prevalente, in linea con i contenuti delle direttive, è quello di considerare la formula il “frutto di un autolimite di correttezza” istituzionale.[6]  La contraddizione tra i due principi (correttezza istituzionale e continuità amministrativa) pone una serie di questioni. In primo luogo, i potenziali conflitti istituzionali sull’attività di un governo dimissionario. Un rischio che diventa ancora più grande in fasi di emergenza, in cui la gravità della situazione rende molto sottile il confine su cui si fonda la prassi di “affari correnti”.

L’altro aspetto critico è che, in assenza di una formalizzazione normativa, la definizione del perimetro del governo è rimessa ad una direttiva interna, una comunicazione del premier ai membri del governo. Tuttavia, nonostante si tratti di una prassi, una volta che il governo ha stabilito i propri confini questi sono stati ritenuti vincolanti dalla giurisprudenza.

Perciò, nonostante si tratti di provvedimenti di autolimitazione del tutto consuetudinari, la loro importanza giustifica una maggiore trasparenza nella pubblicazione sui siti istituzionali.[7]

In conclusione, si ritiene necessaria l’approvazione di una legge costituzionale che definisca in modo puntuale i contorni dei poteri del Governo dimissionario anche per evitare conflitti istituzionali e rendere più incisiva l’azione di governo.

2. La circolare del Presidente del Consiglio in data 21 luglio 2022

Il Presidente del Consiglio, aderendo alla citata prassi, ha emanato in data 21 luglio 2022 la circolare n. USG 6090 P-1.1 diretta ai ministri, viceministri e sottosegretari che ha disciplinato nel dettaglio l’attività del governo nella fase di transizione in attesa delle elezioni politiche.

In primo luogo, la direttiva sottolinea la necessità che il governo rimanga impegnato nell’attuazione delle leggi e delle determinazioni già assunte dal Parlamento e nell’adozione degli atti urgenti, ivi compresi gli atti legislativi, regolamentari e amministrativi necessari per fronteggiare le emergenze nazionali, le emergenze derivanti dalla crisi internazionale e la situazione epidemiologica da Covid-19. Il governo rimane altresì impegnato nell’attuazione legislativa, regolamentare e amministrativa del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale per gli investimenti complementari (PNC).

Per quanto concerne il Consiglio dei Ministri, si procederà alla convocazione nel rispetto delle procedure stabilite dal relativo Regolamento e previa la consueta riunione preparatoria, nei limiti previsti dalla direttiva, nonché per l’approvazione degli atti urgenti, tra i quali vanno ricompresi sia quelli indicati al punto precedente che necessitino di un passaggio in Consiglio dei Ministri, sia l’esame delle leggi regionali e provinciali, ai sensi dell’art. 127 della Costituzione, nonché le delibere da adottare relative a procedimenti amministrativi.  Tale previsione deriva dai disposizioni regolamentari e da precedenti prassi, ma costituisce comunque una precisazione opportuna.

Con riferimento all’attività normativa, si statuisce, sulla base dei principi generali, che il Consiglio dei Ministri non esaminerà nuovi disegni di legge, salvo quelli imposti da obblighi internazionali e comunitari, compresi quelli collegati all’attuazione del PNRR e del PNC.

Anche la disposizione in base alla quale, qualora ricorrano i presupposti di cui all’art. 77 della Costituzione, si potrà procedere all’adozione di decreti-legge rientra nei principi generali. Allo stesso modo deve considerarsi legittima la previsione che si provvederà agli adempimenti prescritti dalla Costituzione, dalla legge n.400 del 1988 e dalle leggi di delega per l’approvazione, anche in esame preliminare, di decreti legislativi, compresi quelli previsti dal PNRR e dal PNC.

Altrettanto opportuna è la precisazione che non saranno adottati regolamenti governativi o ministeriali, salvo che la legge imponga termini per la loro emanazione o quest’ultima sia richiesta come condizione di rispetto degli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea o di operatività delle pubbliche amministrazioni, ovvero siano necessari per l’attuazione delle leggi già approvate in Parlamento e per l’attuazione del PNRR e del PNC.

Discutibile appare, invece, la previsione secondo cui potranno essere approvati i regolamenti per i quali risulta già in stato avanzato il procedimento di adozione, perché attribuisce un’eccessiva discrezionalità ad un esecutivo dimissionario.

Appare, poi, ovvia la necessità dell’assenso della Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’emanazione di regolamenti, direttive o circolari ministeriali.

Inoltre, potrà procedersi a nomine, designazioni e proposte strettamente necessarie perché vincolate nei tempi da leggi e regolamenti, ovvero derivanti da esigenze funzionali, non procrastinabili oltre i termini di soluzione della crisi, per assicurare pienezza all’azione amministrativa. Anche quest’ultima prescrizione appare generica e attribuisce eccessivi margini di discrezionalità al governo. Agli stessi principi dovranno attenersi i singoli ministeri.

Per quanto concerne le relazioni internazionali, le missioni all’estero dei componenti del governo saranno subordinate ad autorizzazione della Presidenza del Consiglio e sarà garantita la partecipazione italiana, anche a livello governativo, alle riunioni per Commissioni a livello tecnico o preparatorie di riunioni obbligatorie, nonché alle riunioni a livello ministeriale e ai vertici previsti in sede di Unione Europea e di organizzazioni internazionali.

Infine, per lo svolgimento dei lavori parlamentari dovrà essere assicurata la partecipazione di rappresentanti del governo in Assemblea e nelle Commissioni per l’esame di disegni di legge di conversione di decreti legge e nelle altre occasioni in cui sarà richiesta dalle Camere. A tal uopo, le posizioni del governo saranno preventivamente concordate con il Ministro per i rapporti con il Parlamento.

3. Conclusioni

In questa situazione di crisi, una delle più gravi della storia della Repubblica, il venir meno dell’esecutivo nel pieno delle sue funzioni costituisce un’ulteriore causa di instabilità. Si rende, pertanto, necessaria un’azione di governo efficace, pur in presenza della crisi di governo.

Tuttavia, nonostante i possibili sforzi, la mancanza di una regolamentazione a livello costituzionale dei poteri del governo di transizione non favorisce un’attività incisiva volta a mitigare gli effetti della crisi economica. Non solo, nei prossimi mesi si potrà assistere ad un deterioramento della condizione sociale della popolazione con conseguenze negative per l’ordine e la sicurezza pubblica.

In conclusione, si è dell’avviso che sia arrivato il momento in cui tutte le componenti istituzionali e sociali mettano da parte gli interessi di parte e si adoperino per l’interesse superiore della Nazione, in attesa che lo svolgimento delle elezioni restituisca al Paese un governo eletto democraticamente e nel pieno delle sue funzioni.


Note

[1] Che cosa significa “disbrigo degli affari correnti”, in Openpolis del 22 luglio 2022.

[2] U. Rescigno “Corso di diritto pubblico”, 2010, in F. Cerquozzi, 2019.

[3] Elisabetta Catelani, Osservatorio sulle fonti 2/2018.

[4] Intervista del Sole24ore a Massimo Luciani, ordinario di diritto pubblico, 21 agosto 2019.

[5]  Pietro Virga, La crisi e le dimissioni del gabinetto, Università di Palermo, pubblicazioni a cura della facoltà di giurisprudenza, in Lexitalia.

[6] Olivia Pini, Il principio di continuità dei poteri pubblici e della funzione amministrativa, Giappichelli, 2020.

[7]  Governo dimissionario e “affari correnti”, LaVoce.info, 8 marzo 2013

 

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Paolo Gentilucci

Cavaliere della Repubblica (G.U. n. 200 del 26 agosto 2004), già Commissario di Pubblica Sicurezza, Vice direttore delle Imposte Dirette di Firenze e viceprefetto presso il Ministero dell’Interno, dal mese di aprile 2018 è docente presso la Scuola Universitaria di Scienze Politiche di Taranto e dal 4 febbraio 2021 è docente presso la Fondazione della Gazzetta Amministrativa della Repubblica Italiana. Con delibera del Consiglio di Dipartimento in data 10 febbraio 2021 è stato nominato Cultore della Materia per gli insegnamenti di “Diritto Pubblico Comparato”, “Processi Interculturali e Identità Nazionali”, “Giustizia Costituzionale Comparata” presso il Dipartimento Jonico in sistemi giuridici ed economici del Mediterraneo dell’Università di Bari “Aldo Moro”. E’, inoltre, abilitato alla professione di avvocato e all’insegnamento di discipline giuridiche ed economiche nella scuola media superiore. E’ autore di numerose pubblicazioni in materia di diritto penale tributario, diritto amministrativo, diritto costituzionale, diritto civile, diritto pubblico comparato e diritto penale.


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