Giurisdizione tributaria (Cassazione, SS.UU. Civ. Sent. N. 11082 dell’8 maggio 2007, dep. il 15 maggio 2007)

Giurisdizione tributaria (Cassazione, SS.UU. Civ. Sent. N. 11082 dell’8 maggio 2007, dep. il 15 maggio 2007)

Molinari Francesco

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La giurisdizione delle Commissioni tributarie, cui sono devolute “ tutte le controversie” in materia di imposte e tasse, è una giurisdizione esclusiva di carattere generale, ovverosia estesa, senza limitazioni, ad ogni questione relativa all’an o al quantum del tributo.
La giurisdizione delle Commissioni tributarie, cioè, è totalmente indifferente al contenuto della domanda e si arresta unicamente di fronte agli “ atti dell’ esecuzione forzata tributaria”fra i quali non rientrano(…)né le cartelle esattoriali né gli avvisi di mora o, a maggior ragione, le mere intimazioni di pagamento.
La pronuncia, con cui concordiamo per la prima parte della massima, non convince, però, nella seconda ma è, pur nella sua sinteticità, d’estremo interesse.
Le conclusioni cui giunge il Massimo Organo sono lapalissiane: Le Commissioni Tributarie sono competenti per tutte le controversie in materia d’imposte e tasse e la loro, è una giurisdizione esclusiva e generale con competenza, quindi, su ogni questione relativa all’an e al quantum del tributo, con esclusione degli atti d’esecuzione forzata tributaria.
Meno convincente appare, invece, quando afferma che “…La giurisdizione delle Commissioni tributarie (…) è totalmente indifferente al contenuto della domanda.”.
La controversia, giunta all’attenzione del massimo organo, verteva sulla richiesta d’annullamento di una sentenza (n. 7/06 del 17.1.2006) con cui un Giudice di Pace (di Nicosia), vistosi presentare un ricorso con richiesta d’annullamento da parte di un contribuente di un avviso di mora (con cui il concessionario gli aveva richiesto il pagamento della tassa automobilistica per una determinata annualità), aveva dichiarato la propria giurisdizione in favore dei giudici tributari.
Pertanto, i supremi giudici, dopo un breve ma succinto ed esauriente escursus storico sistematico sulla natura di “tributo”, ormai assodato, delle tasse automobilistiche, arrivano alle necessarie conclusioni che ogni lite che dovesse sorgere in relazione alle tasse automobilistiche rientra nel campo di decisione del giudice tributario e non già di quello ordinario.
Affermiamo, e in seguito motiviamo, che il Giudice di Pace di Nicosia, cui prima istanza è stata posta la quaestio, non poteva non dichiarare il proprio difetto di giurisdizione e proprio per la domanda a lui richiesta. Questa è la parte su cui dissentiamo della sentenza in commento.
Il Supremo Organo, cui la legge (art. 41 cpc) demanda la risoluzione delle questioni sulla giurisdizione, sembra aderire alla ormai desueta teoria, c.d. statica, del concetto di giurisdizione, tanto caro al Chiovenda[1]. Sennonché, giusto principi costituzionali, la giurisdizione è questione che attiene al concretizzarsi nella vita di tutti i giorni dell’ordinamento, come magistralmente affermato dal SATTA[2]. In estrema sintesi, il momento determinante della giurisdizione è quello della domanda ( art. 5 cpc) e la decisione è determinata dall’oggetto della domanda ( art. 386 cpc).
Il contenuto della domanda avanzata al Giudice di Pace era: annullamento di un avviso di mora. Proprio in ragione di tale domanda, il Giudice adito non poteva che declinare la propria giurisdizione in favore delle Commissioni tributarie, giudici tributari.
Com’è noto, vige una giurisdizione “speciale e generale” esercitata dalle Commissioni tributarie, alle quali è affidato l’esame di tutte le controversie di natura fiscale.
 
La materia del contenzioso tributario è stata (anch’essa) oggetto della grande riforma tributaria e fiscale degli anni ’70 ed ha ricevuto organica regolazione dal D.P.R. 636/72 con cui si è messo ordine “.al frastagliato mondo precedente che vedeva distribuito il contenzioso tra giudici speciali e giudici ordinari, tra rimedi amministrativi e organi giurisdizionali. “ [3]. Dopo successivi e disorganici “ aggiustamenti” divenuti necessari per gli interventi dei Supremi Giudici, il Legislatore ha provveduto ad una sua profonda revisione con i decreti legislativi nn. 545 e 546 del dicembre ’92, emanati in attuazione della legge delega 413/91[4]. Riforma, che è entrata in funzione dal mese di aprile 1996, in concomitanza con l’insediamento delle nuove commissioni.
 
Tali decreti (e non a caso il DPR n. 546/92 riporta nel titolo Processo Tributario), hanno ridisegnato l’ordinamento interno delle Commissioni Tributarie e del nuovo contenzioso tributario nel tentativo (non pienamente riuscito, anche alla luce delle nuove riforme costituzionali del giusto processo) di renderlo il più aderente possibile ai dettami costituzionali del processo[5], anche mediante il richiamo, quali norme generali da applicarsi nel processo tributario (art. 1 comma 2 DPR n. 546/92), alle norme del codice di procedura civile. Ultimo intervento coordinato è stato realizzato con la legge n. 448/2001 (Legge finanziaria 2002) a cui deve aggiungersi l’ultimo D.L. n. 233/06 (o meglio la sua Legge di conversione, la n. 248/06, la c.d. Bersani-Visco).   
Con l’art. 12, comma 2 della citata legge n. 448/2001 (Legge finanziaria 2002) e l’intervento della più recente L. 248/06, si è  ampliata la loro competenza[6], modificando gli artt. 2 e 19 del DPR n. 546/92 (Processo Tributario), attribuendo, alle Commissioni tributarie “..tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi d’ogni genere e specie..”, compresi quelli regionali, provinciali e comunali e per il Servizio Sanitario Nazionale, le sovrimposte e le addizionali, le sanzioni amministrative in ogni caso irrogate dagli uffici finanziari, gli interessi ed ogni altro onere accessori; nonché competenza su varie controversie di natura catastale, con potere di conoscere su tutte le questioni relative agli atti che precedono l’esecuzione forzata tributaria (iscrizione ipoteca) e quelle relative agli atti che sono compiuti dopo la notifica della cartella di pagamento ma che non hanno natura esecutiva, come il c.d. fermo amministrativo. Questo ha fatto dire, a più di un commentatore, che si è concluso “… il lungo cammino di unificazione delle controversie tributarie dinanzi ad un giudice unico…” [7].
Certamente, attraverso una tale formulazione omnicomprensiva, il legislatore ha tentato di dare un assetto definitivo alla materia sia attraverso l’assorbimento, in capo alle competenze del Giudice Tributario, di quelle competenze che prima ricadevano sotto il giudizio del tribunale ordinario, giusto art. 9 del cpc (che , però, non è stato abrogato), sia con l’elencazione degli atti impugnabili e dell’oggetto del ricorso[8]. Dimenticano, però, questi commentatori che l’art. 2 citato recita inoltre che: “Restano escluse dalla giurisdizione tributaria soltanto le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento.[9] e che l’art. 29 del D.lg. n. 46 del 1999 (art. 29) stabilisce, altresì, come, per le entrate non tributarie, restano esperibili "le opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi (che) si propongono nelle forme ordinarie". C. Cost. n. 239/97 e C. Cost. n. 202/2000; Cass. SS UU n. 15563/02 e Cass. civile Se. trib. n. 13534/05).
 
Diviene essenziale, quindi, conoscere del contenuto della domanda : jus persequendi judicio quod sibi debetur[10].
 
Anche il legislatore, proprio nel momento in cui ha attribuito all’esattore tributario “strumenti” idonei a ricercare e conservare i cespiti del patrimonio del debitore, utili a garantire in sede esecutiva la soddisfazione del credito (da tutelare per la sua valenza c.d. solidale) ha, nello stesso tempo e in ragione della tutela dei principi anch’essi costituzionalmente garantiti del diritto alla difesa, attenuato tali poteri con la possibilità d’esperire, a titolo esecutivo realizzatosi (cartella esattoriale contro di cui non si è potuto o voluto esperire i ricorsi), gli ordinari rimedi ex art. 615 (e/o 617 Cpc) e collegati rimedi cautelari (669-bis Cpc) attraverso cui è possibile sospendere il ruolo (titolo esecutivo) sempre che “…ricorrono fondati motivi.”( art. 60 DPR n. 602/73).
La Giurisdizione, in questi casi, appartiene (C. Cost n. 439/99, Cass. civile n. 13534/05) al Giudice che sarebbe “…competente a conoscere la controversia…” (art. 29 su cit.) che è, quindi, suddivisa tra quell’ordinaria, piuttosto che in luogo di quell’amministrativa (così afferma Cass. SS UU. n. 1162/2000 e Cass. Civile sez. I 13 luglio 2000, n. 489, la più recente a proposito del c.d. fermo amministrativo [11]) e/o tributaria (Corte cost. n. 318/95 e n. 372/97, quest’ultima rilevante perchè concernente i provvedimenti cautelari d’urgenza).
 
Tale situazione, si ritiene che non sia stata modificata dalle ultime modifiche legislative (L. 248/06 c.d. Bersani-Visco).
 
In buona sostanza al Giudice Ordinario, (Giudice di pace di Bari Sent. n. 1825/07[12], Trib. di Vibo Valentia Ordinanza del 26 Giugno 2006[13] e, infine, Cass. SS UU n. 2053/06), si può chiedere l’inefficacia del titolo esecutivo tributario (atto impositivo risultante dalla definitività dell’accertamento) anche in sede d’esecuzione tributaria; giusto coordinamento dell’art. 2 D.Lgs. 546/92 con gli artt. 57-59 DPR n. 602/73, che hanno lasciato in capo, ai giudici tributari, solo le controversie e per somme tributarie, relative agli atti esecutivi ex 617 cpc., perché nulla dice, l’art. 2 D.Lgs 546/92, sulle eventuali controversie che investono invece il diritto all’esecuzione sorto sulla base di un credito tributario ormai formatosi. Il legislatore si è limitato a prevedere solo le cause che investono il rapporto impositivo e le connesse posizioni (Cass. SS. UU. N. 15563/02), vale a dire “…le controversie riguardanti gli atti dell’esecuzione forzata tributaria…”.
Il rimedio esperibile è quello previsto dall’art. 615 cpc con cui si contesta il diritto a procedere ad esecuzione e non solo per denunciare fatti estintivi (e/o impeditivi) sorti dopo la creazione del titolo esecutivo. Questo perché “….il silenzio di detto art. 2, sull’opposizione ex art. 615 cpc, è di per sé sufficiente a determinare la giurisdizione del giudice ordinario, traducendosi nella mancanza di deroga ai comuni criteri di collegamento.”   (Cass. SS. UU. N. 15563/02). Tale controversia deve essere a lui condotta (Cass. SS UU n. 2090/2002), proprio perchè a lui è chiesto di assicurare tutela ai diritti soggetti (Cort. Cost. sent. N. 275/01). Nel momento in cui si è messa in discussione il diritto a procedere all’esecuzione (con domanda configurabile quale opposizione all’esecuzione ex art. 615 cpc) è questo il giudice (art. 103-113 Cost.) cui rimettere la risoluzione di tutte le questioni a queste collegate, proprio perché giudice munito di giurisdizione sulla domanda stessa (Cass. N. 6420/2004). In sintesi il giudice ordinario, presso cui è incardinata una controversia d’opposizione all’esecuzione tributaria (stesso ragionamento può estendersi ai rimedi cautelari), può conoscere dell’atto impositivo e, se valutato illegittimo e/o inesistente, dichiararne la sua inefficacia quale titolo esecutivo con conseguente annullamento dell’atto esecutivo per eliminare, o far cessare, la lesione di un diritto soggettivo (e in ossequio dettami artt. 24 e 113 Cost.). Questo perché, la norma residuale prevista ex art. 59 DPR 602/73 (che consente la possibilità di ottenere il risarcimento dei danni e quindi appresta una forma di tutela per “equivalente”) non potrà mai sostituire il bene della vita che si ritiene leso da un atto contrario alla legge.
In altre parole il debitore tributario, a titolo esecutivo creatosi, che denuncia di subire (o teme in concreto di subire) una lesione da un atto a questo successivo e conseguente, può richiedere una dichiarazione d’inefficacia e/o invalidità dell’atto purché non miri (Cass. SS UU n. 467/2000) alla dichiarazione d’illegittimità (cosa, questa, non consentita neanche ai giudici tributari) o all’annullamento di atti impositivi.
Pertanto la richiesta che il contribuente avanzava davanti al Giudice di Pace di Nicosia, annullamento di un atto impositivo, nella fattispecie avviso di mora, che non è tra quelli per cui è riconosciuta la giurisdizione in capo all’A.G.O. (che per come sopra detto è limitata e condizionata[14] alla tutela dei diritti soggettivi) non poteva che ricevere, il ricorso alla declaratoria di difetto di giurisdizione, il conseguente rigetto per come giustamente in sentenza commentata.
 
                                                                                              Avv. Francesco Molinari
                                                                                                                             Componente Camera Tributaria di Cosenza
                                                                                                                                         Socio di Avvocati & Avvocati[1]
 
 
 


[1] Chiovenda, –Principi – pp. 379 e ss.
[2] Satta – Diritto Processuale Civile – Cedam, pp. 12 e ss. Il quale afferma come il problema della giurisdizione : “ ..è postulazione di giudizio, quindi processo actus trium personarum (…) attuazione del diritto nel caso concreto”.
[3] G.A. Micheli – Corso di Diritto Tributario– Utet – pp. 236 e ss.
[4] Claudio De Stasio – Compendio di Diritto Tributario, , pp 27.
[5] Eduardo Grassi – Fisco n .24/07  che giustamente osserva come :”..troppe sono ancora le ombre presenti nel contenzioso tributario perché si possa essergli riconosciuta, a pieno titolo, la qualità di giusto processo..” pp. 3473.
[6] Recita l’art. 2 post riforma: “Appartengono alla giurisdizione tributaria tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie, compresi quelli regionali, provinciali e comunali e il contributo per il servizio sanitario nazionale, nonché le sovrimposte e le addizionali, le sanzioni amministrative, e comunque irrogate da uffici finanziari, gli interessi e ogni altro accessorio. Restano escluse dalla giurisdizione tributaria soltanto le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento”.
[7] AltaLex- Articolo di Angelo Antonio Genie del 03.05.2007 – Il processo tributario: aspetti e problematiche, pp.2
[8] All’articolo 19, comma 1, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, dopo la lettera e), sono inserite le seguenti:
e-bis) l’iscrizione di ipoteca sugli immobili di cui all’articolo 77 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, e successive modificazioni;
e-ter) il fermo di beni mobili registrati di cui all’articolo 86 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, e successive modificazioni”.
[9] Art. 2 DPR n. 546/92 Processo Tributario.
[10] Satta – Diritto Processuale Civile – Cedam, pp. 153 e ss. Nel quale chiarisce come la domanda è sia “… una manifestazione del diritto che invoca la sua tutela ..(che)..atto del processo,introduttivo e costitutivo del processo”
[11] CASS SS UU ORD. N. 875 DEL 17/01/2007
Il provvedimento di fermo amministrativo dei beni mobili registrati (nella specie, un’autovettura) emesso dal un concessionario del servizio riscossione tributi ex art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973 è un atto funzionale all’espropriazione forzata attraverso il quale si realizza il credito dell’amministrazione, e pertanto la tutela giurisdizionale nei confronti dello stesso si realizza dinanzi al giudice ordinario con le forme dell’opposizione all’esecuzione e agli atti esecutivi (come già affermato dalla Corte con ord. n. 14710 del 2006 e dal Consiglio di stato, con sentenza n. 4689/2005),
 
[13] “… Le entrate non tributarie e quelle tributarie di cui all’art. 2 d.lgs. 31 dicembre 1992 n. 546, possono formare oggetto di opposizione all’esecuzione e algi atti esecutivi, nonché di tutela cautelare dinanzi all’ A.G.O….”
[14] Condizione : Lesione (in atto o che teme in concreto di subire) di un diritto soggettivo da parte di un atto impositivo illegittimo ab origine perché, per esempio, inesistente. –
      Limiti : pronuncia solo sull’inefficacia incidenter tantum  (cioè sulla sua non produzione di effetti nel mondo giuridico) dell’atto impositivo ritenuto, per qualsiasi motivo, illegittimo con conseguente annullamento dell’esecuzione iniziata o emanazione di provvedimento cautelare necessario a far cessare la minaccia (certa) di lesione.

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