Federalismo fiscale e territori montani

PREMESSA

La riforma del Titolo V della Costituzione, nel ridefinire i rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali, ha disegnato «un modello di federalismo fiscale di tipo solidaristico e cooperativo», nel quale al principio dell’autonomia finanziaria di entrata e di spesa si affianca quello della perequazione finanziaria. Tale perequazione è attuata dai trasferimenti perequativi previsti dall’art. 119, terzo comma – che riguarda il fondo volto a sostenere i territori con minore capacità fiscale per abitante allo scopo di assicurare l’integrale finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni in tutti i territori (in base all’art. 117, secondo comma, lettera m) –, nonché dalle risorse aggiuntive e dagli interventi speciali, previsti dall’art. 119, quinto comma – al fine di promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, di rimuovere gli squilibri economici e di favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, così come previsto dalla Costituzione.

In realtà, la riforma del Titolo V della Costituzione va inquadrata all’interno di un lungo iter, iniziato alla fine degli anni Ottanta del XX secolo, di decentramento amministrativo e autonomia istituzionale, che ha fortemente coinvolto il ruolo degli enti territoriali e locali. Sia le funzioni amministrative che quelle di carattere programmatico sono oggi di competenza dei livelli istituzionali territoriali, ai quali sono stati anche trasferiti gli strumenti necessari per attuare le politiche di promozione dello sviluppo economico del territorio. La responsabilità di programmare gli investimenti e fornire servizi per il territorio è passata ai livelli istituzionali inferiori; attraverso le riforme iniziate con la legge 8 giugno 1990, n. 142, e proseguite con le cosiddette “leggi Bassanini”, il passaggio da un sistema di finanza derivata a un sistema di finanza autonoma ha modificato profondamente la capacità di reperire le risorse necessarie per sostenere l’economia locale e garantire l’erogazione dei servizi. In questa ottica, si può dire che nel federalismo agiscano i principi di “corrispondenza”, “sussidiarietà” e “responsabilità”: “corrispondenza” nel rapporto tra i servizi offerti alla comunità (dai vari livelli di governo, in base alle diverse competenze e funzioni) e il prezzo pagato dalla collettività; “sussidiarietà” nell’erogazione di servizi efficaci ed efficienti da parte del livello istituzionale più vicino al cittadino (cioè principio che costituisce l’asse portante dell’insegnamento sociale della Chiesa e che muove dalla Enciclica “Rerum Novarum” di Leone XIII); “responsabilità” degli amministratori pubblici, titolari di funzioni, impositori della fiscalità locale e, nel contempo, garanti dell’equità sociale e fiscale.

Prima di entrare nel merito delle peculiarità che i territori montani esprimono, sia riguardo alla capacità contributiva a sostegno della spesa pubblica sia riguardo alle corrispondenti esigenze di perequazione, diviene indispensabile ricordare come il passaggio da un sistema di finanza derivata a uno di finanza autonoma sia perseguibile in termini teorici attraverso il decentramento delle spese e il decentramento delle entrate. Se il decentramento delle spese può avvenire in ambito legislativo attraverso un trasferimento omogeneo di competenze ai diversi livelli istituzionali, il decentramento delle entrate è condizionato dal trasferimento della capacità impositiva ai singoli livelli istituzionali: trasferimento che attualmente si fonda sulla capacità degli stessi livelli istituzionali di reperire risorse dal proprio territorio di competenza, utilizzando la leva fiscale, patrimoniale e del debito. Ne consegue la centralità delle caratteristiche e delle specificità socio-economiche di ogni ambito territoriale, dal momento che ogni territorio esprime una propria capacità contributiva in base alla dotazione patrimoniale, al reddito, ai consumi, nonché alla capacità endogena di creare valore e sviluppo. Il passaggio, quindi, da un sistema di finanza derivata a uno di finanza autonoma e il consequenziale approdo al federalismo fiscale pone la necessità di definire modelli di approccio e criteri di perequazione in grado di bilanciare istanze territoriali e risorse finanziarie necessarie per ridurre ed eliminare le differenze tra territori (c.d. criterio di uniformità) e promuovere la coesione e l’integrazione economica e sociale.

Per i territori montani, storicamente caratterizzati da fenomeni di spopolamento e senilizzazione – elementi che, evidentemente, diminuiscono la capacità contributiva –, appare quanto mai opportuno introdurre un doppio criterio di perequazione: uno in merito alla compensazione delle capacità fiscali, determinata dalla minore possibilità contributiva in entrata; l’altro di finanziamento dei bisogni locali, a causa del maggiore costo derivante dall’erogazione dei servizi nelle aree montane, nonché del sostegno straordinario al finanziamento capitale degli investimenti in quelle stesse aree.

I TERRITORI MONTANI NEL TESTO DEL DISEGNO DI LEGGE

Le nuove disposizioni normative contenute nel disegno di legge che dispone la “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione”, toccano alcune questioni importanti che riguardano i territori montani italiani.

Rilevanti appaiono le ripercussioni per quel che concerne le aree montane.

Della montagna sono ben note le fragilità, così come i potenziali punti di forza, ma anche le profonde disparità in termini di sviluppo: tali disparità travalicano i confini amministrativi e non sempre sono da collegare alla appartenenza a regioni più o meno ricche e più o meno sviluppate del Paese.

Entrando nel merito del disegno di legge in questione, la montagna è stata sicuramente tenuta in considerazione in sede di elaborazione del provvedimento: i riferimenti espliciti a essa compaiono, infatti, in quattro articoli del testo.

L’articolo 11, sui “Principi e criteri direttivi concernenti il finanziamento delle funzioni di comuni, province e città metropolitane”, che include, tra i principi e i criteri direttivi cui dovranno ispirarsi i decreti legislativi, la «valutazione dell’adeguatezza delle dimensioni demografiche e territoriali degli enti locali per l’ottimale svolgimento delle rispettive funzioni e salvaguardia delle peculiarità territoriali, con particolare riferimento alla specificità dei piccoli comuni, ove, associandosi, raggiungano una popolazione complessiva non inferiore a una soglia determinata […], dei territori montani e delle isole minori» (lettera g).

L’articolo 13, sui “Principi e criteri direttivi concernenti l’entità e il riparto dei fondi perequativi per gli enti locali”, che riporta tra i principi e criteri direttivi da tenere in considerazione anche «la definizione delle modalità per cui la spesa corrente standardizzata è computata sulla base di una quota uniforme per abitante, corretta per tenere conto della diversità della spesa in relazione all’ampiezza demografica, alle caratteristiche territoriali, con particolare riferimento alla presenza di zone montane, alle caratteristiche demografiche, sociali e produttive dei diversi enti […]» (lettera d).

L’articolo 16, sugli “Interventi di cui al quinto comma dell’articolo 119 della Costituzione” riporta tra i principi e criteri direttivi secondo cui adottare i decreti legislativi la «considerazione delle specifiche realtà territoriali, con particolare riguardo alla realtà socio-economica, al deficit infrastrutturale, ai diritti della persona, alla collocazione geografica degli enti, alla loro prossimità al confine con altri Stati o con regioni a statuto speciale, ai territori montani e alle isole minori […]» (lettera c).

E, infine, l’articolo 22, relativo alla “Perequazione infrastrutturale”, che impone di tener conto nella ricognizione degli interventi infrastrutturali di diversi elementi, tra cui «i particolari requisiti delle zone di montagna» (lettera e).

CONCLUSIONI

E’ opportuno mantenere alto il livello di attenzione in questa fase cruciale per evitare che l’approvazione del federalismo municipale e la relativa individuazione dei fabbisogni standard possa realizzarsi senza tenere nella giusta considerazione la specificità dei territori montani. Per queste ragioni, va assolutamente evitata l’idea di una finanza comunale federalista che trovi il proprio fondamento esclusivo sui cespiti immobiliari proprio perché in montagna essi sono normalmente più bassi rispetto alle città. Sarebbe auspicabile, invece, l’idea, per le zone montane, di una finanza comunale che attinga a più fonti di entrata per mantenere, in ogni caso, un maggiore equilibrio nel gettito. Oltre a ciò, è necessario che venga istituito, contestualmente, un fondo perequativo che serva a garantire la copertura dei maggiori costi necessari ad assicurare la piena esigibilità dei diritti fondamentali (salute, istruzione, mobilità) anche ai cittadini che vivono nei territori montani. E’ necessaria la previsione di meccanismi di compartecipazione dei comuni montani al valore aggiunto che può derivare dall’utilizzo generalizzato delle risorse naturali specifiche della montagna, come l’acqua. In questo modo, si potrà parlare non solo di federalismo fiscale, ma anche di federalismo ambientale e si può immaginare, concretamente, di alimentare il fondo perequativo per il riequilibrio delle finanze comunali sia con la compartecipazione al gettito Irpef, che con il ritorno di una quota parte dell’Iva.
Su queste questioni si gioca la vera partita del federalismo solidale e se non ci sarà una forte e convinta presa di coscienza collettiva da parte della classe politica si rischia di commettere una clamorosa ingiustizia, con il risultato di ritrovarci a festeggiare il 150° dell’Unità d’Italia, con un Paese, paradossalmente, meno unito e più ingiusto.

*** Il principio di sussidiarietà è una novità del XX secolo per l’insegnamento tradizionale della Chiesa in materia sociale. Tale novità riguarda però la sua esplicita formulazione, resa necessaria dagli sviluppi della società moderna, mentre il suo contenuto è gia presente, anche se in modo implicito, nel pensiero sociale di Tommaso d’Aquino. Nella Rerum novarum di Leone XIII il principio di sussidiarietà inizia a farsi strada in modo più chiaro. Numerosi sono, infatti, i passi in cui lo Stato è chiamato a rispettare l’autonomia dei corpi sociali, limitandosi ad aggiungervi, quando il caso lo richiede, tutela ed appoggio.