Evoluzione disciplina degli appalti pubblici: il ruolo del diritto emergenziale

Mario Lucchi 26/10/22
Scarica PDF Stampa
La recente evoluzione della disciplina degli appalti pubblici su impulso del diritto emergenziale: la soluzione derogatoria e il ruolo del Commissario straordinario

La presente indagine si propone di verificare come il diritto emergenziale abbia inciso sulla disciplina dei contratti pubblici, prendendo spunto dall’analisi della gestione amministrativa dei più rilevanti eventi emergenziali degli ultimi anni; in tali situazioni si è dato vita ad un sistema derogatorio che “coesiste e si intreccia con quello ordinario”[1], con il duplice intento di fronteggiare tempestivamente i rischi e i pericoli derivanti dall’evento che ha causato l’emergenza, nonché di predisporre strumenti e risorse per una ricostruzione/ripartenza ottimale.[2]

Prendendo in esame alcune tra le più importanti situazioni emergenziali succedutesi nel nostro Paese negli ultimi anni[3], si deve purtroppo rilevare – per quanto attiene alla gestione degli appalti pubblici – una stentata messa in moto delle opere di ricostruzione, con interventi normativi tesi in particolar modo a garantire il rispetto della “trasparenza” e “anticorruzione”, ma evidentemente poco performanti sul piano della gestione operativa degli appalti.[4]

     Indice

  1. Il “ponte Morandi” di Genova
  2. Il Decreto “sblocca cantieri”
  3. I Decreti “semplificazioni”
  4. Considerazioni conclusive

1. Il “ponte Morandi” di Genova

Una svolta decisiva nella strategia per gestire efficacemente il lento e macchinoso sistema degli appalti pubblici in contesti di emergenza è stata sicuramente segnata dalla vicenda del “ponte Morandi” di Genova, nella quale è stato sperimentato un nuovo modello normativo-gestionale che ha saputo riportare risultati ottimali in tempi ragionevoli e che pertanto è stato applicato anche in successive occasioni.

Per fronteggiare la drammatica situazione del crollo del ponte Morandi[5], il Governo ha adottato il DL 109/2018 con il quale, tra l’altro, si è previsto l’affidamento ad un Commissario straordinario del compito di garantire tempestivamente la demolizione e ricostruzione del ponte, anche in via derogatoria rispetto al codice degli appalti[6] , nel (solo) rispetto della direttiva in materia di appalti pubblici n. 2014/24/UE[7]; in particolare, l’art. 1 co. 7 del citato DL stabilisce che il Commissario affida la realizzazione delle opere mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione.[8]

Il sistema emergenziale messo in atto in questa occasione ha rivelato un soddisfacente grado di efficacia, ma non è certo stato il primo basato sui poteri commissariali; evidentemente buona parte del merito deve essere riconosciuta al Commissario straordinario[9].I risultati ottenuti sono stati senza dubbio apprezzati, tanto da far parlare di un “modello Genova” da adottare e adattare non solo nelle situazioni emergenziali, ma addirittura nell’ordinario contesto degli appalti pubblici; e invero i cd. Decreti “semplificazioni” emanati nell’ultimo biennio hanno ampliato e potenziato il ruolo dei Commissari straordinari.[10]


Potrebbero interessarti anche


2. Il Decreto “sblocca cantieri”

Tralasciando gli aggiustamenti di matrice europea apportati al Codice degli appalti (forse più di facciata, che di sostanza)[11], il DL n. 32 del 18 aprile 2019, convertito in L. 55/2019  si caratterizza  in particolare per la figura dei “Commissari straordinari” per la realizzazione di numerose opere strategiche; tale figura è in realtà già codificata nell’art. 214 del Codice appalti relativo alla “Struttura tecnica del MIT”, ma lo “sblocca cantieri” ne delinea caratteristiche e funzioni sulla falsariga del Commissario straordinario individuato dal DL 109/2018 “Decreto Genova”, lasciando così intendere che possa essere questa la figura da utilizzare su “larga scala” per attuare il percorso di accelerazione e semplificazione degli appalti pubblici.[12]

Le novità introdotte da questo decreto sono molteplici: viene prevista un’esplicita “sospensione” fino al 31/12/2020 (termine attualmente prorogato al 30/06/2023) di alcune importanti norme del Codice degli appalti, introducendo al contempo una progressiva semplificazione delle procedure di approvvigionamento di beni e servizi nonché per l’esecuzione dei lavori, soprattutto per quelle “sotto soglia”. Senza entrare troppo nei dettagli, viene fondamentalmente esteso il metodo di scelta del contraente mediante “affidamento diretto” previo confronto di un numero esiguo di preventivi; inoltre, per stilare un elenco non esaustivo, viene modificata la disciplina del subappalto, dell’appalto integrato, del ricorso alle Centrali di committenza, dell’albo dei commissari di gara, della verifica del possesso dei requisiti, della sospensione dei contratti, del Collegio Consultivo Tecnico[13].

Per imprimere maggiore incisività alle misure volte alla ripartenza economica, il Governo ha inserito nel “decreto sblocca cantieri” anche la previsione del ricorso al ruolo del Commissario straordinario[14] che non è più inteso solamente come esercizio del generale potere di sostituzione in caso di inerzia dell’organo titolare, ma come appropriato strumento di perseguimento dell’interesse pubblico finalizzato alla tempestiva e efficace realizzazione delle opere pubbliche e al miglior utilizzo delle risorse pubbliche[15]. Un ruolo disegnato sulla falsariga del “decreto Genova”, in cui il Commissario ha potuto operare in piena autonomia, in assoluto regime derogatorio, senza essere vincolato dalle prescrizioni della legislazione vigente, fatti salvi, in particolare, i vincoli inderogabili delle norme comunitarie, la legislazione antimafia ed i precetti penali. Si è parlato a tal proposito di “modello Genova”, da esportare anche nell’ordinaria amministrazione degli appalti pubblici; in realtà, la straordinaria efficacia ed efficienza del modello Genova trova fondamento nella peculiarità dell’evento che lo rende, pertanto, difficilmente replicabile[16].

3. I Decreti “semplificazioni”

Nel corso dell’emergenza sanitaria causata dalla pandemia da Covid-19 – durante la quale sono state esperite procedure di approvvigionamento di beni/servizi in deroga al Codice dei contratti pubblici[17]– il Legislatore ha adottato una serie di interventi a sostegno dell’economia italiana, anche attraverso la semplificazione amministrativa relativa agli appalti pubblici. Un corposo intervento è stato quello attuato con il DL n. 76 del 16 luglio 2020 “Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale”, contenente un significativo numero di misure derogatorie al Codice degli appalti con durata temporale predeterminata, nonché alcune misure a regime. Sostanzialmente, il ricorso a procedure di affidamento di lavori e forniture previste dal Codice per specifici casi eccezionali[18] diventa ora la via ordinaria[19], mentre il ricorso ai Commissari Straordinari (introdotti, o meglio “ravvivati”, dal Decreto Genova e poi dallo “sblocca cantieri”) sembra divenire un vero e proprio sistema generale alternativo all’amministrazione ordinaria, per il quale viene legittimata una deroga generalizzata al Codice Appalti, ampliandone notevolmente il campo di azione.[20]

Probabilmente il successo del “decreto Genova” ha rafforzato la tendenza del legislatore a preferire l’opzione commissariale e derogatoria, come migliore rimedio alla lentezza burocratica dei cantieri italiani; risultava infatti al 30 giugno 2021 che il governo avesse adottato già diversi DPCM con l’individuazione di complessive 101 opere pubbliche commissariate e contestuale nomina di 42 Commissari straordinari, mentre per la fase attuativa del PNRR sono previsti numeri ancor più elevati.

Il “decreto semplificazioni” è un’ulteriore riprova di come il ricorso alla tecnica derogatoria, già sperimentato ante pandemia, si stabilizzi e diventi quasi sistematico nel corso dell’emergenza sanitaria[21]; peraltro, anche il successivo Decreto “semplificazioni-bis” (DL n. 77 del 31 maggio 2021, “Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure”) – ancorchè adottato con finalità specifiche – si è di fatto inserito nel solco derogatorio tracciato dai precedenti interventi legislativi, continuando a perseguire l’obiettivo di una maggiore speditezza dell’azione amministrativa.[22]

Quest’ultimo decreto legge – molto rilevante in materia di appalti pubblici – è stato infatti emanato per fronteggiare un’ulteriore “emergenza”, generata a sua volta dalle molteplici emergenze ancora in atto (in primis: crisi economica e sanitaria). L’UE infatti ha varato un piano di risanamento economico[23], dal quale l’Italia potrebbe ricevere ingenti contributi finanziari, a patto di definire previamente un piano di investimenti infrastrutturali e sociali: nell’aprile 2021 il Governo italiano ha pertanto deliberato il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) – approvato dall’UE in data 13 luglio 2021 – contenente la previsione di una serie di interventi pubblici da portare a compimento entro breve termine. Ecco pertanto che l’esigenza di spendere soldi pubblici (in maniera produttiva e ovviamente lecita) per far fronte alle emergenze in atto, si trasforma essa stessa in una nuova “emergenza” da fronteggiare[24]. Con questo intento, quindi, il DL 77/2021 è carico di strumenti calibrati sull’esigenza di garantire la speditezza dell’azione amministrativa, ricalcando molto il “modello Genova”.

4. Considerazioni conclusive

L’impianto normativo emergenziale è sostanzialmente rimasto il medesimo da circa trent’anni, puntualmente attivato e in fin dei conti rispondente in maniera soddisfacente all’esigenza di agire con immediatezza a copertura e limitazione dei danni; molto meno efficace, soprattutto in termini di tempistiche, nella gestione della ricostruzione. Con più o meno fortuna e/o abilità, il ruolo del Commissario straordinario si è rivelato di fondamentale importanza, potendo agire extra ordinem svincolato dai macchinosi ingranaggi burocratici che spesso inceppano tutta l’azione amministrativa. L’attenzione verso la legalità, più che doverosa ma a volte eccessiva, rischia in taluni casi di annichilire le potenzialità della macchina amministrativa, che pure avrebbe al suo interno strumenti “automatici” per gestire l’emergenza, già previsti dall’ordinamento; pertanto il Legislatore si è spinto sempre più verso la gestione derogatoria dei procedimenti emergenziali.

Il quadro complessivo che emerge dai numerosi regimi transitori è quello di un Codice dei contratti pubblici sempre più relegato alla marginalità, mentre proliferano microsistemi normativi pensati per fronteggiare situazioni contingenti, non sempre ben coordinati tra loro.

Si intravede una sorta di fuga dal regime ordinario: il tentativo di semplificare la complessa disciplina codicistica si è tramutato ormai in un ricorso permanente alla deroga. La causa emergenziale è ormai impressa sullo sfondo dello scenario giuridico e sembra che ogni decisione derogatoria venga assunta in maniera naturale e inevitabile. Probabilmente la favorevole conclusione della vicenda del Ponte Morandi di Genova, che ha visto ultimata la ricostruzione in meno di due anni, ha spinto il legislatore sulle ali dell’entusiasmo verso una gestione più disinvolta degli spazi lasciati aperti dalle direttive europee, finora bloccati dalle più stringenti norme interne. Però, come ammesso dallo stesso Commissario, il cd. “modello Genova” sarà difficilmente esportabile tout court in altri ambiti, a causa delle peculiari circostanze che hanno caratterizzato quel particolare intervento[25]. Non era infatti quella la prima volta che si è gestita una situazione emergenziale tramite un Commissario straordinario, che per sua natura è già pienamente legittimato ad operare in deroga alle disposizioni ordinarie. Ad ogni modo il Legislatore pare aver tracciato la sua rotta al di fuori del solco codicistico, prevedendo una gestione degli appalti incentrata sull’impiego di Commissari straordinari per la realizzazione di molteplici interventi, non più e non solo “prioritari”, ma più semplicemente individuati come “rilevanti” a livello regionale o locale.

È prevedibile nel prossimo futuro una riforma organica della materia, d’altro canto l’attuale Codice dei contratti pubblici ha già abbondantemente superato la metà del periodo di vigenza del suo predecessore (D.Lgs. 163/2006, in meno di 10 anni abrogato e sostituito dal D.Lgs. 50/2016), in un periodo di stravolgimenti sociali, economici e tecnologici che probabilmente non consentono l’ulteriore sopravvivenza di uno strumento oggetto di continui interventi innovativi. Nell’attesa di un riordino complessivo, la soluzione preferita, anche a causa della concomitanza di eventi emergenziali, è quella della deroga alle norme codificate, fino a sospendere (per un tempo definito, ma già oggetto di due proroghe) intere parti del Codice, ovvero ad aggirarle mediante il ricorso sistematico ad organi di gestione straordinari con ampi poteri derogatori.

Ad ogni modo, l’esigenza di realizzare tempestivamente ed efficacemente gli obiettivi del PNRR potrebbe rappresentare una preziosa occasione per realizzare finalmente una riforma organica e meditata non solo della disciplina degli appalti, ma dell’attività amministrativa in generale.

Volume consigliato 

Il contenzioso su appalti e contratti pubblici

Il testo intende fornire un quadro completo di tutti i rimedi, giurisdizionali e non, alle controversie nascenti in materia di appalti pubblici, sia nel corso di svolgimento della procedura di gara e fino all’aggiudicazione, sia nella successiva fase di esecuzione del contratto di appalto. In primis, dopo un excursus sull’evoluzione degli ultimi anni, utile a comprenderne pienamente la ratio, viene affrontato approfonditamente il rito processuale speciale, disciplinato dal Libro IV, Titolo V del Codice del processo amministrativo, con particolare attenzione alla fase cautelare. Vi è poi un focus sul rito “super accelerato”, da ultimo dichiarato conforme alle direttive europee da una pronuncia della Corte di Giustizia Europea del 14 febbraio 2019.Alle controversie sorte in fase di esecuzione dei contratti di appalto è dedicato uno specifico capitolo, che rassegna le principali pronunce del Giudice Ordinario con riferimento alle patologie più frequenti (ritardi nell’esecuzione, varianti, riserve).Infine, quanto alla tutela stragiudiziale, il testo tratta i rimedi previsti dal Codice dei Contratti Pubblici, quali l’accordo bonario, la transazione e l’arbitrato e infine approfondisce il ruolo dell’ANAC, declinato attraverso i pareri di precontenzioso, i poteri di impugnazione diretta, e l’attività di vigilanza.Più schematicamente, i principali argomenti affrontati sono:• il rito speciale dinanzi a TAR e Consiglio di Stato, delineato dagli artt. 119 e 120 del Codice del processo amministrativo;• il processo cautelare;• il rito super accelerato ex art. 120 comma 2 bis;• il contenzioso nascente dalla fase di esecuzione del contratto di appalto;• i sistemi di risoluzione alternativa delle controversie: accordo bonario, transazione, arbitrato;• poteri e strumenti di risoluzione stragiudiziale dell’Autorità Nazionale Anticorruzione.Elio Guarnaccia, Avvocato amministrativista del Foro di Catania, Cassazionista. Si occupa tra l’altro di consulenza, contenzioso e procedure arbitrali nel settore degli appalti e dei contratti pubblici. È commissario di gara nelle procedure di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in qualità di esperto giuridico selezionato da UREGA Sicilia e dall’ANAC.È autore di numerosi saggi e articoli nei campi del diritto amministrativo e del diritto dell’informatica, nonché di diverse monografie in materia di appalti pubblici, processo amministrativo, amministrazione digitale. Nelle materie di propria competenza ha sviluppato un’intensa attività didattica e di formazione per pubbliche amministrazioni e imprese. In ambito universitario, ha all’attivo vari incarichi di docenza nella specifica materia degli appalti pubblici.

Elio Guarnaccia | 2019 Maggioli Editore

22.00 €  20.90 €


BIBLIOGRAFIA

BARISANO C., La spesa per le infrastrutture tra difficoltà di realizzazione e sforzi acceleratori. I Commissari straordinari: qualche riflessione sull’esperienza concreta, in Amministrazione In Cammino, 23 novembre 2021

CONTESSA C., La nuova governance del PNRR e gli interventi in tema di contratti pubblici, in Urb. e app., 2021, n. 6, p. 751 ss.

CONTESSA C., Le novità del “decreto semplificazioni”, ovvero: nel settore dei contratti pubblici esiste ancora un “codice”?, in Urb. e app., 2020, n. 6, p. 757 ss.

COZZIO M. – PARISI N., L’emergenza sanitaria causata dal Covid-19: l’impatto (attuale e futuro) sul sistema nazionale dei contratti pubblici, in Dir. econ., 2021, n. 1, p. 37 ss.

DE NICTOLIS R., Le novità sui contratti pubblici recate dal d.l. n. 32/2019 “sblocca cantieri”, in Urb. e app., 2019, n. 4, p. 443 ss.

DESANTIS V., La Provincia di Trento e la disciplina degli appalti al tempo del virus Sars-COV-2. Una legge d’emergenza, tra rottura e innovazione, in Le Regioni, 2020, n. 4, pp. 918-930

DUGATO M., Terremoto, ricostruzione e regole degli appalti, in Munus, 2017, pp. 488-490

GAFFURI F., Il decreto semplificazioni alla prova dei fatti. La disciplina degli appalti pubblici dopo il “decreto semplificazioni”, in Giur. it., 2021, n. 5, p. 1242 ss.

GIANI L.,-D’ORSOGNA M., -POLICE A., (a cura di), Dal diritto dell’emergenza al diritto del rischio, Napoli, del 2018

GIGLIONI F., Funzione di emergenza e modelli amministrativi alla prova dello stress test degli eventi sismici nell’Italia centrale, in Dir. econ., 2018, p. 505 ss.

POLI G., Pianificazione urbanistica e commissariamento nella legislazione dell’emergenza: utilità o inefficienza della sostituzione degli enti territoriali con commissari?, in Riv. giur. edil., fasc. 6, 2019, p. 579 ss.

ROSSI P., Gli appalti pubblici pre e post covid: luci ed ombre del consolidamento del “modello” derogatorio, in Amministrazione In Cammino, 29 ottobre 2021

SPANICCIATI F., Emergenza sisma e nuovi strumenti decisionali: la pianificazione delle zone colpite dai terremoti 2016-2017, in Istituz. del feder., 2017, p. 712 ss.

SPANICCIATI F., La ricostruzione nei decreti per il terremoto 2016, in Giorn. dir. amm., 2017, p. 661 ss.

SPUNTARELLI S., Normatività ed efficienza delle ordinanze emanate in occasione della sequenza sismica di Amatrice, Norcia e Visso, in www.costituzionalismo.it n. 3/2017

TAGLIANETTI G., La normativa in materia di contratti pubblici e la tela di Penelope, in Giorn. dir. amm., 2020, n. 2, p. 155 ss.


Note 

[1] SPUNTARELLI S., Normatività ed efficienza del sistema delle ordinanze adottato in occasione della sequenza sismica di Amatrice, Norcia e Visso,  in Costituzionalismo.it, Fasc. 3/2017, p. 1 ss.

[2] Gli studi sul tema hanno messo in luce come dall’approccio iniziale di un’amministrazione straordinaria di breve durata legittimata ad intervenire con poteri extra ordinem, si stia passando ad un approccio basato sul carattere ormai ordinario delle emergenze, integrato con l’amministrazione della prevenzione; molto sinteticamente, è il concetto che emerge dall’opera collettanea di GIANI L., D’ORSOGNA M., POLICE A., (a cura di), Dal diritto dell’emergenza al diritto del rischio, Napoli, 2018.

[3] In particolare ci si riferisce agli eventi sismici che hanno colpito Emilia-Romagna, Veneto e Lombardia nel 2012 e il Centro Italia nel 2016.

[4] Si veda, a titolo di esempio, il DL 189/2016, poi novellato dal DL 148/2017 (relativo agli interventi di ricostruzione del sisma del Centro Italia dell’agosto 2016),  il cui Capo IV è interamente dedicato alle “Disposizioni in materia di legalità e trasparenza”: viene costituita un’apposita Struttura di Missione presso il Ministero dell’Interno per verificare e monitorare gli operatori economici, al fine dello “svolgimento, in forma integrata e coordinata, di tutte le attività finalizzate alla prevenzione e al contrasto delle infiltrazioni della criminalità organizzata nell’affidamento e nell’esecuzione dei contratti pubblici e di quelli privati che fruiscono di contribuzione pubblica, aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture, connessi agli interventi per la ricostruzione”; inoltre agli operatori economici interessati a partecipare agli interventi di ricostruzione pubblica viene richiesta l’iscrizione in un’apposita “Anagrafe antimafia degli esecutori”, tenuta dalla Struttura di Missione di cui sopra. Vengono poi attribuiti all’ANAC permeanti poteri di controllo sull’operato del Commissario, con l’intervento di una Unità Operativa Speciale, prevalentemente costituita da personale proveniente dal Corpo della Guardia di Finanza; infine i principali atti adottati dal Commissario vengono assoggettati al controllo preventivo della Corte dei Conti e all’obbligo di pubblicazione nella sezione “Amministrazione Trasparente” del proprio sito web istituzionale.

[5] La mattina del 14 agosto 2018 un tratto del viadotto sul fiume Polcevera dell’autostrada A10 – comunemente denominato “ponte Morandi”, dal nome dell’architetto che lo progettò – che transita nel cuore della città di Genova, crolla improvvisamente causando la morte di 43 persone e danni ingenti alla circolazione dell’intera città.

[6] In particolare art. 1, commi 3, 5, 8 e 8-bis.

[7] È la direttiva europea che, unitamente alla n. 23 e alla n. 25 del 2014, ha dato origine al vigente Codice degli appalti italiano, D.Lgs. n. 50/2016. Tali direttive, peraltro, prevedono comunque l’adozione di procedure di evidenza pubblica per i contratti sopra soglia.

[8] Tra tutte le situazioni emergenziali italiane, la peculiarità della vicenda di Genova risiede nel fatto che, a distanza di poco meno di 24 mesi dall’evento calamitoso, la ricostruzione può considerarsi portata a termine, con il ripristino di tutte le infrastrutture danneggiate: in particolare, dopo aver messo in sicurezza le zone a ridosso del segmento crollato, nonchè abbattuto e smaltito i tratti autostradali pericolanti adiacenti al crollo, il 3 agosto 2020 è stato inaugurato il nuovo “ponte San Giorgio”.

[9] Marco Bucci, all’epoca Sindaco della città di Genova, nominato Commissario straordinario per la Ricostruzione del Viadotto Polcevera dell’autostrada A10 con DPCM del 4 ottobre 2018, poi prorogato fino al 3 ottobre 2022.

[10] BARISANO C., La spesa per le infrastrutture tra difficoltà di realizzazione e sforzi acceleratori. I Commissari straordinari: qualche riflessione sull’esperienza concreta, in Amministrazione In Cammino, 23 novembre 2021, p. 17 ss.

[11] L’adozione del Decreto “sblocca cantieri”  è scaturita in risposta al rilievo presentato dalla Commissione UE in merito alle presunte infrazioni contenute nel Codice dei contratti pubblici, rispetto ad alcune disposizioni contenute nelle Direttive UE n. 23, 24, 25 del 2014 in materia di appalti pubblici; in particolare la modifica degli art. 105 e 106 (subappalto e varianti in corso d’opera) è stata piuttosto “timida”: a fronte di una totale liberalizzazione del subappalto richiesta dall’UE, il Codice consentiva solamente una quota del 30% dell’importo complessivo; il DL 32/2019 aveva aumentato tale quota al 50%, per poi essere ridotta al 40% in sede di conversione. Solamente con il DL 77/2021 si è definitivamente superato il limite predefinito, demandando ai singoli bandi l’individuazione delle quote di subappalto, in funzione di diversi parametri tecnico-economici.

[12] DE NICTOLIS R., Le novità sui contratti pubblici recate dal d.l. n. 32/2019 “sblocca cantieri”, in Urb. e app., 2019, n. 4, p. 443 ss.

[13] L’art. 1 co. 20 del DL 32/2019 ha introdotto una serie di modifiche al Codice degli appalti, in particolare agli artt. 23, 24, 25, 26, 29, 31, 32, 35, 36, 47, 59, 76, 80, 84, 86, 89, 95, 97, 102, 111, 146, 177, 183, 196, 197, 199, 216; a loro volta, alcune di tali modifiche sono state nuovamente oggetto di revisione da parte dei successivi “decreti semplificazione” DD.LL. 76/2020 e 77/2021.

[14] Art. 4 del DL 32/2019, così come modificato dall’art. 9 del DL 76/2020; la figura del Commissario straordinario era peraltro già prevista dall’art. 214 co. 4 del Codice degli appalti, ma con riferimento alla sola “realizzazione di infrastrutture e insediamenti prioritari”.

[15] Barisano C., La spesa per le infrastrutture. I commissari straordinari: qualche riflessione concreta, in Riv. Amministrazione in Cammino, 23.11.2021, p. 16

[16]Il modello non è replicabile perché: 1. Scaturisce da una tragedia e quindi non può valere in via ordinaria; 2. Deroga ad ogni regola; 3. Assenza di gara, scelta del progetto operata senza trasparenza e senza motivazione; 4. Presenza di un committente che non bada a spese”. Estratto dalla “Relazione sulle procedure normative e amministrative applicate nel così detto Modello Genova” depositata dal Commissario Bucci, pubblicata sul sito istituzionale www.commissario.ricostruzione.genova.it/altri-contenuti.

[17] In tale contesto straordinariamente emergenziale, secondo quanto disciplinato dal D. Lgs. n. 1/2018 “Codice della protezione civile”, gli organi preposti (in particolare il Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure di contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica Covid-19) hanno potuto operare anche in deroga alle ordinarie disposizioni, mediante l’adozione di ordinanze; in materia di appalti pubblici, si veda ad es. l’Ordinanza num. 8 del 31/03/2021 emessa dal Commissario straordinario (Gen. Francesco Paolo Figliuolo) avente ad oggetto “Richiesta di offerta per la conclusione di un accordo quadro con più operatori economici ai sensi dell’articolo 33 della direttiva 2014/24/UE per l’affidamento del servizio di verifiche della progettazione, al fine dell’attuazione dei piani di riorganizzazione della rete ospedaliera nazionale”.

[18] In particolare quelle previste dall’art. 63 “procedura negoziata, senza bando” e dall’art. 163 “interventi di somma urgenza”.

[19] O quasi: è comunque necessario il riferimento alla motivazione “emergenziale”; sul punto la recente Sent. TAR Palermo n. 1536/2021, nella quale si evidenzia che il DL 76/2020, “non revocando o sospendendo la disciplina ordinaria […] non ha inteso conculcare la scelta delle amministrazioni pubbliche di operare mediante la disciplina ordinaria dell’evidenza pubblica con gare aperte in luogo dell’affidamento diretto”. Anche l’ANAC ha ritenuto “che il regime in deroga non abbia privato, pur nella situazione eccezionale creatasi a seguito delle misure di contenimento e dell’emergenza sanitaria globale, le stazioni appaltanti della possibilità di ricorrere a soluzioni aperte alla più ampia concorrenza qualora appaiano le più idonee a soddisfare il proprio fabbisogno” (parere ANAC del 3 agosto 2020 reso in sede di approvazione al Senato). Precisando ancor meglio, come chiarito dal MIT con il parere n. 735/2020 (e successivamente confermato dal Parere MIMS n. 893 del 30.03.2021) “non si tratta di una disciplina facoltativa; le nuove procedure sostituiscono infatti… quelle contenute all’art. 36 del d.lgs. 50/2016. Si tratta di procedure di affidamento più snelle e “semplificate”, introdotte nell’ottica di rilanciare gli investimenti ed accelerare gli affidamenti pubblici. Tenendo conto di tale finalità, cui è sotteso il nuovo assetto normativo in materia di contratti pubblici, si ritiene che non sia comunque precluso il ricorso alle procedure ordinarie, in conformità ai principi di cui all’art. 30 del d.lgs. 50/2016, a condizione che tale possibilità non sia utilizzata per finalità dilatorie. Gli affidamenti dovranno avvenire comunque nel rispetto dei tempi previsti dal nuovo decreto e potranno essere utilizzate le semplificazioni procedimentali introdotte. In tal caso, si consiglia di dar conto di tale scelta mediante motivazione.”

[20] Infatti l’art. 9 del Decreto semplificazioni del 2020, ottimisticamente rubricato “Misure di accelerazione degli interventi infrastrutturali”, andando a novellare l’art. 4 del DL 32/2019 “sblocca cantieri”, stabilisce che il Presidente del Consiglio individua “gli interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico-amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio-economico a livello nazionale, regionale o locale, per la cui realizzazione o il cui completamento si rende necessaria la nomina di uno o più Commissari straordinari”; la norma introduce di fatto il ricorso ordinario al Commissario straordinario (i due termini così ravvicinati stridono tra loro), lasciando indefiniti i parametri di individuazione degli interventi che necessitano del Commissario (in linea di principio, qualsiasi opera pubblica comporta un rilevante impatto almeno a livello locale… altrimenti si perderebbe il nesso con l’interesse pubblico), superando di gran lunga la nozione di “infrastrutture e insediamenti prioritari”, contenuta nell’art. 214 del Codice degli appalti del 2016.

[21] ROSSI P., Gli appalti pubblici pre e post covid: luci ed ombre del consolidamento del modello derogatorio, in Riv. Amministrazione in cammino, 29.10.2021, p. 4 ss., www.amministrazioneincammino.luiss.it

[22] GAFFURI F., Il decreto semplificazioni alla prova dei fatti. La disciplina degli appalti pubblici dopo il “decreto semplificazioni”, in Giur. it., 2021, n. 5, p. 1242 ss.

[23] Il riferimento è al cd. NextGenerationEU, lo strumento finanziario messo in campo dall’Unione Europea per complessivi 750 miliardi di euro, finalizzato a stimolare una “ripresa sostenibile, uniforme, inclusiva ed equa”.

[24] Nelle premesse del DL 77/2021 si leggono le seguenti motivazioni emergenziali: “RITENUTA la straordinaria necessità e urgenza di definire la strategia e il sistema di governance nazionali per l’attuazione degli interventi relativi al Piano nazionale di ripresa e resilienza e al Piano nazionale per gli investimenti complementari; CONSIDERATA la straordinaria necessità e urgenza di imprimere un impulso decisivo allo snellimento delle procedure amministrative in tutti i settori incisi dalle previsioni dei predetti Piani, per consentire un’efficace, tempestiva ed efficiente realizzazione degli interventi ad essi riferiti; RITENUTA, in particolare, l’urgenza di introdurre misure relative all’accelerazione dei procedimenti relativi agli interventi in materia di transizione ecologica e digitale e di contratti pubblici”.

[25] V. nota 16

Scrivi un commento

Accedi per poter inserire un commento