De triplici copia obsequiorum

De triplici copia obsequiorum

Savino Mauro

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1. …E poi ci accorgemmo dell’amianto


Se negli ultimi quindici anni circa i tribunali italiani hanno fatto la non piacevole esperienza di dover ospitare centinaia di migliaia di fascicoli a tema unico, l’amianto, materia di questi fascicoli, non è certo venuto fuori dal nulla.

Un breve excursus delle principali fonti normative riguardanti l’amianto (o asbesto) ci convincerà del fatto che la sua presenza era stata avvistata già da lungo tempo.

Nel 1943, la legge n. 455, riconosce il rischio professionale da esposizione all’amianto.

Il d.pr. 30.06.1965, n. 1124, contiene nel capo VIII disposizioni speciali, oltre che per la silicosi, per l’asbestosi.

Il d.m. 18.04.1973 fissa al punto 1b del paragrafo “Malattie professionali” l’asbestosi come causa di tubercolosi e cancro polmonare. Va detto che, nel frattempo, la comunità scientifica, al più tardi dalla metà degli anni ’50, aveva dato alle stampe numerose ricerche che individuavano l’amianto come agente cancerogeno.

Il d.p.r. 10.02.982, n. 915, in attuazione delle direttive CEE n. 75/442, n. 76/403 e n. 78/319 relative allo smaltimento di rifiuti tossici, riporta al punto 21 della tabella allegata l’amianto come sostanza da ritenersi pericolosa, anche per l’ambiente. Nel 1986, il Ministero della Sanità, con ordinanza 26.06.1986, poneva restrizioni all’uso della crocido lite (amianto blu), il più pericoloso degli amianti.

Sempre nell’ ‘86 un’altra circolare del Ministero della Sanità segnalava che “l’OMS ha recentemente riconosciuto l’impossibilità di individuare per l’amianto una concentrazione nell’aria che rappresenti un rischio nullo per la popolazione, date le proprietà cancerogene di questo inquinante.”1.

Si arriva così a quella l. 257/92, “Norme relative alla cessazione dell’impiego dell’amianto”, in particolare art. 13, come modificato dalla l. n. 271/1993, in tema di riliquidazione del trattamento di pensione per pregressa esposizione alle fibre di amianto, che ha dato via ad una infinita sequela di contenziosi, a tutt’oggi ancora in via di definizione.

Il fenomeno-amianto pare essere esploso improvvisamente. Eppure, come si vede da questo pur breve elenco, se ne sapeva ben più di qualcosa anche prima.

Come spiegare il successo di questo revival?

Ci sembra che colga nel segno la riflessione di Miscione, che sintetizza esemplarmente lo stato delle cose:

Perché è nato il problema dell’amianto? Domanda tremendamente banale, ma, come succede spesso per le domande banali, anche angosciante.

Perché nessuno se l’aspettava? La Cassazione ha detto che ci sono stati importanti convegni scientifici già negli anni ’50 in cui si evidenziava la dannosità senza limiti dell’amianto e quindi si potrebbe dire che tutti lo sapevano già dagli anni ’50. La Cassazione dice però che, per la responsabilità civile, è necessario che le notizie non fossero limitate alla comunità scientifica specializzata, ma si estendessero anche oltre gli scienziati per arrivare alla comune conoscenza o coscienza. Siamo evidentemente nell’opinabile, ma sempre angosciante.

Al di là di tutto restano quanto meno gli atti ufficiali, fra cui la Direttiva europea n. 83 del 1983, per cui l’Italia fu condannata dalla Corte Europea con la sentenza n. 70 del 1990; c’è un’altra Direttiva del 25 giugno 1991. Ora io dico, e nessuno potrà smentirlo, che, se fosse stato fatto qualcosa almeno dal 1983 dopo la Direttiva Europea  – lasciando perdere le comunità scientifiche – i danni sarebbero stati almeno limitati. Io dico, e nessuno potrà smentirlo, che almeno dal 1983 tutti sapevano che l’amianto era il veleno più pericoloso e oltre tutto il più diffuso.

È difficile sostenere che nessuno se l’aspettava. Eppure c’è qualcuno che continua a dirlo. Il problema dell’amianto è non solo quello del pericolo in sé e della diffusione enorme che ha avuto in tutto il mondo, il problema dell’amianto è anche e soprattutto che le inadempienze sono durate per un tempo lunghissimo – una vera eternità – dopo che gli scienziati o la comunità scientifica si erano accorti della pericolosità, ma anche anni e decenni dopo.

È emersa una vera “calamità universale”, perché l’amianto è dappertutto e sarà difficilissimo eliminarlo, ci vorranno intere generazioni; non si sa nemmeno dov’è, ma si sa che c’è. Per eliminare l’amianto di cui era pieno il palazzo della Cee a Bruxelles sono state fatte spese tali, che avrebbero permesso di abbatterlo e ricostruirlo nuovo. Ma ugualmente si dice per vari e famosi grattacieli2.

Per rendere contezza in modo più specifico di tanto clamore, seguiamo più da vicino le vicende della famigerata legge 257/92.

In sede di commissione parlamentare, l’ineunda l. 257/92, avrebbe dovuto riguardare un numero di lavoratori esposti all’amianto dell’ordine di poche migliaia. Sennonché l’Inail si vide destinatario di più di 228.000 domande per la concessione del beneficio previdenziale. Di queste, alla data del 1.10.2003, 89.229 hanno avuto esito negativo, 28.817 si trovano ancora nella fase istruttoria.

Per fronteggiare lo stillicidio di domande, l’ Inail si vide affidato dal Ministero del Lavoro, nel 1995, l’istruttoria circa la valutazione tecnica dell’esposizione all’amianto da parte dei lavoratori interessati. Ne venne fuori (circ. 23.11.2005) una griglia di orientamento a favore delle tante realtà aziendali interessate al fenomeno ma in difficoltà al momento di verificarne i presupposti e le condizioni.

Si formulò così l’ipotesi di richieste di benefici previdenziali provenienti da lavoratori dipendenti per le quali le aziende avevano pagato il premio supplementare per abeostasi e quella di richieste di benefici per cui le aziende non avevano pagato il suddetto premio e che tuttavia avevano alle loro dipendenze lavoratori esposti all’amianto. In quest’ultimo caso, il lavoratore inoltra richiesta all’Inail corredandola della documentazione atta a provare la propria esposizione all’amianto in una con l’enumerazione delle mansioni aziendali effettivamente svolte. L’Inail, infine, acquisisce e sottomette la pratica, integrandola con gli elementi in suo possesso, previa, se del caso, verifica ispettiva da parte del CON.T.A.R.P. regionale in ordine alla valutazione complessiva dei casi di specie.

Nella stessa circolare dell’Inail veniva anche fornita la soglia a partire dalla quale l’amianto diventava ‘irrespirabile’ e si dava quindi la condizione, in una con l’esposizione ultradecennale all’ amianto, per poter essere ammessi a godere di benefici previdenziali.

Tale soglia, come prevista nel d. lgs. n. 277/91, veniva quantificata in 100 fibre/litro aria.

Ecco qui la causa prima di tanto rumore.

Si tratta dell’ormai noto problema della “soglia”, di cui passiamo ad occuparci.

 

 

2. Il problema della “soglia”. Ovvero dell’amianto “ respirabile”. Dal vangelo secondo l’ Inail


L’art. 22 del d.lgs. n. 277/91, rubricato “Attuazione delle direttive n. 80/1107/CEE, n. 82/605/CEE, n. 83/477/CEE, n. 86/188/CEE e n. 88/642/CEE, in materia di protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti da esposizione ad agenti chimici, fisici e biologici durante il lavoro, a norma dell’art. 7 della legge 30 luglio 1990, n. 212”, riconosce una esposizione generale a tutti coloro che hanno inalato fibre d’amianto nell’ambiente di lavoro indipendentemente dalla concentrazione di fibre presenti nell’ambiente di lavoro stesso.

Il successivo art. 24, comma 3, reca invece la disposizione: “Se l’esposizione personale dei lavoratori alla polvere di amianto, espressa come numero di fibre per centimetro cubo in rapporto ad un periodo di riferimento di otto ore, supera 0,1 fibre per centimetro cubo il datore di lavoro attua le disposizioni degli artt. 25, comma 1, 26, comma 2, 27, comma 2, 28, comma 2, 30 e 35.”

Ora, cosa ha fatto l’Inail?

Riferendosi al valore limite di 100 fibre/litro (i.e. 0,1 fibre/cc) aria, ai fini della concessione dei previsti benefici previdenziali, compiva un’ operazione ermeneutica di proporzioni notevoli.

Primo: accettata la “soglia” cui faceva riferimento l’Inail, entrava automaticamente in crisi il d.m. 6.09.1994 (“Normative e metodologie tecniche di applicazione dell’art. 6, comma 3, e dell’art. 12, comma 2, della legge 27 marzo 1992, n. 257, relativa alla cessazione dell’impiego dell’amianto) che stabiliva una “soglia” di amianto “respirabile” pari a 2 fibre/litro aria, e che non ci sono ragioni per ritenere meno degna di scelta dell’altra.

Sicché delle due l’una: o quest’ultimo valore era da ritenersi troppo ‘permissivo’, oppure quello proposto dall’Inail era, nel contesto in cui veniva proposto, del tutto campato in aria.

Secondo: il d. lgs. 277/91 fissava il valore massimo di concentrazione di amianto a soli fini di prevenzione, dunque nel contesto di un insieme di disposizioni atte a favorire la salubrità dei luoghi di lavoro; l’Inail adoperava la medesima “soglia” a fini previdenziali, giustapponendo finalità tra loro diametralmente opposte.

Terzo: se, come stabilisce la legge del 1992, la valutazione del rischio amianto deve sortire dal rapporto tra esposizione media alle fibre di amianto e durata del periodo di esposizione, allora, secondo la ricetta-Inail, chi non sia stato esposto all’amianto per 10 anni e con concentrazione media di 100 fibre/litro aria, e lo sia stato per un 1 anno soltanto, dovrebbe, per poter godere di benefici previdenziali aver cumulato un esposizione all’amianto con una concentrazione media pari alla bellezza di 1000 fibre/litro aria!

Quarto: se il citato art. 22 d.lgs. n. 277/91, che, come s’è detto, si riferisce a tutti coloro che hanno respirato fibre d’amianto indipendentemente dal quantum di fibre presenti nell’ambiente di lavoro, il riferirsi dell’Inail al solo art. 24, che invece si occupa dell’ esposizione all’amianto dei lavoratori uti singuli considerati, obliterava il crisma della generalità della fonte di legge in luogo di una particolarizzazione, che, per sovrapprezzo, e conseguentemente, forniva una lettura non sistematica dell’articolato in questione, con buona pace delle più elementari regole dell’interpretatio legis, e per mezzo di una circolare interna, il cui successo non basta a giustificare un arbitrario, de facto, sovvertimento della gerarchia delle fonti del diritto in nome dell’ ‘emergenza’.

Sesto: la “soglia” dell’Inail ha un riscontro scientifico?

Tre volte no.

Ma su questo torneremo tra breve.

Per ora basti considerare che la giustezza di tali rilievi appare confermata perlomeno dal fatto che si ritenne di dover de-amministrare il discorso sull’esposizione all’amianto con, per la verità non troppo illuminate, parafrasi legislative delle ‘delibazioni’ dell’Inail3, destinate, evidentemente, ad essere accolte come la buona novella della “respirabilità” dell’amianto.

2.1. Perché la “soglia” di 100 fibre/litro è campata in aria

Abbiamo poco sopra evidenziato, perché, seppur riguardando la cosa dalla prospettiva della formula dell’Inail, la famosa “soglia” di 100 f/litro aria sia per lo meno avventata.4

Volgiamoci ora a considerare la questione in modo più dettagliato.

Come ricorda Sferrazza: “la normativa [del ‘92] non sembra (va) richiedere il superamento di alcuna “soglia di rischio” per il riconoscimento del beneficio della maggiorazione contributiva, dimostrando così di recepire le relative indicazioni della letteratura medica secondo cui non esiste (e, comunque, non è ancora stata accertata) una soglia minima di inoffensività dell’amianto. E in tal senso si è anche espressa una parte della giurisprudenza di merito, muovendo dal presupposto che gli studi scientifici, che costituiscono ormai un condiviso patrimonio di conoscenze ed un sicuro punto di riferimento nella trattazione della materia, consentono di affermare che non esiste un livello di esposizione temporale e/o quantitativo, al di sotto del quale sia possibile escludere il rischio di una patologia di tipica derivazione da asbesto ed evidenziando, tra l’altro, come l’art. 13, comma 8, della legge n. 257/1992, non contenga alcun richiamo al decreto legislativo n. 277/1991 (che, appunto, istituisce una soglia di concentrazione di 0,1 fibre per centimetro cubo) precedentemente emanato”5.

Vale la pena riportare anche l’opinione di Riverso sul limite delle 100 fibre/litro aria: “I valori indicati dal D. Lgs. n. 271/91…non hanno nessuna logica (tanto meno dal punto di vista medico) se vengono calati in un ambito normativo che non obbligava all’adozione di questo specifico apparato di prevenzione…si utilizza un limite mediato che per specifici fini di protezione del lavoratore deve valere al massimo per 40 ore di lavoro saltuari e 8 ore di lavori continuativi (dopodiché scatta l’obbligo di abbassarlo e di scongiurare il rischio per il lavoratore con misure adeguate) e lo si proietta in una differente dimensione; dimensione differente non solo sotto il profilo temporale (da 8 o 40 ore a più di dieci anni6), ma soprattutto per lo scopo: dalla prevenzione alla previdenza; dalla protezione del lavoratore all’indennizzo del danno alla salute.

Una proiezione che provoca un evidente ribaltamento logico delle ratio sottese alle due normative: la L. n. 257 mira a risarcire il lavoratore che non è stato protetto, il D. Lgs. n. 277 mira a far si che questa situazione non si verifichi mai più. Le 100 fibre che sono condizione di un obbligo del datore di lavoro diventano condizione per il diritto del lavoratore.”7

 

 

3. Il contributo dell’Inps: ovvero dell’ amianto ‘tabellato’

 

Della diatriba in questione è entrato a far parte, e non poteva essere diversamente, anche l’Inps. Latore, ahinoi, di ulteriori farragini.

Forniamo di seguito, more exemplo, la sinossi di un caso sottoposto alla sez. Lavoro del Tribunale di Milano nel 2003, emblematico del modus operandi dell’Inps e del milieu sviluppatosi intorno all’ ‘emergenza’ amianto.

Nel caso de quo l’Inps viene convenuto in giudizio in virtù del diritto alla rivalutazione dei contributi versati ex art. 13, l. 257/92.

L’ Inps esordisce tirandosi subito fuori: costituendosi, chiede, previa rituale contestazione delle pretese avverse, il rigetto del ricorso ed in via pregiudiziale chiama in causa l’Inail, ritenuto litisconsorte necessario.

A fronte di quest’ultima richiesta, il Giudice ricorda all’Inps che “la necessità di un attestato di verifica del rischio di esposizione all’amianto da parte di tale istituto è stata prevista in successive circolari Inps (n. 129/94 e n. 304/95), d’intesa con l’Inail e con il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale si tratta quindi solo di una collaborazione a livello amministrativo tra i due istituti, dei quali uno certifica la presenza delle situazioni legittimanti la richiesta del beneficio in questione e l’altro adotta i relativi provvedimenti.

Non essendo quindi l’intervento dell’Inail previsto dalla legge, lo stesso si pone quale mero presupposto di fatto all’emissione del provvedimento da parte dell’Inps, con la conseguenza che l’Inail non è ‘l’unico soggetto legittimato ad interloquire sul punto’ e che non è configurabile una posizione giuridica autonomamente tutelabile nei confronti dell’Inail.”

Passando al merito: “la norma è riferibile a tutti i lavoratori per i quali sia provata una effettiva esposizione ultradecennale a fibre di amianto.

L’ Inps, nelle sue difese, sostiene invece che la tutela richiesta sia pur sempre subordinata alla presenza nei luoghi di lavoro di concentrazione di amianto che, seppur inferiore a quella per la quale è previsto lo specifico obbligo di pagamento del premio supplementare contro l’asbestosi, ingeneri il rischio di altre malattie professionali e quindi superi il valore massimo di concentrazione previsto dal d. lgs. n. 277/91 e successive modificazioni: al di fuori di tali ipotesi, secondo l’inps, la verifica dei presupposti per l’insorgenza della tutela assicurativa per malattie professionali derivanti dall’amianto potrebbe essere effettuata soltanto ex post, vale a dire dopo l’insorgere della malattia non tabellata della quale sia dimostrata la natura professionale e il nesso eziologico con la presenza di amianto nell’ambiente di lavorativo8. […] Il convenuto invoca la sentenza Corte Costituzionale n. 5/2000 la quale peraltro richiama i parametri di concentrazione massima di cui al d.lgs. n. 277/91, ma aggiungendo che tali valori sono stati fissati dal legislatore a fini di prevenzione; al di sotto di tali limiti, pertanto, non può essere escluso il carattere nocivo dell’amianto.

Tali valori non devono quindi ritenersi vincolanti per l’individuazione di un rischio morbigeno dovuto alla presenza dell’amianto, così come non può ritenersi sufficiente ogni presenza di amianto nell’ambiente di lavoro: sicuramente il raggiungimento della soglia massima fissata dalla normativa citata può assumere il valore di presunzione assoluta di esposizione al rischio.

Nel caso di specie appare evidente sia la durata ultradecennale dell’esposizione sia la sussistenza di un’esposizione tale da causare un rischio morbigeno specifico e rilevante: i ricorrenti hanno quindi assolto all’onere probatorio che incombeva loro.”9

Segue condanna dell’Inps10.

4. La Cassazione contro tutti. Il ritorno della ‘grinta dura’

La Cassazione, richiamandosi alla sentenza n. 5/2000 della Corte costituzionale, che fa riferimento ai valori di cui al d. lgs. 277/9111, ancora nel 2001, riteneva che la Consulta, esprimesse con ciò: “il deciso rifiuto di ogni interpretazione dell’ art. 13, comma 8, l. n. 257/92 diretta ad estendere il beneficio a tutti i lavoratori addetti per oltre dieci anni a lavorazioni che li abbiano esposti all’amianto (…) avrebbe agganciato a più riprese detta esposizione a dei chiari standards parametrici di esposizione che limitano la platea dei beneficiari e valgono a fondare la disposizione in esame su ragioni logico giuridiche capaci di sottrarla ad ogni applicazione diretta a violare il fondamentale principio di cui all’art. 3 Cost.”12

Il che, secondo Riverso, travisa “il senso della sentenza della Corte Cost. (né più né meno, come per lungo tempo sono state travisate le intenzioni del legislatore, allorché attraverso una distorta lettura dei lavori parlamentari che hanno portato alla formulazione della stessa norma, la Cassazione ha per lungo tempo sostenuto che il beneficio fosse limitato dal punto di vista soggettivo ai lavoratori del cd. settore amianto). (…) se la Corte Costituzionale avesse voluto dire quello che sostiene – senza alcun dubbio – la Cassazione, la stessa Corte Cost. avrebbe dovuto dire chiaramente che la mancanza di parametri avrebbe reso in effetti illegittima la norma, perché generava disparità di trattamento; ma che tuttavia la stessa norma non poteva essere dichiarata incostituzionale perché il beneficio si fondava su precisi standards di esposizione. (…) Ora, nella sentenza della Corte non vi è nessun riferimento all’art. 24 . D. Lgs. n. 277/91, nemmeno un accenno; vi è solo quell’ obiter dictum, quel riferimento incidentale alla “soglia limite”; effettuato dopo che la Corte aveva già indicato come essa interpreto la norma attraverso il collegamento al rischio professionale ed al sistema di assicurazione delle malattie, e dunque nell’ambito di un passaggio motivazionale ed argomentativo ininfluente.”13

Opinione, quella della Cassazione, reiterata nel 2004. Dice la Cassazione: “E’ la stessa l. 257/92 a dare fondamento normativo all’esigenza di una esposizione superiore ad una data “soglia” stabilendo con specifica disposizione (…) il limite di concentrazione al di sotto del quale le fibre di amianto devono considerarsi “respirabili” nell’ambiente di lavoro (tanto da non obbligare all’adozione di misure protettive specifiche) e mostrando così di ritenere insufficiente, agli effetti del beneficio da attribuire ai lavoratori “esposti all’amianto” (che non abbiano contratto malattia professionale), la presenza della sostanza in quantità tale da non superare il limite anzidetto e da non rappresentare per tale ragione un concreto pericolo per la salute.”14

Tuttavia, come rileva Miscione: “va anche segnalato che, dopo tempi di eccessivo ed ingiustificabile rigore, la Cassazione ha affermato che, per il riconoscimento del beneficio previdenziale, la prova può essere data non necessariamente con esattezza, ma è sufficiente, avuto riguardo al tempo trascorso ed al mutamento delle condizioni di fatto, che si accerti, anche a mezzo di consulenza tecnica, la “rilevante probabilità” di esposizione attraverso un giudizio di pericolosità dell’ambiente di lavoro, con un margine di approssimazione di ampiezza tale da indicare la presenza di un “rilevante grado di probabilità” di superamento della “soglia” massima (Cass. 1° Agosto 2005, n. 16119, in Mass. Giur. It., 2005).”15

Cionondimeno, continua Miscione: “si ha la sensazione che il problema della responsabilità civile per l’amianto sia irrisolto, e anzi, peggiorato […] e che anche il problema della responsabilità penale sia incerto e controverso”16

La Cassazione, va detto, non ha comunque affatto sofferto di solitudine. Come constata Napolitano: “in questa materia si è assistito ad una singolare levata di scudi da parte di certa dottrina, insieme con la prevalente giurisprudenza, principalmente di legittimità, nei confronti di una formula legale accusata (quantomeno) di equivocità nel suo tenore letterale e comunque tale, per la sua vaghezza, da determinare un’incontrollata espansione della spesa pubblica.

Al riguardo non sono valse le critiche puntuali ed ampiamente argomentate della dottrina maggioritaria, alle quali, per converso, la Cassazione ha puntigliosamente replicato […] per giungere al consolidamento di un’interpretazione ritenuta ‘logica’, in realtà strettamente ancorata (e dipendente da) quelle (esplicite, il più delle volte) preoccupazioni di ordine finanziario.”17

Ad ogni modo, e sulla scorte delle riflessioni sin qui fatte, ci pare che, sia tutt’altro da prendere sottogamba la proposta di Riverso di eliminare definitivamente il limite delle 100 fibre/litro, in quanto “presupposto, impossibile da dimostrare seriamente, per il riconoscimento del diritto al risarcimento previdenziale.”

Infatti, come argomenta Riverso: “riconoscere un diritto che non può essere provato è come non riconoscere nulla; perché quel diritto può essere solo petito altrove, mutando veste, dimensione e dignità; può divenire frutto di un riconoscimento di natura discrezionale, come graziosa elargizione ad es. in sede politica – amministrativa; ma allora non è più un diritto soggettivo pieno, è un’altra cosa assai più scadente. Qui significa affidare soltanto al potere politico, amministrativo, sindacale ed all’Inail il potere di stabilire dove e quando riconoscere il diritto. Se un limite di salvaguardia per l’amianto non esiste (“è una favola” diceva il compianto prof. Maltoni), esso può essere sempre negato o affermato a piacimento.”18

 

 

5. Prassi Italiana. Ovvero dalla legge alla canzone popolare


Molto ancora ci sarebbe da dire sul tema che ci ha fin qui occupato. Ma nello spirito di questo testo, che vuol fornire solo una veduta di scorcio di un dramma processuale ed esistenziale, non ci dilungheremo troppo oltre.

Ci piace però concludere con alcune brevi osservazioni sullo stato dell’arte (poca) intorno al fatto-amianto.

Quali sono, vogliamo dire, gli effetti nella prassi dell’apposizione della “soglia”?

Cosa emerge de facto dalle aule giudiziarie, al di là della Gewalt interpretativa della Cassazione, quando si tratta di amianto e benefici previdenziali – problema che, evidentemente, non riguarda solo il limite in argomento, ma l’approccio stesso al problema dell’individuo-lavoratore esposto all’amianto?

Valga, come cartina tornasole, quest’amara fotografia scattata da Riverso, non a caso ci affidiamo all’obiettivo di un ‘addetto ai lavori’, di un sistema-giustizia che – fatte le debite eccezioni – si presenta, nell’eterno ritorno dell’eguale che lo contraddistingue, come Lichtung dai tratti umani, troppo umani:

si è assistito a qualcosa di veramente inedito nella storia del diritto italiano; un vero e proprio capovolgimento delle regole; perché il sacrosanto diritto previsto dalla legge, veniva prima negato in sede giudiziaria (non da tutti i giudici, ma da molti sì), ma poi, ad ordinamento invariato, veniva riconosciuto, come graziosa concessione in sede politica attraverso i c.d. atti di indirizzo19 ed i tavoli tecnici ministeriali: può star bene il risultato (per carità), ma non sta bene il metodo, perché non garantisce tutti; in particolare quelli che non hanno una forte protezione politico-sindacale. Vorrei risparmiarvi quello che a proposito di questo limite è accaduto ed accade quotidianamente nelle aule giudiziarie di tutto il paese con i tentativi di verificare attraverso delle consulenze tecniche l’esistenza del limite in questione…Beninteso la consulenze tecniche si fanno nei processi per accertare quel limite, e si devono oramai fare se non si vuole cadere sotto la scure degli annullamenti in Corte d’Appello e comunque in Cassazione. Ma con quale coerenza si fanno? Io lo vedo quotidianamente nelle cause che decido; le stesse mansioni, gli stessi ambienti di lavoro vengono testati diversamente a secondo del ctu (consulente tecnico d’ufficio); a livello di fibre, di periodi di esposizioni, di figure professionali. Me lo dicono gli stessi avvocati; ci sono i ctu cosiddetti buoni, che largheggiano nella valutazione delle fibre, ed i ctu cattivi quelli che contano le fibre e poi li moltiplicano per i tempi (senza neppure operare una valutazione mediata di esposizione). A questo siamo arrivati con il limite rigido; l’applicazione della legge è divenuto un affare discrezionale rimesso alla buona volontà di qualche ctu. E non oso pensare cosa potrebbe risultare fuori se si operasse un’indagine comparativa a livello nazionale tra le varie ctu (che già divergono tra di loro per le professionalità specifiche rivestite dagli ausiliari investiti dell’incarico nei vari tribunali); si ricorre indifferentemente a medici igienisti, medici legali, medici del lavoro, ingegneri, chimici industriali, ecc. come se si trattasse di operare una valutazione purchessia. Ma come si può pensare che dei tecnici così differenti possano procedere uniformemente all’accertamento necessario per la corretta applicazione della legge? Mi piacerebbe se qualcuno avesse voglia e i mezzi per fare un accertamento comparativo del genere ne vedremmo delle belle su cosa si è ridotta l’applicazione della legge20.

Si leggano anche le osservazioni di Miscione sulle sanatorie e i riconoscimenti ex lege, resisi necessari per tamponare la profluvie dei contenziosi: “i tentativi di eliminare o diminuire il contenzioso attraverso sanatorie o riconoscimenti di legge hanno avuto effetti perversi, facendo aumentare e non diminuire il contenzioso: in particolare il pensiero va alle leggi che hanno posto il principio del ‘chi ha dato ha dato e chi ha avuto ha avuto’. Prima, l’art. 80 comma25 della Finanziaria 2001 (L. 23 dicembre 2000, n. 388) ha posto il principio della irripetibilità delle maggiorazioni di pensione, in caso di rinuncia all’azione giudiziaria da parte dei lavoratori esposti all’amianto; quindi, l’art. 39, comma 9 della Finanziaria 2003 (L. 27 dicembre 2002, n.289) ha esteso l’irripetibilità delle maggiorazioni di pensione in ogni caso di sentenze di riforma in favore dell’ente previdenziale; infine, l’art. 47comma 6-quinques del D.L. 30 settembre 2003, n. 269 (conv. in L. 24 novembre 2003, n. 326) ha confermato la regola del “chi ha dato ha dato e chi ha avuto ha avuto” per tutti i casi di indebito per sentenze di riforma sull’amianto, limitandolo però al 1° ottobre 2003. Ripeto: questa sorta di sanatoria ha alimentato soltanto altro contenzioso, perché molti hanno iniziato o proseguito i processi proprio contando sulla tranquillità della sanatoria finale.”21

In conclusione, ci sia solo concessa una piccola notazione personale sulla situazione legislativo-giudiziaria in merito alla complicata questione-amianto in Italia.

Non appaia, a tal fine, e alla luce di quanto sin qui esposto, bizzarro il dire che, se, come qualcuno ha detto, Mao Zedong costruì la sua fortuna intrecciando fra loro un paio di banalità, come solo in un grande uomo può avvenire, allora il sistema- Italia, salvo casi isolati, ha gestito la vicenda, per intuibili aspetti tragica, dell’amianto, intrecciando fra loro un paio di aberrazioni esegetico-legislative, come solo in un piccolo paese può avvenire.

 

 

 

Mauro Savino

 

 

Si ringrazia lo Studio Legale Lo Sasso

per aver messo chi scrive in condizione

di accedere nel tempo al necessario materiale

e di approfondire il concetto di ‘trincea’

 

1 Cfr. per un elenco dettagliato della normativa italiana relativa all’amianto G. CAMPURRA, Manuale medicina del lavoro 2008, Ipsoa, 2008, pp. 289 e ss. Nell’ ottica del ‘meglio tardi che mai’ v. M.M. RIZZO, Ambiente e salute, Uni Service, 2008, pp. 34 e ss.: “Sebbene tardiva, però, la produzione normativa in materia di amianto è oggi senza dubbio tra le più corpose”.

2 M. MISCIONE, “I benefici per l’amianto tra norme di sanatoria e giurisprudenza”, in LG, 1996, 12, 12, p. 977. Per una panoramica sulla vicenda v. F. ROSSI, “Benefici previdenziali per l’amianto”, in LG, 1998; P. CRO, “La tutela del lavoratore per il cd. ‘rischio amianto’, in LG, 2003; P. NODARI, “La strana vicenda per l’amianto nella clausola “chi ha dato ha dato chi ha avuto ha avuto”, in LG, 2003; R.G. DEL CONTE, “Tutela dei lavoratori esposti all’amianto”, in DPL, 15, 2005; R. GUARINIELLO, “Amianto: emesso piano di lavoro per la rimozione e conoscibilità del rischio”, in LG, 2005.

3 Ci si riferisce alla l. 24.11.2003, n. 326, che, all’ art. 47, abbassa il coefficiente stabilito dalla l. n. 257/92 da 1.5 a 1.25, e stabilendo pro futuro che il moltiplicatore si applica ai soli fini dell’importo delle prestazioni pensionistiche e non ai fini della maturazione del diritto di accesso alle stesso. Tuttavia, il legislatore ritiene di dover confermare il limite delle 100 fibre/litro aria da inalarsi, in media, nell’arco delle otto ore di lavoro, e a favore dei soli lavoratori esposti all’amianto per non meno di dieci anni. Valgano qui, mutatis mutandis, considerazioni analoghe a quelle or ora esposte. Facciamo solo notare come la rubrica legis della l. n. 326/2003 si proponesse, per l’avvenire, di introdurre “disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici”…Quanto al successivo d.m. 27.10.2004 – “Attuazione dell’art. 47 del d.l. 269/2003 convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326. Benefici previdenziali per i lavoratori esposti all’amianto.” – vero è che esso supera la preclusione presente nella previgente disciplina, con l’estensione ai lavoratori non coperti da assicurazione obbligatoria gestita dall’Inail del beneficio consistente nella rivalutazione del periodo di esposizione all’amianto ai fini pensionistici, con la fissazione di un termine di decadenza per la presentazione della domanda all’Inail per il rilascio della certificazione di esposizione all’amianto; ma vero è anche che, da un lato, la “soglia” viene confermata, dall’altro le attività lavorative a rischio vengono tassativamente indicate: resta fuori chi non abbia avuto contatto diretto con materiale contenente amianto. Qui, a parte la discutibile tecnica adottata dal d.m., che particolarizza ciò che dovrebbe essere considerato in un’ottica generale, che guardi al ‘fatto’ dell’esposizione e non al ‘come’ della stessa, si sorvola soprattutto, e più specificamente, su un dato scientifico acclarato: l’esposizione all’amianto è stata riconosciuta, da una messe di studi, anche per chi si sia trovato a lavorare semplicemente in un ‘ambiente’ in cui si dava la presenza di fibre d’amianto. Evidentemente, si è creduto di poter far passare per avvertita la norma per cui le polveri d’amianto sono respirabili sol quando si depositino su questo o quel materiale.

4 Più che mai da un punto di vista scientifico. Cfr. V. FOA’ e C. COLOSIO, “Amianto: aspetti medici con storia degli impieghi industriali ed evoluzione dei livelli espositivi e degli aspetti normativi”, in AA.VV., Rischio amianto, Milano, 1997, pp. 33 e ss.

5 M. SFERRAZZA, Benefici previdenziali per i lavoratori esposti all’amianto, Uni Service, 2008, p. 120. Cfr. Pretore di Ravenna, 4 dicembre 1997, in Lavoro nella giurisprudenza, 1998, n.6, p. 489: “si danno casi di tumore cagionati ai familiari di lavoratori dalle fibre portate da questi ultimi negli ambienti domestici nelle tute, nelle scarpe e nei cappelli; che non sia possibile indicare un livello di esposizione al di sotto del quale non esiste il rischio per la salute, è acclarato nelle risoluzioni dell’ Organizzazione mondiale della Sanità ed è affermato nella direttiva Cee n. 83/477; il rischio pertanto è rappresentato dall’esposizione in sé (anche a basse dosi)”, op. cit., p. 120, n. 15. V. anche M. MISCIONE, “I benefici previdenziali per l’amianto”, in LG, 1996, 12, pp. 977 e ss.

6 Peraltro, come notato M. MISCIONE e P. RAUSEI, Interpelli di lavoro. Rassegna commentata degli anni 2005 e 2006, Ipsoa, 2007, p. 220: “La prova dell’esposizione ultradecennale all’amianto non è mai semplice, tanto più se richiede quella “soglia” di 100 fibre/litro del D. Lgs. 277 del 1991, prevista ora ma solo ora dall’art. 47 comma 3, legge n. 326/2003”.

7 R. RIVERSO, “Vecchie e nuove ingiustizie per i lavoratori esposti all’amianto”, in Lavoro nella giurisprudenza, 2002, 8, p. 711, cit. in SFERRAZZA, cit., p. 121. Cfr. Tribunale di Bologna, 18.06.2004: “[il valore soglia applicabile] non può essere rinvenuto nel limite fissato dall’art. 24 c. 3 D. lgs. 277/1991 di 0.1 fibre per cm?, per l’illogicità e l’inaffidabilità scientifica del ricorso ad un criterio pensato in relazione all’adozione di misure tecniche di abbattimento del rischio…[i limiti] sono pensati in funzione di una rilevazione puntuale dell’esposizione all’amianto, e non per misurare e per qualificare normativamente esposizioni decennali” (Op. cit., p. 125, n. 27).

8 Cfr. M. MISCIONE, Interpelli lavoro, cit., p. 220: “I benefici previdenziali previsti per l’amianto dalla l. 257/92 (e ora dalla legge n. 326/2003), prescindono da una malattia in atto, ma può essere utilizzato un criterio statistico”; v. anche, sul punto: M. MISCIONE, “I benefici per l’amianto fra norme di sanatoria e giurisprudenza”, in Danno e resp., in DPL, 2005, 471; N. CAGGIOLA, “Il giudice e la statistica: attività lavorative, esposizione all’amianto e asbestosi (ovvero quando il numero di morti e malati fa prova nel processo)” (nota a Trib. Barcellona Pozzo di Gotto, 15 Aprile 2004, Trib. Barcellona Pozzo di Gotto, 11 novembre 2004) in GI, 2005, 1168.

9 Trib. Milano, sez. Lavoro, n. 2426/2003, cit. in G. GiUSTI, Manuale di medicina forense, CEDAM, 2008, pp. 205-206. Cfr., similmente, P. Torino, 05.05.1995; P. Padova, 09.06.97; Trib. Pisa, 04.12.2002: tutte decisioni, come ben sintetizza G. NAPOLITANO, “I lavoratori esposti all’amianto”, in AA.VV., Lavoro, competitività, welfare, a cura di M. Cinelli e G. Ferraro, UTET, 2008, p. 462, “Tese a dimostrare che il rischio morbigeno tutelato dalla normativa in esame rappresentato dall’ esposizione in sé, anche a basse dosi, e pertanto l’esposizione all’amianto di un lavoratore configura sempre e comunque uno specifico rischio morbigeno di natura professionale.”

10 Cfr. MISCIONE, cit., n. 15: “La legittimazione passiva è dell’Istituto che eroga la pensione, tenendo conto del coacervo dei contributi computabili per legge, dato che l’attribuzione della legittimazione passiva va collegata alla struttura del rapporto obbligatorio, come delineata dalla fattispecie astratta prevista dalla legge”. V. Cass., 29.11.2002, n. 17000, in Mass. Giust. civ., 2002, 2083; Cass., sez. un., 28.04.1989, n. 2041, in Mass. Giust. civ., 1989, fasc. 4, 89; Cass.., 10.03.1997, n. 2111, in Mass. Giust. civ.,1997, 370; Cass., 30.01. 1998, n. 926, in Mass. Giust. civ., 1998, 190; Cass., sez. lav. 21.12.1998, n. 12757, in Mass. Giust. civ., 1998, 2633; Cass., sez. un., 5.02.2002, n. 1550, in FI, 2002, I,1748. Cfr. Trib. Bologna, 18.06.2004: “innanzi tutto tale valore soglia non può essere rinvenuto nel limite fissato dall’art. 24 c. 3 D. Lgs. 277/1991 di 0,1 fibre per cm. cubo, per l’illogicità e l’inaffidabilità scientifica del ricorso a un criterio pensato in relazione all’adozione di misure tecniche di abbattimento del rischio (…). Il D.M. 6 settembre 1994 al fine della certificazione della restituibilità degli immobili bonificati dall’amianto, richiede che si accerti la presenza nell’ambiente di una concentrazione di fibre aerodisperse non superiore alle 2 fibre per litro […] sono pensati in funzione di una rilevazione puntuale dell’esposizione all’amianto, e non per misurare e qualificare normativamente esposizioni decennali”, cit. in MISCIONE, I benefici dell’amianto, cit., n. 25.

11 Precisando però che tali valori valgono solo a fini preventivi, ergo al di sotto di questi, il rischio amianto non può dirsi escluso.

12 Cass. 3 Aprile 2001, n. 4913, cit. in SFERRAZZA, cit. p. 125. Cfr. Cass. 28.06.2001, n. 8859; Cass., 22.05.2001, n. 6980.

13 RIVERSO, cit., p. 712, cit. in SFERRAZZA, cit. p. 125. Va detto anche che, secondo la Corte, “Il criterio dell’esposizione decennale costituisce un dato di riferimento tutt’altro che indeterminato, specie se si considera il suo collegamento, contemplato dallo stesso art. 13, comma 8, al sistema generale di assicurazione obbligatoria contro le malattie professionali derivanti dall’amianto, gestita dall’INAIL. Nell’ambito di tale correlazione, il concetto di esposizione ultradecennale, coniugando l’elemento temporale con quello di attività lavorativa soggetta al richiamato sistema di tutela previdenziale (artt. 1 e 3 del D.P.R. n. 1124 del 1965), viene ad implicare, necessariamente, quello di rischio e, più precisamente, di rischio morbigeno rispetto alle patologie, quali esse siano, che l’amianto è capace di generare per la sua presenza nell’ambiente di lavoro; evenienza, questa, tanto pregiudizievole da indurre il legislatore, sia pure a fini di prevenzione, a fissare il valore massimo di concentrazione di amianto nell’ambiente lavorativo, che segna la soglia limite del rischio di esposizione (decreto legislativo 15 agosto 1991, n. 277 e successive modifiche)”. Dobbiamo cionondimeno, rilevare che anche l’operato della Corte Costituzionale non è andato esente da critiche. Infatti, con sentenza n. 434/2002 la Corte dichiarava la legittimità costituzionale della esclusione dal beneficio dei già pensionati alla data di entrata in vigore della l. n. 257/92, negando valore all’obiezione secondo la quale dei benefici potevano invece godere i pensionati dopo l’entrata in vigore della legge, ma che avessero maturato i requisiti per il conseguimento della pensione prima di quella data, “ ‘atteso che [la disposizione] trova giustificazione nel principio generale secondo cui le prestazioni si liquidano sulla base della legge vigente alla data della liquidazione stessa’” (M. PERSIANI, La nuova disciplina del Welfare, CEDAM, 2008, p. 45, cui si rimanda per la disamina dettagliata delle ragioni della Corte). Decisione spiazzante da parte della Corte, che, come ricorda G. NAPOLITANO, “I lavoratori esposti all’amianto”, cit., pp. 459-60, n. 5, ha suscitato aspre critiche da parte della dottrina, “in virtù del ‘sostegno’ inaspettatamente dato alla giurisprudenza restrittiva della Cassazione, un ‘colpo di grazia’ ai benefici previdenziali”. Cfr. P. NODARI, “Amianto e irripetibilità delle prestazioni erogate”, in LG, 2003, 11, p. 1026; R. RIVERSO, “Vecchie e nuove ingiustizie per i lavoratori esposti all’amianto”, in LG, 2002, 8, pp. 706 e ss.

14 Cassazione, 18 novembre, 2004, n. 21862, in FI, 2005, I, col. 3416, cit. in SFERRAZZA, cit. p. 126. Cfr. Cass., 15 maggio 2002, n. 7004, in FI, 2002, I, col. 1972, cit. in SFERRAZZA, cit. p. 127: “Né può fondatamente sostenersi – come pure si è sostenuto in dottrina – che una simile lettura finirebbe per neutralizzare la portata precettiva delle norme sull’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, le quali […] individuano le lavorazioni a rischio come quelle che “…comunque espongono alla inalazione di fibre d’amianto”, e alla cui stregua, dunque, il beneficio della rivalutazione contributiva dovrebbe riconoscersi a tutti i lavoratori inseriti in realtà produttive nelle quali si verifichi in qualche modo una dispersione di fibre di amianto. Tali rilievi, infatti, non tengono conto che la legge n. 257-92 stabilisce essa stessa con specifica disposizione (art. 3) […] quale sia la concentrazione massima di fibre di amianto “respirabili” nell’ambiente di lavoro, mostrando così di ritenere insufficiente, agli effetti delle misure di tutela apprestate nelle sue varie disposizioni per il caso di “esposizione all’amianto”, la presenza della sostanza in quantità tale da non dar luogo all’obbligo di adottare misure protettive specifiche. Inserita e letta in tale contesto, la norma del comma 8 dell’ art. 13, nella parte in cui prevede che la concessa rivalutazione interessi l’intero periodo lavorativo soggetto all’assicurazione obbligatoria contro le malattie professionali derivanti dall’esposizione all’amianto, gestita dall’Inail”, non può essere intesa altrimenti che nel senso di presupporre lo svolgimento di una delle attività soggette ad assicurazione obbligatoria all’Inail […] ma con valori di esposizione pari (o superiori) a quelli che la legge 257-92 considera a rischio, senza per questo porsi in contraddizione con le regole del sistema assicurativo, le quali rispondono alla esigenza – propria di tale sistema e non comparabile con quella sottesa all’attribuzione dell’eccezionale trattamento previdenziale di cui si discute – di tutelare il lavoratore al verificarsi di una malattia professionale.” Cfr. M. MISCIONE, Interpelli lavoro, cit.: “tuttavia la “soglia” delle 100 fibre/litro è stata ritenuta applicabile anche da prima della contestatissima giurisprudenza di Cassazione, mentre tutt’al più, per esigenza concettuale, poteva essere ritenuta applicabile quella molto minore delle 2 f/l prevista in generale dal D.M. 6 settembre 1994 quale rischio generico che l’ordinamento ritiene trascurabile (Trib. Bologna, 18 giugno 2004, in LG., 2005, 257 con nota di M. Miscione).”

15 M. MISCIONE, Interpelli lavoro, cit., p. 221.

16 Ibidem.

17 G. NAPOLITANO, “I lavoratori esposti all’amianto”, cit., pp. 460-461. Per la dottrina della ‘precisione’ v. A. BOSCATI, “Contribuzione aggiuntiva per l’esposizione all’amianto tra tutela del bene salute e tutela del bene occupazione”, in OGL, 2000, 525; F. TOPACCHI, “Benefici contributivi per l’amianto: la Corte di Cassazione legge la Consulta e ripensa la ratio della norma”, in MGL, 2001, 731; L. SPAGNUOLO VIGORITA, Prefazione a AA.VV., Rischio amianto, a cura di L.S. Vigorita, Milano, 1997, XI; S. GARIBOLDI, “Problemi interpretativi e applicativi delle leggi 257/1992 e 271/1973”, in Rischio amianto, cit., p. 9; L. SPAGNUOLO VIGORITA, “L’orientamento della Cassazione in tema di contribuzione aggiuntiva per esposizione all’amianto”, in MGL, 1998, pp. 978 e ss.; A. MORONE, “Esposizione ultradecennale all’amianto: la Corte Costituzionale si pronuncia sulla legittimità dei presupposti per l’accesso ai benefici pensionistici”, DRI, 2000, pp. 509 e ss. Per le preoccupazioni di natura ‘finanziaria’ v. Cass. 11.01.2007, n. 400, in LG, 8, p. 823; Cass. 29.10.2003, n. 16526, FI, 2004, I, p. 79; Cass. 27.02.2002, n. 2926, in RFI, 2002.

18 R. RIVERSO, “Il ruolo della Magistratura: nuovi e vecchi problemi nella tutela giudiziaria per i lavoratori esposti all’amianto. La causa legale ultima spiaggia, ma contro chi?”, in Atti della tavola rotonda “Amianto: lo stato dell’arte: previdenziale e giuridico, medico – epidemiologico e ricerca genetica ambientale, ruolo e importanza della comunicazione”, Trieste, 2007, I Quaderni AEA, p. 32.

19 Si veda in proposito, la l. n. 247/2007. L’art. 1, comma 20 si rivolge ai lavoratori che abbiano ottenuto certificazioni da parte dell’Inail stante la proposizione delle relative domande entro il 15 giugno 2005 e che abbiano lavorato presso le aziende destinatarie degli atti di indirizzo emanati dal Ministero del lavoro e per periodo non successivi al 2 ottobre 2003. Al comma 21, invece, è previsto che il godimento del beneficio per i “lavoratori non titolari di trattamento pensionistico avente decorrenza anteriore all’entrata in vigore della presente legge”. Secondo l’interpretazione di Sferrazza “Il legislatore intende, anzitutto, porre un termine di sbarramento (avvio azione di bonifica, e, comunque, non oltre il 2 ottobre 2003), oltre il quale non è più dato riconoscere l’esposizione all’amianto ai fini dell’attribuzione dei conseguenti benefici previdenziali. Ma, soprattutto, vuole limitare il riconoscimento dei benefici in questione ai soli soggetti che abbiano svolto attività lavorativa presso le aziende interessate dagli atti di indirizzo già emanati in materia dal Ministero del Lavoro e della previdenza sociale. È chiaro che, così interpretata, la norma ha un effetto dirompente, giacché taglia fuori dall’accesso ai benefici in parola, tutti quei lavoratori che, seppur rimasti esposti all’amianto, non hanno lavorato alle dipendenze di una di quelle aziende già interessate dagli atti di indirizzo ministeriali.” (SFERRAZZA, cit. p. 131). Quanto poi alla seconda delle disposizioni citate, essa “potrebbe rivolgersi a tutti indistintamente i lavoratori esposti all’amianto, e, quindi, varrebbe a fissare una nuova ed ulteriore condizione per l’accesso al beneficio della rivalutazione contributiva, ossia, appunto, quella di non essere titolare di un trattamento pensionistico avente decorrenza anteriore al 1° gennaio 2008. Oppure tale limitazione opera soltanto per quei lavoratori cui sia rilasciata dall’Inail una certificazione di esposizione sulla sola base degli atti di indirizzo.” (Ibidem). Con evidente, in quest’ultimo caso, disparità di trattamento.

20 RIVERSO, cit., p. 32-34.

21 M. MISCIONE, “I benefici per l’amianto tra norme di sanatoria e giurisprudenza”, in LG, 1996, 12, 12, p. 980.

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