DASPO antirissa “provinciale” sotto il controllo del giudice: la Consulta riscrive l’art. 13-bis

La Consulta dichiara costituzionalmente illegittimo l’art. 13-bis, in materia di DASPO antirissa, co. 1-bis, decreto legge n. 14 del 2017: vediamo in che modo. Per supporto ai professionisti, abbiamo pubblicato il Codice Penale e norme complementari 2026 – Aggiornato a Legge AI e Conversione dei decreti giustizia e terra dei fuochi, acquistabile sullo Shop Maggioli e su Amazon, e il Codice di Procedura Penale e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

1. Il caso Firenze: imputazione per violazione del divieto di accesso

Il Tribunale ordinario di Firenze, prima sezione penale, in composizione monocratica, era chiamato a dover giudicare un imputato per il reato previsto dall’art. 13-bis del decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, per avere trasgredito al divieto di accedere per due anni ai locali compresi in una certa area. Per supporto ai professionisti, abbiamo pubblicato il Codice Penale e norme complementari 2026 – Aggiornato a Legge AI e Conversione dei decreti giustizia e terra dei fuochi, acquistabile sullo Shop Maggioli e su Amazon, e il Codice di Procedura Penale e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. Le censure del Tribunale: art. 13-bis tra libertà personale e circolazione

In relazione alla situazione giudiziaria summenzionata, codesto organo giudicante sollevava questioni di legittimità costituzionale dell’art. 13-bis, commi 1 e 1-bis, del decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14 (Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle città), convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017, n. 48, in riferimento, complessivamente, agli artt. 2, 3, 13, 16 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 2 del Protocollo n. 4 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Nel dettaglio, per l’autorità giudiziaria rimettente, pur prendendosi atto di come il provvedimento del questore fosse conforme alla legge, e fosse stato, in particolar modo, ben motivato con riguardo a ogni presupposto al quale ne era stata subordinata la validità, tuttavia, si dubitava della legittimità costituzionale dell’art. 13-bis, commi 1 e 1-bis, quale base legale di tale provvedimento.
In effetti, se, in punto di rilevanza, il Tribunale di Firenze specificava che, nell’ipotesi in cui fosse stata dichiarata l’illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate, il provvedimento del Questore, che su di esse si fondava, sarebbe stato «post[o] nel nulla», in conseguenza di ciò, il rimettente avrebbe dovuto assolvere l’imputato per insussistenza del fatto, consistito nell’aver violato il divieto recato da tale provvedimento.
Ciò premesso, il giudice a quo sollevava tre distinte questioni di legittimità costituzionale.
Prima di tutto, in via principale, si dubitava della conformità del censurato art. 13-bis, commi 1 e 1-bis, all’art. 13 Cost., nella parte in cui attribuiscono al questore, anziché all’autorità giudiziaria, la competenza a adottare il provvedimento di DASPO, quando esso raggiunga persona già assoggettata ad altra misura di prevenzione.
In effetti, il rimettente era consapevole che, con la sentenza n. 203 del 2024, la Consulta aveva escluso l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), che disciplina il foglio di via obbligatorio, in riferimento all’art. 13 Cost., affermando che tale misura di prevenzione afferisce al regime costituzionale della libertà di circolazione e soggiorno di cui all’art. 16 Cost.
Ripercorsi i passaggi motivazionali della pronuncia, poi, il Tribunale di Firenze osservava inoltre che le misure di prevenzione previste dall’art. 13-bis non comportano coercizione fisica, ma implicano un’incisione della libertà di locomozione con un «effetto di “degradazione giuridica”» della persona visto che, a suo parere, essa consegue a una «valutazione discrezionale negativa delle qualità morali e della socialità dell’individuo» che porta con sé uno «stigma morale» e una «mortificazione della [sua] pari dignità sociale», in quanto basata sulla «possibilità di commissione in futuro di ulteriori reati».
Inoltre, sempre ad avviso di codesto giudice, la misura de qua sarebbe particolarmente afflittiva perché, vietando al prevenuto di accedere e anche solo di stazionare nelle immediate vicinanze dei pubblici esercizi individuati dal Questore, si rifletterebbe «in misura apprezzabile anche sulla possibilità per il destinatario di approvvigionarsi agevolmente e in tempi rapidi di generi alimentari di pronto consumo», nonché «sulla sua vita di relazione».
Ciò premesso, il rimettente reputava rilevante, rispetto al caso in questione, l’art. 13 Cost. laddove la persona che si intende sottoporre al cosiddetto “DASPO antirissa” sia già sottoposta, con altro o altri provvedimenti, «a più misure di prevenzione (dello stesso tipo o anche di tipo diverso)», come accaduto con l’imputato del processo principale.
Detto questo, il Tribunale fiorentino specificava poi che codesto accusato, nel momento in cui il Questore adottò il provvedimento per la cui violazione si procedeva penalmente, era stato già raggiunto da un avviso orale, prima, e da un foglio di via obbligatorio, dopo, con durata triennale, soggiungendo, tra l’altro, in seguito, successivamente un ulteriore foglio di via obbligatorio.
Orbene, in questi casi, il giudice a quo dubitava che «sia ancora possibile parlare semplicemente di limitazione alla libertà di circolazione», in quanto le misure di prevenzione «nel loro complesso determinano una serie notevole di restrizioni ai diritti fondamentali della persona […] tanto da stravolgere la vita», facendosene conseguire da ciò che, in presenza di tali elementi, sempre il rimettente, esclusa la via dell’interpretazione costituzionalmente conforme in ragione del chiaro dettato letterale della disposizione censurata, dubitava della legittimità costituzionale di tale disposizione nella parte in cui prevede che sia il questore, anziché l’autorità giudiziaria, ad adottare il provvedimento di “DASPO antirissa”, «pur quando il soggetto sia già sottoposto ad altre misure di prevenzione», assumendo che in tal caso l’atto restrittivo incida sulla libertà personale protetta dall’art. 13 Cost.
Il Tribunale di Firenze precisava per giunta che non si sarebbe creata in tal modo alcuna incertezza applicativa, perché il dato costituito dalla attualità di altra e precedente misura di prevenzione sarebbe stato «oggettivo e agevolmente accertabile».
In via subordinata, il rimettente dubitava comunque della legittimità costituzionale dell’art. 13-bis, comma 1-bis, censurato, nella parte in cui si applica anche quando il destinatario sia stato condannato (ovvero arrestato, fermato o sottoposto a misura cautelare custodiale) per reati commessi prima dell’entrate in vigore della norma stessa, in riferimento agli artt. 16 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 2 Prot. n. 4 CEDU, osservandosi a tal riguardo che il comma 1-bis censurato è stato introdotto dall’art. 11, comma 1, lettera b), numero 1), del decreto-legge 21 ottobre 2020, n. 130 (Disposizioni urgenti in materia di immigrazione, protezione internazionale e complementare, modifiche agli articoli 131-bis, 391-bis, 391-ter e 588 del codice penale, nonché misure in materia di divieto di accesso agli esercizi pubblici ed ai locali di pubblico trattenimento, di contrasto all’utilizzo distorto del web e di disciplina del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale), convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 173, con efficacia dal 22 ottobre 2020.
Con tale novità normativa, d’altronde, il legislatore ha stabilito che il cosiddetto “DASPO antirissa” possa essere disposto in riferimento ai pubblici esercizi o ai locali di pubblico intrattenimento «presenti nel territorio dell’intera Provincia», anziché con riguardo ai locali «specificamente individuati» di cui al comma 1 dell’art. 13-bis censurato.
Ordunque, il giudice rimettente era ben consapevole che, in base alla consolidata giurisprudenza di legittimità, le misure di prevenzione, al pari delle misure di sicurezza, sfuggono al divieto di retroattività sancito per le pene dall’art. 25, secondo comma, Cost., in quanto prive di carattere sanzionatorio-punitivo, ritenendo però che il diritto vivente, formatosi in tale direzione, non possa che estendersi all’art. 13-bis, comma 1-bis, così da renderlo oggetto del dubbio di legittimità costituzionale.
La previsione censurata, permettendo di essere applicata anche in relazione a condotte anteriori alla sua entrata in vigore, sarebbe dunque priva, per il giudice a quo, di una «base legale» di «adeguata qualità», posto che impedirebbe alla persona di «prevedere la futura possibile applicazione» della misura.
In estremo subordine, il giudice rimettente dubitava, per di più, in riferimento agli artt. 2, 3, secondo comma, e 16 Cost., della legittimità costituzionale delle stesse norme censurate, nella parte in cui non prevedono che il questore, nell’adottare la misura, «invii una segnalazione ai competenti servizi socio-sanitari, ove ne ricorrano le condizioni».
Quanto alla non manifesta infondatezza, si osservava infine che l’art. 10 del d.l. n. 14 del 2017, come convertito, quanto al cosiddetto “DASPO urbano”, prevede tale segnalazione.
In assenza di quest’ultima, e dunque del coinvolgimento dei servizi socio-sanitari, la misura di prevenzione indicata dal censurato art. 13-bis, per il Tribunale di Firenze, sarebbe destinata a fallire e si tradurrebbe in una «inutile limitazione della libertà (quanto meno) di circolazione», con conseguente violazione del principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), dell’art. 16 Cost. e degli artt. 2 e 3, secondo comma, Cost. poiché non sarebbero rimossi ostacoli al pieno sviluppo della persona.

3. La decisione della Consulta: ok al comma 1, stop al comma 1-bis

Il Giudice delle leggi – dopo avere ripercorso le argomentazioni sostenute nella succitata ordinanza di rimessione e considerate le questioni suesposte ambedue rilevanti – riteneva però che la questione di legittimità costituzionale dell’art. 13-bis, comma 1, del d.l. n. 14 del 2017, come convertito, in riferimento all’art. 13 Cost., non fosse fondata, stimando invece fondata quella che investiva il comma 1-bis dello stesso art. 13-bis, sempre in riferimento all’art. 13 Cost..
In particolare, i giudici di legittimità costituzionale, dopo avere ricostruito l’evoluzione normativa che ha interessato l’introduzione e l’ampliamento delle misure di prevenzione oggetto delle questioni di legittimità costituzionale sollevate nel caso di specie, con la questione posta in via principale, la Consulta prendeva atto di come fosse stata chiamata nuovamente a decidere a quali condizioni una misura, pur non avendo carattere coercitivo e incidendo sulla facoltà di movimento nello spazio della persona, debba essere considerata restrittiva della libertà personale, anziché della sola libertà di circolazione e della libertà dall’imposizione di prestazioni personali, e sia conseguentemente soggetta anche alla riserva di giurisdizione di cui all’art. 13 Cost. e non alla sola riserva di legge recata dall’art. 16 Cost. o dall’art. 23 Cost., stimandosi come tale problema si doveva porre in relazione al tema da doversi decidersi perché, come rilevato in più occasioni, «[è] evidente che la facoltà di autodeterminarsi quanto alla mobilità della propria persona nello spazio, in linea di principio, costituisce una componente essenziale sia della libertà personale, sia della libertà di circolazione» (sentenza n. 127 del 2022).
Orbene, a fronte di ciò, si notava come, ai fini della distinzione, la medesima Corte costituzionale, sin da epoca risalente, abbia avuto cura di assicurare ai consociati la più ampia tutela offerta dallo statuto costituzionale della libertà personale, nei casi in cui il contatto con la pubblica autorità, ingenerato dalla misura limitativa, fosse, nella configurazione astratta predeterminata dalla legge, così invasivo da comportare una non accettabile coercizione fisica, imponendo in tal caso l’intervento immediato e d’ufficio dell’autorità giudiziaria, in sede di applicazione della misura, o, nei casi consentiti, di sua convalida, essendosi così ben presto chiarito che, «[n]ella giurisprudenza costituzionale, il nucleo irriducibile dell’habeas corpus, tutelato dall’art. 13 Cost. e ricavabile per induzione dal novero di atti espressamente menzionati dallo stesso articolo (detenzione, ispezione, perquisizione personale), comporta che il legislatore non possa assoggettare a coercizione fisica una persona, se non in forza di atto motivato dell’autorità giudiziaria, o convalidato da quest’ultima entro quarantotto ore, qualora alla coercizione abbia invece provveduto l’autorità di pubblica sicurezza» (sentenza n. 127 del 2022; in applicazione di tale criterio, sentenze n. 203 del 2024, n. 22 del 2022, n. 275 del 2017, n. 222 del 2004, n. 105 del 2001, n. 238, n. 194, n. 193 e n. 143 del 1996, n. 23 del 1975, n. 45 del 1960 e n. 2 del 1956).
Ciò posto, si faceva però presente come la stessa Consulta, tuttavia, abbia ricondotto, nell’ambito di applicazione dell’art. 13 Cost., non solo gli atti di coercizione fisica, ma anche gli atti non coercitivi che producono «un assoggettamento totale della persona all’altrui potere», con effetti sostanzialmente analoghi alla coercizione fisica (sentenza n. 30 del 1962).
Ordunque, in questa prospettiva, si rilevava come la giurisprudenza costituzionale abbia, sin da epoca risalente, considerato limitative della libertà personale anche le misure che, pur non caratterizzate da forme di coercizione, introducono «una sorta di degradazione giuridica» (sentenza n. 11 del 1956), determinata dall’isolamento del soggetto inciso dalla misura rispetto a tutti gli altri consociati, nel senso che, attraverso un’interpretazione sistematica dell’art. 13 Cost. alla luce dell’art. 3 Cost., il Giudice delle leggi ha rilevato che «prescrizioni restrittive degradanti per la persona, per quanto previste dalla legge e necessarie a perseguire il “fine costituzionalmente tracciato” che le giustifica (sentenza n. 219 del 2008), non possono sfuggire alla riserva di giurisdizione, perché esse, separando l’individuo o un gruppo circoscritto di individui dal resto della collettività, e riservando loro un trattamento deteriore, portano con sé un elevato tasso di potenziale arbitrarietà, al quale lo Stato di diritto oppone il filtro di controllo del giudice, quale organo chiamato alla obiettiva applicazione della legge in condizioni di indipendenza e imparzialità» (sentenza n. 127 del 2022), visto che l’uguaglianza e la pari dignità sociale si ritrovano potenzialmente compresse laddove la misura non abbia carattere coercitivo, e possa quindi apparire prima facie restrittiva soltanto della libertà da prestazioni personali o della libertà di circolazione, ma venga adottata nei confronti di uno specifico individuo e sulla base di una valutazione personale di tratti della sua personalità che siano idonei a differenziarlo dal resto indistinto della collettività, deducendosi al contempo come un approccio di questo genere, d’altronde, trovi un fondamento testuale nella riserva rinforzata dell’art. 16 Cost., il quale, diversamente dall’art. 13 Cost., impone che la limitazione della libertà di circolazione sia stabilita dalla legge «in via generale», tenuto conto altresì del fatto che, per esempio, proprio su questo presupposto, la Consulta ha ritenuto che la misura della cosiddetta quarantena, sperimentata nel periodo della emergenza epidemiologica da COVID-19, non rientrasse nell’ambito di applicazione dell’art. 13 Cost., anche in ragione del fatto che la misura riguardava «una vasta ed indeterminata platea di persone» (sentenza n. 127 del 2022).
Del resto, si notava oltre tutto come, con la sentenza n. 203 del 2024, ancora una volta la Consulta abbia avuto modo non solo di ricostruire l’evoluzione giurisprudenziale in materia, ma anche di offrire un’ulteriore precisazione, in continuità con la propria giurisprudenza pluridecennale, poiché, in quell’occasione era in discussione la previsione che non contempla l’assoggettamento alla riserva di giurisdizione per la misura di prevenzione personale del foglio di via obbligatorio (art. 2 del d.lgs. n. 159 del 2011).
In effetti, a fronte di un provvedimento di carattere individuale, derivante da un apprezzamento singolare della personalità dell’individuo, i giudici di legittimità costituzionale, nel dichiarare non fondata la questione, ebbero modo di affermare che «la degradazione giuridica determinata dalla misura non è di per sé sufficiente […] a far scattare le garanzie dell’art. 13 Cost. È, altresì, necessario a tal fine che il trattamento deteriore dell’individuo rispetto al resto della collettività incida sulla sua libertà di movimento in maniera significativa dal punto di vista “quantitativo”, in relazione alla particolare gravosità delle limitazioni imposte attraverso la misura» (sentenza n. 203 del 2024 e, nello stesso senso, sentenza n. 68 del 1964).
Del resto, se, persino innanzi a misure che comportano una qualche forma di coercizione fisica e che quindi sembrerebbero attingere a una componente determinante della libertà personale, le garanzie dell’art. 13 Cost. restano inoperanti qualora gli interventi coattivi abbiano un «carattere meramente momentaneo e non [siano] invasivi della sfera corporea e dell’intimità della persona» (sentenza n. 203 del 2024, e, nello stesso senso, sentenze n. 13 del 1972 e n. 30 del 1962), a fortiori, per la Corte, non appare possibile prescindere dalla sussistenza di un apprezzabile livello quantitativo di sacrificio per il destinatario della misura di prevenzione qualora la limitazione della libertà personale venga ricostruita alla stregua del criterio della cosiddetta degradazione giuridica e, dunque, quest’ultimo fattore può produrre un ampliamento dell’ambito di applicazione delle garanzie costituzionali previste per la libertà personale, in ragione dell’operare del principio di uguaglianza e della pari dignità sociale, ma solo in presenza di un sacrificio quantitativamente apprezzabile.
Così, in linea con i propri precedenti, la Consulta ha quindi ribadito che, allo stato, il foglio di via obbligatorio non determina il superamento della soglia minima di sacrificio per qualificare la misura come atto limitativo della libertà personale, pur avvertendo che «questa giurisprudenza ben potrà essere riconsiderata nell’ipotesi in cui il legislatore dovesse, in futuro, dilatare eccessivamente i divieti inerenti alle misure in esame, in termini sia di estensione degli spazi dai quali il soggetto venga interdetto, sia di durata della stessa interdizione, rendendo così non più sostenibile l’assunto, sul quale tale giurisprudenza implicitamente si fonda, della generale minore incidenza del divieto di recarsi in un luogo determinato rispetto all’obbligo di recarsi periodicamente presso un ufficio di polizia, o di rimanere nella propria abitazione durante le ore notturne» (sentenza n. 203 del 2024).
Ebbene, per la Corte di legittimità, quanto precede pone in evidenza che il giudizio “costituzionale” sull’ascrivibilità di una certa misura restrittiva all’ambito di applicazione della libertà personale ha carattere dinamico, nel senso che, di volta in volta, si tratta di valutare se eventuali evoluzioni legislative, nel segno di un irrigidimento di presupposti, contenuti ed effetti della misura stessa, debbano indurre a ritenere varcata la soglia minima, superata la quale si impone l’osservanza della riserva di giurisdizione, non essendovi dubbio che il legislatore goda di discrezionalità nel configurare le misure di prevenzione, il cui fondamento è «nel principio secondo cui l’ordinato e pacifico svolgimento dei rapporti sociali deve essere garantito, oltre che dal sistema di norme repressive di fatti illeciti, anche da un sistema di misure preventive contro il pericolo del loro verificarsi in avvenire: sistema che corrisponde a una esigenza fondamentale di ogni ordinamento, accolta e riconosciuta negli artt. 13, 16 e 17 della Costituzione» (sentenza n. 23 del 1964 e, nello stesso senso, sentenza n. 27 del 1959), tanto più se si considera che le prescrizioni sopra indicate mirano appunto a garantire il detto fine di tutela preventiva, anche allo scopo di consentire l’esercizio di adeguati controlli da parte dell’autorità di pubblica sicurezza (sentenza n. 282 del 2010).
Di conseguenza, a fronte di nuove sfide mosse al bene primario della sicurezza pubblica, il legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, ha previsto una pluralità di risposte, tra le quali, accanto a essenziali misure non limitative della libertà personale – come il potenziamento degli organici delle forze dell’ordine, la lotta alle dipendenze, la disciplina delle armi, interventi di natura urbanistica per migliorare le condizioni di vita nelle periferie e nelle aree depresse, nonché adeguate politiche sociali – si annoverano, per la Consulta anche le misure di prevenzione, fermo restando che, rispetto a esse, se tale organo di rilevanza costituzionale non ritiene precluso, nel rispetto del principio di proporzionalità, l’avanzamento della soglia di tutela, quest’ultima eventualità, tuttavia, qualora comporti un superamento di una certa soglia di afflittività, impone il rafforzamento delle garanzie applicative grazie all’intervento ineliminabile dell’autorità giudiziaria, che si rende necessario ogni qual volta la misura si presti potenzialmente a determinare restrizioni quantitativamente apprezzabili al lecito agire dell’individuo che ne è colpito.
Ammessa, dunque, in via generale e di principio la compatibilità con la Costituzione delle misure di prevenzione, il giudizio della Consulta non può che avere a oggetto la specifica previsione legislativa, essendo ovvio che il raggiungimento di un’adeguata soglia quantitativa di restrizione ben può riguardare una certa misura e non invece un’altra, pur appartenente alla medesima tipologia giuridica (cioè, nel caso di specie, alla categoria delle misure di prevenzione). Così, la circostanza che il foglio di via obbligatorio continui a operare al di fuori dell’alveo della libertà personale (secondo quanto chiarito nella sentenza n. 203 del 2024), per la Corte, nulla implica, quanto a questo profilo, con riguardo alla differente misura di prevenzione personale del censurato “DASPO antirissa”, rispetto al quale è quindi necessario valutare autonomamente il grado di pervasività, tenuto conto altresì del fatto che, in sede di controllo di legittimità costituzionale, la verifica sull’impatto quantitativo della misura dovrà vertere non sul grado di afflittività che essa produce nel singolo caso concreto di applicazione, ma in relazione alla massima potenzialità di espansione che la legge le assegna, a fronte della quale si può imporre l’osservanza della riserva di giurisdizione.
Di conseguenza, rispetto ai criteri che la Corte costituzionale applica nel determinare il dato quantitativo e la soglia di afflittività ai fini dell’applicazione delle garanzie previste a tutela della libertà personale, sempre ad avviso di tale Corte, un ruolo primario assume la distinzione tra «divieto di recarsi in un certo luogo» e «obbligo di recarsi, o di rimanere, in un luogo determinato» (sentenza n. 203 del 2024).
In particolare, se il primo viene di regola considerato «meno gravoso» del secondo e rappresenta una linea discretiva «relativamente sicura nel distinguere tra i diversi livelli di intensità delle misure che comunque incidono sulla libertà della persona di muoversi nello spazio» (ancora sentenza n. 203 del 2024), la stessa giurisprudenza costituzionale non ha escluso, tuttavia, che i divieti potrebbero essere così dilatati da non rendere più sostenibile l’assunto della tendenziale minore incidenza sulle facoltà della persona del divieto di recarsi in un determinato luogo rispetto al corrispondente obbligo.
Per stabilire quando siffatta eventualità si verifichi, pertanto, la Consulta ritiene come non possano non prendersi in considerazione diversi fattori, osservando a tal riguardo quanto segue: “In linea di principio, rientrano tra essi: la durata della misura (in relazione tanto al minimo, quanto al massimo astrattamente applicabile); i presupposti applicativi (sia quanto ai fatti o reati-spia, sia quanto all’attualità dei fatti presupposti e del livello di accertamento richiesto); gli effetti collegati all’eventuale trasgressione (rispetto ai quali si deve tener conto del complessivo trattamento sanzionatorio connesso al quadro edittale della sanzione); l’ambito territoriale di riferimento (essendo ovviamente differente se l’ambito è quello comunale, provinciale o regionale); la rilevanza dell’accesso ai luoghi per lo svolgimento di attività strumentali al sostentamento o essenziali per la vita di relazione (incidendo diversamente, ad esempio, l’interdizione ad assistere a una manifestazione sportiva rispetto al divieto di accedere a una pluralità di esercizi pubblici); il collegamento con le abitudini di vita dell’interessato (ravvisandosi un maggiore grado di incidenza restrittiva nelle misure che possono operare anche nel luogo di residenza del prevenuto); la determinatezza dei luoghi interdetti o limitati (essendo significativo se il prevenuto sia messo in grado di conoscere esattamente i luoghi che gli sono interdetti o che sono comunque interessati dalla misura)”.
Ebbene, una volta fattosi presente che, sulla base di queste premesse, il giudice a quo riteneva che il provvedimento del “DASPO antirissa” integri il criterio quantitativo di sacrificio necessario a configurare una limitazione della libertà personale quando vada a cumularsi con un’altra misura di prevenzione personale, ancora efficace a carico del medesimo individuo, e, in particolare, a parere del rimettente, l’unico modo per sanare il vulnus, per la Consulta, sarebbe allora quello di imporre il provvedimento dell’autorità giudiziaria per l’adozione del “DASPO antirissa” ogni qual volta il destinatario abbia già in corso di esecuzione un’altra misura di prevenzione, tale soluzione, tuttavia, non persuade i giudici di legittimità costituzionale poiché la quantità del sacrificio della singola misura di prevenzione varia notevolmente in ragione della diversa tipologia.
La pluralità di provvedimenti, in presenza di misure blande – quale, ad esempio, l’avviso orale – potrebbe, dunque, per la Corte, non essere significativa e presuntivamente idonea a ritenere integrato il dato quantitativo, senza considerare tra l’altro che la soluzione presenterebbe, a suo avviso, profili di manifesta irragionevolezza poiché, in presenza di due misure di prevenzione, il “DASPO antirissa” dovrebbe essere, nella prospettazione del rimettente, adottato dal giudice anziché dal questore solo qualora fosse adottato per secondo (rispetto a una precedente misura di prevenzione), mentre rimarrebbe privo della invocata garanzia qualora fosse adottato per primo (e venisse seguito da un’altra misura di prevenzione), pur essendo del tutto evidente che le due situazioni si presentano come totalmente omogenee.
Muovendosi, tuttavia, nel solco della questione prospettata dal rimettente che, per la Corte, restava segnata dall’individuazione della norma oggetto, del parametro costituzionale e della argomentazione posta alla base del dubbio di legittimità costituzionale, si riteneva comunque necessario, nel ricercare la soluzione più idonea a rimuovere un eventuale vizio (sentenze n. 135, n. 78 e n. 7 del 2025), porsi il quesito se il tratto di rilevanza quantitativa rivestito dal cosiddetto “DASPO antirissa” si manifesti anche prima, e senza necessità che esso si sovrapponga a una precedente misura di prevenzione personale, affinché trovino applicazione le garanzie dell’art. 13 Cost..
Orbene, per la Consulta, è innegabile che, con volontà costante confermata nel corso di distinte legislature, il legislatore abbia ritenuto di affidare a tale misura una funzione sempre più significativa e incisiva a fini di prevenzione di fatti lesivi della sicurezza pubblica, essendo ciò accaduto, anzitutto, dilatandone i presupposti applicativi, il cui apprezzamento, una volta sganciato dalla necessità di una previa condanna penale, riposa ora su un’ampia discrezionalità nella valutazione del rilievo da attribuire a fatti oggetto di mera denuncia, fermo restando che il grado di afflittività della misura è poi cresciuto costantemente, con riguardo sia all’ambito spaziale potenzialmente inibito alla persona, sia alla durata della interdizione, sia agli effetti collegati alla trasgressione, che ora sono tali da consentire, in linea astratta, l’inflizione di una pena della reclusione fino a tre anni, e, quindi, tra l’altro, sottratta al fondamentale beneficio della sospensione condizionale.
Con riguardo alla misura prevista dal censurato art. 13-bis, dunque, per la Corte costituzionale, si profila proprio quel tipo di scelta legislativa che, muovendosi nella direzione di «dilatare eccessivamente i divieti inerenti alle misure in esame», richiede uno scrupoloso scrutinio volto ad accertare se i divieti di recarsi in un luogo, prefigurati dalle norme indubbiate, conservino l’usuale carattere di minore incidenza sulle facoltà del soggetto rispetto all’obbligo di rimanere in un luogo (sentenza n. 203 del 2024).
Ebbene, alla stregua delle considerazioni sin qui esposte, il Giudice delle leggi riteneva come, a fronte degli elementi evidenziati, il provvedimento impositivo del “DASPO antirissa” disciplinato dal censurato art. 13-bis, comma 1, non incida in senso limitativo sulla libertà personale, dovendosi considerare a tal proposito, per tale profilo, che il divieto di accesso ivi previsto concerne plurimi pubblici esercizi e locali di pubblico trattenimento «specificamente individuati» in ragione dei luoghi ove sono stati commessi i fatti rilevanti o che siano frequentati dalle persone alle quali il prevenuto si associa.
Condizione di legittimità del provvedimento, in altri termini, per la Corte, è che esso inibisca l’ingresso a quei soli locali che l’autorità di pubblica sicurezza è stata in grado di collegare alla commissione delle condotte oppure alla presenza di persone abitualmente associate al prevenuto, facendosene conseguire da ciò che, operandosi in tal guisa, il sacrificio imposto non appare quantitativamente eccessivo e quindi non assurge a una restrizione della libertà personale, in quanto il destinatario del provvedimento resta in grado di frequentare, anche abitualmente, altri esercizi pubblici e locali della medesima natura, ove potrà non solo approvvigionarsi di quanto necessario, ma anche costituire eventuali nuovi legami sociali.
Viceversa, la Consulta stimava che il provvedimento di cui al censurato art. 13-bis, comma 1-bis, pur risolvendosi in un divieto di accedere a taluni luoghi, anziché nell’obbligo di rimanervi, costituisse una restrizione della libertà personale ai sensi dell’art. 13 Cost..
In particolare, il Giudice delle leggi reputava decisivo in tal senso il fatto che la misura, solo in questa forma aggravata, ha un campo applicativo estremamente vasto, perché si estende potenzialmente a tutti i pubblici esercizi e locali di pubblico trattenimento del territorio provinciale.
In effetti, se è ben vero che il principio di proporzionalità impone all’autorità di pubblica sicurezza di dosare le restrizioni al minimo necessario, e che è da ritenere che questo accada nella generalità dei casi, ciò è però reputato privo di rilievo ai fini della qualificazione dell’istituto alla luce dell’art. 13 Cost., dato che avere importanza a tal fine non sono le peculiari vicende applicative di ciascuna ipotesi concreta, ma i tratti che la misura oggetto del controllo di legittimità costituzionale assume sul piano normativo, tanto più che la riserva di giurisdizione ha il fine precipuo di sottrarre le persone ad arbitrî resi possibili dalla formulazione delle norme limitative della libertà.
Ora, per la Consulta, se il divieto di accedere a tutti i pubblici esercizi della provincia (di fatto, nella maggior parte dei casi, quella ove si risiede o si dimora abitualmente) rischia di creare una “cortina” di isolamento, che raggiunge la persona proprio in contesti relazionali assai prossimi, ove lo “stigma sociale” connesso al divieto diviene particolarmente accentuato e afflittivo, il foglio di via obbligatorio allontana comunque il prevenuto da ambiti comunali ove egli non risiede e non dimora abitualmente, permettendogli di esplicare ogni attività consentita nei luoghi ove di regola è radicata la propria vita, il cosiddetto “DASPO antirissa aggravato” limita le attività di integrazione sociale della persona in un vasto numero di spazi a ciò deputati, in ragione dell’estensione del divieto all’intero ambito provinciale, tenuto conto altresì del fatto che la legge lascia indeterminati i luoghi preclusi al prevenuto, essendo la misura estesa a tutti gli esercizi pubblici della provincia, nonché agli spazi ad essi circostanti: è evidente che tale indeterminatezza, qualora il provvedimento del questore non contenga idonee specificazioni, potrebbe rendere al prevenuto difficile l’esatta identificazione dei luoghi interdetti, tanto più se si osserva che non si tratta di una restrizione di breve durata, e quindi inidonea a incidere significativamente sulla vita sociale del prevenuto, considerato che il divieto può ora rimanere efficace fino a tre anni e ha un’estensione minima di un anno (mentre il foglio di via obbligatorio può essere astrattamente contenuto in sei mesi, vale a dire a un periodo non così lungo da implicare necessariamente conseguenze profonde sulla vita di relazione).
Infine, sempre a detta dei giudici di legittimità costituzionale, a un divieto di larghissima applicazione (trattandosi di misura adottabile in presenza di qualunque delitto non colposo contro la persona o il patrimonio) corrisponde ormai, in caso di inosservanza, una risposta sanzionatoria capace di condizionare pesantemente la vita del soggetto, considerata anche la già rilevata possibilità che la pena inflitta, stante il massimo edittale di tre anni di reclusione, resti sottratta alla sospensione condizionale (mentre la trasgressione al foglio di via obbligatorio può comportare una pena della reclusione non superiore a diciotto mesi: art. 76, comma 3, del d.lgs. n. 159 del 2011).
L’insieme di tali fattori convergenti, inquadrati alla luce del processo legislativo di rafforzamento della misura, comporta dunque, per la Corte, che il cosiddetto “DASPO antirissa aggravato” (o provinciale), anche in ragione della sua estensione all’intero territorio provinciale, abbia ormai valicato la soglia minima di afflittività, superata la quale anche un mero divieto di recarsi in luoghi determinati deve essere sottoposto alle garanzie offerte dall’art. 13 Cost. a tutela della libertà personale.
Invero, considerato che il legislatore, fin dall’introduzione dell’art. 13-bis censurato, ha assoggettato a convalida da parte dell’autorità giudiziaria il provvedimento applicativo del cosiddetto “DASPO antirissa” soltanto nei casi in cui il questore avesse prescritto anche l’obbligo di comparire periodicamente presso un ufficio o comando di polizia, nel rispetto della giurisprudenza costituzionale maturata su analoga prescrizione (sentenze n. 193 e n. 143 del 1996), essendo ciò avvenuto per effetto del comma 5 dello stesso art. 13-bis, attraverso il rinvio alla disciplina, in quanto compatibile, recata dall’art. 6, commi 3 e 4, della legge 13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive), secondo i quali il provvedimento dell’autorità di pubblica sicurezza è immediatamente trasmesso al procuratore della Repubblica, che, entro 48 ore, decide se chiederne la convalida al giudice per le indagini preliminari, dato che a quest’ultimo competono altre 48 ore per provvedere, a pena di cessazione dell’efficacia della misura (tenuto conto altresì del fatto che il giudizio di convalida, nel quale il giudice valuta autonomamente la sussistenza dei requisiti di applicazione, e, in particolare, la proporzionalità della misura, può concludersi anche con una modifica delle prescrizioni adottate e sfocia in un’ordinanza ricorribile per Cassazione), ad avviso del Giudice delle leggi, l’illegittimità costituzionale, nella quale il legislatore è incorso introducendo nell’art. 13-bis il comma 1-bis, consiste allora nell’aver accentuato i tratti afflittivi della misura, senza adeguarla alla disciplina costituzionale della libertà personale e, in particolare, alla riserva di giurisdizione contenuta nell’art. 13 Cost..
Per tale ragione, quindi, l’art. 13-bis, comma 1-bis, era dichiarato costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui non prevede che in relazione al provvedimento del questore ivi stabilito si applichino, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all’art. 6, commi 3 e 4, della legge n. 401 del 1989, giacché tali disposizioni rappresentano una grandezza già esistente nell’ordinamento, in quanto, come accennato, si riferiscono al DASPO sportivo con obbligo di firma, trattandosi, questa, di una misura che presenta tratti di analogia con il “DASPO antirissa” e per la quale il legislatore, configurandola correttamente come limitativa della libertà personale, ha previsto la convalida da parte dell’autorità giudiziaria, il che rappresenta, dunque, una soluzione costituzionalmente adeguata che il legislatore ha peraltro già adottato nell’art. 13-bis censurato, in relazione alla misura dello stesso “DASPO antirissa” ma con obbligo di firma.
Invece, le questioni poste in via subordinata dal rimettente erano assorbite, dal momento che, non solo esse erano state poste espressamente «in subordine» e «in ulteriore subordine», ma siffatta qualificazione risultava, tra altro, coerente con l’argomentazione sviluppata dal giudice a quo, nel senso che, per motivare la non manifesta infondatezza delle questioni subordinate, il giudice rimettente aveva utilizzato come parametro l’art. 16 Cost., sull’esplicito presupposto che la Corte costituzionale avrebbe preventivamente dichiarato non fondata la questione principale e abbia negato la riconducibilità del censurato art. 13-bis, comma 1-bis, all’ambito di applicazione dell’art. 13 Cost..

4. Cosa cambia dopo la sentenza: convalida giudiziaria per il DASPO provinciale

Fermo restando che l’art. 13-bis, co. 1-bis, decreto legge n. 14 del 2017 (così come convertito, con modificazioni dalla Legge 18 aprile 2017, n. 48), com’è noto, stabilisce che il “Questore può disporre il divieto di accesso ai pubblici esercizi o ai locali di pubblico trattenimento presenti nel territorio dell’intera provincia nei confronti delle persone che, per i reati di cui al comma 1, sono state poste in stato di arresto o di fermo convalidato dall’autorità giudiziaria o sottoposte a una delle misure cautelari di cui agli articoli 284 e285 del codice di procedura penale, ovvero condannate, anche con sentenza non definitiva”, con la decisione qui in commento, la Consulta ha dichiarato costituzionalmente illegittimo siffatto precetto normativo nella parte in cui non prevede che, in relazione al provvedimento del questore ivi stabilito, si applichino, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all’art. 6, commi 3 e 4, della legge 13 dicembre 1989, n. 401.
Pertanto, per effetto di tale pronuncia, laddove il Questore disponga il divieto di accesso ai pubblici esercizi o ai locali di pubblico trattenimento presenti nel territorio dell’intera provincia nei confronti di siffatte persone, si applicano dunque siffatte disposizioni le quali, a loro volta, com’è noto, stabiliscono rispettivamente quanto segue: 1) “La prescrizione di cui al comma 2[1] ha effetto a decorrere dalla prima manifestazione successiva alla notifica all’interessato ed è immediatamente comunicata al Procuratore della Repubblica presso il tribunale, o al Procuratore della Repubblica presso il tribunale per i minorenni, se l’interessato è persona minore di età, competenti con riferimento al luogo in cui ha sede l’ufficio di questura. Il pubblico ministero, se ritiene che sussistano i presupposti di cui al comma 1, entro quarantotto ore dalla notifica del provvedimento ne chiede la convalida al giudice per le indagini preliminari. Le prescrizioni imposte cessano di avere efficacia se il pubblico ministero con decreto motivato non avanza la richiesta di convalida entro il termine predetto e se il giudice non dispone la convalida nelle quarantotto ore successive. Nel giudizio di convalida, il giudice per le indagini preliminari può modificare le prescrizioni di cui al comma 2” (art. 6, co. 3, legge n. 401 del 1989); 2) “Contro l’ordinanza di convalida è proponibile il ricorso per Cassazione. Il ricorso non sospende l’esecuzione dell’ordinanza” (art. 6, co. 4, legge n. 401 del 1989).
Con siffatta decisione, pertanto, laddove venga disposto, da parte del Questore, il divieto di cui all’art. 13-bis, co. 1-bis, decreto legge n. 14 del 2017, dovranno essere applicate anche siffatte statuizioni di legge.
Questa è dunque in sostanza la novità che connota il provvedimento qui in commento.

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Nota

[1] Ai sensi del quale: “Alle persone alle quali è notificato il divieto previsto dal comma 1, il questore può prescrivere, tenendo conto dell’attività lavorativa dell’invitato, di comparire personalmente una o più volte negli orari indicati, nell’ufficio o comando di polizia competente in relazione al luogo di residenza dell’obbligato o in quello specificamente indicato, nel corso della giornata in cui si svolgono le manifestazioni per le quali opera il divieto di cui al comma 1”.