Alla Corte dei Conti deve essere consentita la verifica del corretto esercizio della causa del potere: l’ insindacabilità delle scelte discrezionali (acquisto di borse in pelle pregiata e di penne di marca) non può costituire per gli amministratori pubblici un passaporto per garantire l’immunità ogni qual volta siano chiamati a svolgere attività che implichino un margine di apprezzamento discrezionale e non costituiscano mera esecuzione del dettato legislativo ; discrezionalità, infatti, non significa arbitrio ma facoltà di scelta tra mezzi ugualmente leciti per il perseguimento di un fine pubblico .
La Corte dei Conti della Calabria con la sentenza numero 109 del 25 gennaio 2006 merita di essere segnalata la sentenza per l’importante insegnamento in tema di ruolo della Corte dei Conti in essa contenuto.
Si legge infatti che:
< al giudice della responsabilità amministrativa non può essere precluso lo scrutinio in ordine alla scelta compiuta sotto il profilo della corrispondenza dell’attività posta in essere all’interesse pubblico e specificatamente ai fini istituzionali propri dell’ente e/o amministrazione .
Certamente la questione presenta un elevato grado di complessità perché la linea di discrimine può in concreto rivelarsi assai sottile nella misura in cui si tratta di contemperare due interessi meritevoli di tutela, quello pubblico a non vedere dissipate le sue risorse e quello delle amministratori di svolgere l’attività istituzionale senza condizionamenti eccessivi .
La Corte Suprema di Cassazione, investita della relativa problematica, ha enunciato il principio che “il giudice contabile può e deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell’ente, ma una volta accertata tale compatibilità, l’articolazione concreta e minuta dell’iniziativa intrapresa dall’amministratore rientra nell’ambito di quelle scelte discrezionali , per le quali il legislatore ha stabilito l’insindacabilità”.>
A cura di *************
sentenza n. 109 del 25 gennaio 2006: che affronta il tema della giurisdizione della Corte dei conti sui consiglieri regionali in relazione alle guarentigie costituzionali ex art. 122 IV comma, nonché all’autonomia contabile e finanziaria del consiglio regionale ed all’insindacabilità delle scelte discrezionali
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO CORTE DEI CONTI SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE CALABRIA
composta dai seguenti magistrati :
dott. *************** Presidente
dott. *************** Consigliere relatore
dott. ************** Primo Referendario
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 12037 del registro di segreteria, instaurato dal Procuratore Regionale nei confronti di:
omissis
Visto l’atto introduttivo del giudizio ;
Visti gli inviti a dedurre ex art. 5 del D.L. 15 novembre 1993 n. 453 conv. dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19;
Visti gli altri atti e documenti di causa;
Uditi alla pubblica udienza del 15 novembre 2005 il relatore consigliere ******** ******, l’*********************** in proprio e per delega degli avv. *************** e ******************* **********; l’******************* per delega dell’avv. *************** nonchè P.M. nella persona del sost. proc. gen. dott. ****************.
Ritenuto
FATTO
Con atto di citazione del 3 marzo 2005 la Procura regionale ha chiamato in giudizio gli odierni convenuti per ivi sentirli condannare al pagamento della complessiva somma di euro 48.775,00 oltre interessi legali e rivalutazione monetaria ovvero a quella diversa che verrà ritenuta di giustizia.
I fatti che hanno originato la contestazione di responsabilità sono i seguenti :
Con delibera n. 248 del 5 novembre 2003 l’ufficio di Presidenza del consiglio regionale per “omaggiare” i consiglieri regionali in occasione delle imminenti festività deliberava di procedere all’acquisto di gadget natalizi , la cui scelta veniva affidata al Presidente del Consiglio regionale . La relativa spesa presuntivamente determinata in euro 40.000 veniva imputata al cap 2 art. 70 del bilancio del consiglio regionale concernente le spese di rappresentanza del Presidente del Consiglio regionale. Con determinazione n. 413 del 22 dicembre 2003 il dirigente del settore Provveditorato ed Economato del dipartimento Gestione del Consiglio regionale della Calabria provvedeva all’acquisto di n. quarantasei borse professionali in pelle pregiata ****************** e n. 5 penne *********, per la spesa complessiva di euro 23.775,000 .
Le borse in pelle venivano distribuite a tutti i consiglieri regionali ivi compresi i componenti del Consiglio di presidenza , a ciascuno dei quali veniva donata anche una penna *********.
L’organo inquirente ha ritenuto non idonee a superare la contestazione di responsabilità le argomentazioni svolte dagli odierni convenuti in risposta all’ invito , con unico scritto difensivo a firma congiunta, , con cui sono state dedotte :l’insindacabilità dell’operato dei consiglieri regionali in virtù del principio di autonomia contabile e funzionale dei consigli regionali nonchè, per quanto attiene al merito, l’esistenza di una tradizione al riguardo che troverebbe fondamento e legittimazione nell’art. 33 del regolamento interno di amministrazione e contabilità del Consiglio regionale e l’essere i doni in questione consoni ad una dignitosa rappresentanza del Presidente del consiglio regionale .
Specificatamente, la Procura ha affermato che l’invocata autonomia finanziaria, contabile ed organizzativa di cui gode il consiglio regionale, che a tal fine dispone di un apposito fondo previsto dagli artt.1 e 2 della legge 6 dicembre 1973, n. 853, non esclude il sindacato giurisdizionale sui comportamenti antigiuridici posti in essere . Nè l’immunità può essere fatta discendere dal fatto che per espressa previsione legislativa gli atti amministrativi e di gestione del suddetto fondo siano sottratti al controllo ex art. 125 Cost. Del resto, dopo le recenti riforme ordinamentali l’autonomia finanziaria e contabile è stata attribuiti anche agli enti locali, università ed alle stesse Regioni , senza una conseguente immunità degli organi che li rappresentano.
Per quanto riguarda l’insindacabilità prevista dal comma dell’art. 122 Cost comma IV relativamente ai pareri dati ed alle opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni, secondo l’organo inquirente dal tenore letterale si ricava che è riferita esclusivamente alle opinioni effettuate nell’espletamento delle funzioni legislative al fine di garantirne la piena autonomia , ma non può riferirsi a scelte gestorie operate in dispregio di norme generali ed interne .
Ha inoltre chiarito che i regolamenti parlamentari ed ovviamente i comportamenti contrari a tali comportamenti ( i c.d. interna corporis ) sono sottratti a qualsiasi sindacato anche giurisdizionale ai sensi dell’art. 64 comma 1 della Costituzione , ma tale guarentigia non è prevista per i consigli regionali che sono chiamati a svolgere anche funzioni esecutive . In tale ottica- secondo l’organo inquirente – non trova adeguato riscontro la presunta insindacabilità degli atti, di natura amministrativa e non certo legislativa posta in essere dai consiglieri regionali che esulano completamente dal corretto esercizio non solo della funzione legislativa, ma anche della funzione organizzativa che potrebbe essere funzionale all’espletamento del mandato loro conferito dal corpo elettorale.La Corte Costituzionale nelle recenti sentenze, ha infatti affermato che la tutela riconosciuta ai consiglieri regionali non è assoluta , ma funzionale all’espletamento del mandato elettivo in piena autonomia . Essa ha escluso nei casi sottoposti al suo esame il sindacato della Corte dei conti su alcuni atti deliberativi dell’ufficio di presidenza delle regioni Veneto e Lombardia, in quanto si trattava di scelte, l’acquisto di automobili per rinnovare il parco macchine e l’invio di consiglieri in missione all’estero, comunque rientranti nell’ambito delle spese di organizzazione interna e nella piena discrezionalità dei consigli regionali .Inoltre il giudice delle leggi ha affermato che tale immunità non può e non deve trascendere quelli che sono i limiti oggettivi riguardanti tutte quelle decisioni che non sono assolutamente riconducibili all’autonomia funzionale ed organizzativa del consiglio regionale , anche qualora vengano utilizzati i fondi che la legge n. 853 del 1973 ha espressamente destinato all’esigenza funzionale ed organizzativa dei consigli regionali; non si tratta di immunità assoluta perchè non copre gli atti non riconducibili, secondo ragionevolezza all’autonomia ed alle esigenze ad esse sottese .( sent 22.10.1999 n. 392 e sent. 30.7.1997, n. 289).
Il fatto che la spesa sia stata effettuata utilizzando le somme inserite nel capitolo relativo alle esigenze funzionali del consiglio regionale non comporta che possa sfuggire a qualsiasi valutazione relativa non tanto all’utilità ed opportunità della stessa, quanto alla sua attinenza con i fini istituzionali dell’ente e con le esigenze di autorganizzazione del consiglio regionale. Anche le S.S.U.U. della Cassazione hanno chiarito che costituiscano atti di esplicazione della funzione di autorganizzazione interna quelli che riguardano direttamente l’organizzazione degli uffici e dei servizi e le modalità di svolgimento dell’attività dell’assemblea ma l’immunità non opera nei confronti dei componenti del consiglio di presidenza perchè gli atti compiuti non rientrano nell’esercizio di funzioni di autorganizzazione dell’assemblea regionale ( ************ n, 14.5.2001 n. 200).
Infine una conferma al carattere non assoluto di tale immunità si trova nell’art. 71 del regolamento interno di contabilità del Consiglio regionale che prevede espressamente che i componenti dell’Ufficio di Presidenza e del Consiglio regionale rispondono dei danni derivanti al bilancio ed al patrimonio da violazione di obblighi di funzione e di servizio .
Sotto il profilo dell’illiceità dei comportamenti l’organo inquirente ha dedotto che le spese effettuate non possono essere considerate di rappresentanze tali essendo ai sensi dell’art. 33 del regolamento interno di amministrazione e contabilità del consiglio regionale ( approvato con deliberazione n. 400 del 18 gennaio 2000), quelle “funzionali all’immagine esterna del Consiglio regionale ed inerenti ai fini istituzionali e rappresentativi del Consiglio stesso”.Sarebbe evidente che i regali autoelargiti non sono assolutamente riconducibili ad esigenze di rappresentanza dell’ente regionale ancorchè la delibera n. 248 del 5.11.2003 faccia testuale riferimento a gadget natalizi con cui omaggiare i consiglieri regionali quali strumento di lavoro, nonché veicolo promozionale dell’immagine del Consiglio regionale Non si capisce, infatti, in che modo costosi gadget possano accrescere il prestigio e l’immagine del Consiglio regionale .Contrariamente a quanto sostenuto nelle deduzioni la spesa deliberata dall’ufficio di presidenza non può trovare giustificazione nella previsione di cui all’art.33 del regolamento che include nelle spese di rappresentanza le “manifestazioni di auguri, anche accompagnate da piccoli doni in occasioni di eventi particolari quali trasferimenti, promozioni, collocamenti a riposo anche di soggetti estranei all’amministrazione regionale, ma che rappresentano nella Regione altre pubbliche amministrazioni “. L’art. 34 vieta espressamente che le spese di rappresentanza possano consistere in mere liberalità o in benefici aggiuntivi a favore dei dipendenti o dei componenti degli organi istituzionali o di altri organismi all’interno del consiglio . In presenza di un espresso divieto nessun valore può avere una tradizione consolidata che se effettivamente esistente sarebbe ulteriore fonte di responsabilità amministrativa .
L’organo inquirente ha , a supporto della propria pretesa, richiamato numerosi pronunce di giudici di primo e secondo grado con cui è stata affermata la responsabilità di consiglieri comunali e provinciali per regali elargiti in occasione delle feste natalizie a dipendenti ovvero ai membri del consiglio e del collegio dei revisori dei conti ( Corte conti Sez. II C.le 29.3.2002 , n. 106; Sez. Giur. Umbria 19.4.2004, n. 178; Sez. Giur. Sicilia 12.1.1994, n. 5 ; ecc) .Ha aggiunto che è priva di pregio l’argomentazione secondo cui gli oggetti regalati sarebbero un utile strumento di lavoro , non si comprende infatti perché per garantire gli strumenti di lavoro si sia dovuto fare ricorso a spese di rappresentanza e per quale motivo i consiglieri regionali abbiano avuto bisogno di costosissimi strumenti di lavoro per svolgere il proprio mandato. Ha, inoltre, escluso categoricamente che da tali acquisiti sia derivato un beneficio in termini di immagine esterna della Regione . Ha pertanto affermato la responsabilità per dolo o quantomeno colpa grave dei componenti dell’ufficio di Presidenza che hanno adottato la delibera in questione, ben a conoscenza delle finalità pubbliche sottese all’utilizzo delle spese di rappresentanza e nella piena cognizione dell’illiceità che erano in procinto di perpetrare .
Ha chiesto anche l’affermazione della responsabilità del dott. L., nella qualità di dirigente responsabile dell’ufficio Provveditorato, per non avere garantito l’osservanza delle procedure di spese che ai sensi dell’art. 53 del regolamento di contabilità prevedono per importi compresi tra euro 10.3330 e 103.291 l’acquisizione del parere sulla congruità dei prezzi e di convenienza tecnica da parte di un’apposita commissione; non solo non è stato richiesto tale parere ma per le penne è stato acquisito un solo preventivo . Il non avere curato tali incombenti ha fatto si che tutta la procedura sia completamente sfuggita alla sua direzione e responsabilità consentendo che nella scelta dei gadget e delle ditte fornitrici non si sia tenuto conto di un imprescindibile limite di ragionevolezza .Addirittura per l’acquisto di penne ********* il dirigente ha corrisposto all’impresa fornitrice un prezzo pari ad euro 2.799,00 superiore a quello esposto in preventivo di euro 2.547,00 IVA compresa..
L’organo inquirente ha chiesto anche il risarcimento del danno all’immagine, quale danno esistenziale, di natura non patrimoniale da ricollegarsi alla violazione dell’interesse della collettività al buon andamento della P.A, al riguardo richiamando copiosa e consolidata giurisprudenza della Corte Suprema nonché della Corte dei conti ; con la precisazione che trattandosi di danno evento la lesione degli interessi costituzionalmente protetti costituisce prova stessa del verificarsi del danno (SSRR. n. 10/QM/2003). Tale danno è stato quantificato in euro venticinquemila per quanto riguarda le spese di ripristino del prestigio leso tenuto conto della gravità oggettiva dei fatti, del rilevante ruolo istituzionale rivestito dia consiglieri regionali . Non vi sarebbe dubbio che la gravità dell’operato unitamente allo strepitus fori derivante dalla pubblicazione sul BUR della Regione Calabria della determinazione de qua abbia comportato la lesione della credibilità delle istituzioni regionali .
Conclusivamente l’organo inquirente ha chiesto che il danno complessivo di euro 48.775 ,00 venga ripartito tenuto conto degli apporti causali dati da ciascuno e pertanto ha chiesto la condanna del dott. L. alla somma di euro 1.500,00 a titolo di danno patrimoniale ed euro 1.500,00 a titolo di danno all’immagine e dei componenti dell’ufficio di presidenza nella misura ad euro 9.155,00 ciascuno , stante l’inscindibilità della condotta .
Con memoria del 26.10.2005 il dott.L. si è costituito con il ministero dell’avv. ****************************** deducendo l’inammissibilità dell’atto di citazione anche per inosservanza del termine di 120 giorni di cui all’art. 5 ,comma 1 D.L. n. 453/93, riferito alla data di notifica. Richiamandosi alle argomentazioni già esposte nelle deduzioni all’invito ha sostenuto di aver ritenuto che rientrasse nei poteri dell’ufficio di presidenza utilizzare i fondi ad esso assegnati e che l’utilizzazione effettuata nel caso di specie non fosse illecita e fonte di responsabilità , a prescindere dal giudizio di natura politica . In ogni caso nella qualità di dirigente del settore Provveditorato ed Economato non avrebbe potuto che eseguire i formali deliberati dell’ufficio di Presidenza senza poter esercitare un sindacato su di essi .Al limite in tale situazione dovrebbe escludersi la colpa grave ed il dolo di cui , per quanto lo riguarda non sono indicati neanche gli elementi costitutivi .In via subordinata ha chiesto l’esercizio del potere riduttivo
Con memoria del 26.10.2005 L. F., *****, B., G. B. e ***** si sono costituiti con il ministero degli avv.ti Mirigliani e ******* ed hanno chiesto il rigetto dell’atto di citazione all’uopo argomentando dall’autonomia funzionale e contabile dei consigli regionali ai sensi della legge 6 dicembre 1973, n. 853.Tale normativa ha istituito appositi fondi in bilancio per il funzionamento dei consigli regionali; l’art. 4 ha stabilito che gli atti di gestione relativi a tale fondo non sono soggetti a controllo, salvo, ai sensi dell’art. 5 successivo, la rendicontazione all’ assemblea regionale su iniziativa della Presidenza del consiglio . La piena autonomia contabile e funzionale del Consiglio regionale è ribadita dall’art. 2 del regolamento di amministrazione e contabilità della Regione Calabria . In tale contesto non è ammissibile nessuna valutazione dall’esterno della deliberazione in questione correttamente imputata alle spese di rappresentanza, in conformità all’orientamento manifestato dalla Corte Costituzionale che ha sempre escluso la sindacabilità dall’esterno sugli atti e comportamenti adottati dai parlamentari , anche in violazione dei regolamenti interni ( si pensi al caso dei “pianisti”). In tale ottica la citazione va ad invadere la sfera delle attribuzioni regionali e per questo motivo essa è stato trasmessa alla Presidenza del Consiglio regionale , per quanto di competenza a fini del sollevamento dell’eventuale conflitto .
Ha sostenuto che la spesa rientra tra quelle previste dall’art.33 del regolamento che fa riferimento a “manifestazioni di saluti e di auguri ed ha evidenziato che i regali sono consoni ad una dignitosa rappresentanza della Presidenza del Consiglio regionale e ne ha evidenziato la tenuità di importo pari per ciascun consigliere ad euro 456,00 nonché il ritorno che da tali doni si è avuto in termine di immagine del consiglio regionale trattandosi di una borsa e di una penna cioè di oggetti destinati al quotidiano svolgimento dell’attività istituzionale .In ogni caso, stante l’esistenza di prassi in tal senso deve escludersi il dolo e la colpa grave. Quanto alla richiesta di risarcimento del danno all’immagine è priva di qualsiasi fondamento logico e giuridico nonché di prova fattuale .
Il sig. B. ha presentato un ulteriore memoria in data 26.10.2005 con il ministero dell’avv. ************** deducendo che la citazione in giudizio è lesiva dell’autonomia contabile e finanziaria del consiglio regionale che per le proprie esigenze funzionali può attingere all’apposito fondo previsto dalla legge n. 853/73 , che all’art. 4 esclude qualsiasi forma di controllo su tali atti, salvo quello da parte del Consiglio medesimo . Tale principio è ribadito dall’art. 33 del regolamento della Regione Calabria ; i regolamenti regionali sono da considerare insindacabili in conformità a quanto stabilito per quelli parlamentari .
La Procura non si è limitata ad un controllo di legittimità ma è andata oltre compiendo valutazioni nel merito assumendo la non funzionalità della spesa ai fini istituzionali e la non congruità del prezzo . Il difetto di giurisdizione deriva dalla previsione dell’art.22 Cost. che stabilisce l’insindacabilità degli atti posti in essere dai consiglieri regionali, anche nelle loro articolazioni interne , qual è l’Ufficio di Presidenza, e nell’esercizio di tutte le attività costituzionalmente garantite . La spesa si sottrae al controllo della Corte dei conti perché funzionale alle esigenze di autorganizzazione dell’ente Si tratta, infatti di beni strumentali all’espletamento di fini istituzionali , rientranti perfettamente nel concetto di spese di rappresentanza previste dall’art. 33 del regolamento . La previsione ivi contenuta nella parte in cui fa riferimento a manifestazioni di auguri ha carattere esemplificativo e non tassativo; nessuna responsabilità può pertanto essere addossata i concludenti . E’ stata semmai la Procura regionale con il suo atto di citazione a danneggiare i convenuti, lanciando, senza averne il potere, accuse prive di fondamento .Ha chiesto pertanto che venga dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione o in subordine il rigetto dell’atto di citazione .
Al dibattimento, il Presidente , sentito il parere negativo del rappresentante della Procura , ha respinto l’istanza dell’avv. ********** volta al differimento della discussione in considerazione dell’impossibilità di presenziarvi degli altri difensori che ad ogni buon fine gli avevano conferito delega .
Il relatore ha dato atto che l’************, che ha presentato una memoria nell’interesse di P. , è privo di procura alle liti.
L’avv. ********, per delega dell’avv. ********* si è riportato alla comparsa di risposta .
L’avv. *******************, anche per delega dei codifensori *************** e ****************************** ,ha negato la sussistenza del danno all’immagine sostenendo che lo strepitus fori è conseguente all’iniziativa della Procura e non ai fatti in se stessi . Ha ribadito le argomentazioni esposte in memoria in ordine al difetto di giurisdizione ed all’autonomia contabile e finanziaria specificando che la stessa non implica solo l’autonomia di spese ma una vera e propria guarentigia . Ha escluso la possibilità di sindacare le scelte discrezionali ed ha affermato che nel caso di specie dovrebbe parlarsi di responsabilità estetica . L’errore dei consiglieri regionali è stato di parlare di gadget natalizi anzichè di strumenti di lavoro . La posizione del L. è differenziata rispetto a quella degli altri convenuti perché non ha effettuato alcuna scelta; : egli era tenuto ad eseguire il deliberato dell’ufficio di presidenza;; non è vero che abbia pagato un importo maggiore di quello in preventivo e che fosse tenuto all’osservanza della procedura di spesa disciplinata per le spese ordinarie .
Il rappresentante della procura dott. ****** ha sottolineato che non si è trattato di strumenti di lavoro, che in tal caso sarebbero stati prelevati da altri fondi, ma di regali di Natale ed ha affermato che l’autonomia contabile non esclude la giurisdizione, ma solo i controlli ( Cass. sen- n. 466/99) . Ha confermato la richiesta di cui all’atto di citazione ribadendo che la posizione dei consiglieri regionali non può essere equiparata a quella dei parlamentari ; non vi è invasione di scelte discrezionali se si va a sindacare spese che non rientrano tra quelle di rappresentanza ; l’attività amministrativa non rientra nelle guarentigie di cui all’art.122 Cost; nel caso di specie non ha rilievo l’utilità della spesa o comunque la possibilità di utilizzare questi beni a fini istituzionali ; il regolamento esclude gli atti di mera liberalità.
Con riferimento alla posizione del L. ha ribadito che avrebbe dovuto seguire la procedura di spesa .
In merito al danno all’immagine ha affermato che la stampa ha dato risalto alla notizia ed a tal fine ha chiesto di depositare copia di un articolo apparso sulla stampa locale .
L’avv. **********, autorizzato alla replica dal Presidente, ha parlato di inversione logica nel momento in cui si fa discendere lo strepitus fori dalla notizia dell’ iniziativa giudiziaria.: Ha affermato che le sentenze della Cassazione non riguardano i politici e sul punto è stato contraddetto dal rappresentante della Procura che è intervenuto per affermare l’esatto contrario e per ribadire che la violazione di un regolamento interno genera responsabilità .
Considerato in
DIRITTO
Le eccezioni difensive, ancor prima che all’affermazione della sostanziale liceità dei comportamenti , sono volte a paralizzare l’esercizio del sindacato giurisdizionale sotto il profilo del difetto assoluto di giurisdizione in relazione alle guarentigie costituzionali ex art. 122 IV comma , nonché all’autonomia contabile e finanziaria del consiglio regionale ed all’insindacabilità delle scelte discrezionali; di tali aspetti ancorché strettamente connessi per la complessità delle problematiche che involgono occorrerà occuparsi separatamente .
1) Difetto di giurisdizione :
1.a) per violazione dell’art. 122. comma IV Cost.
Premesso che le guarentigie previste da tale norma costituzionale per i consiglieri regionali , non possono non trovare applicazione oltre che nei confronti dei singoli anche di quell’articolazione interna del consiglio regionale rappresentata dall’ufficio di presidenza, il collegio ritiene condivisibili le argomentazioni di parte attrice volte a negarne l’operatività nel caso di specie . Invero emerge inequivocabilmente dal dato testuale dell’art. 122 comma IV che l’immunità dei consiglieri regionali ha un ambito più ristretto di quella riservata ai parlamentari ed alle alte cariche istituzionali dello Stato, essendo limitata ai voti dati ed alle opinioni espresse nell’esercizio delle proprie attribuzioni . Tale delimitazione, recepita dalla consolidata giurisprudenza contabile ( Sez. ******** del 7.2.2001) ha ricevuto l’autorevole avallo della Corte Costituzionale che nei suoi interventi ha avuto modo di chiarire che l’esenzione dal sindacato giurisdizionale non è assoluta ma correlata all’esercizio delle funzioni che ai consiglieri regionali sono attribuite nell’ordinamento vigente dalla Costituzione ovvero dalle altre fonti cui la prima rinvia ( sent.n. 81 del 1975 e 69 del 1985 ) con l’evidente ratio di assicurare che il loro svolgimento non abbia a subire condizionamenti di sorta .L’immunità, quindi, trova fondamento in un determinato modello di funzioni dei Consigli regionali, delineato dalla Costituzione e ritenuto meritevole di tutela privilegiata. Essa riguarda tutte le funzioni : legislative, regolamentari , di indirizzo politico di controllo e di autorganizzazione ivi comprese quelle amministrative assegnate al Consiglio in via immediata e diretta dalle leggi dello Stato ( sent n. 289 del 1997 ) ed è correlata non alla forma degli atti ma alla fonte attributiva della funzione .Con l’avvertenza esplicita che “ciò non significa che l’immunità sia diretta ad assicurare una posizione di privilegio per i consiglieri regionali , giacché essa si giustifica sol in quanto vale a preservare da interferenze e condizionamenti esterni le determinazioni inerenti alla sfera di autonomia propria dell’organo” ( sen. n. 392/99) . Coerentemente a tale impostazione il giudice delle leggi pronunciandosi sul conflitto di attribuzioni sollevato dalla regioni Veneto e Lombardia ha ritenuto sottratto al giudice contabile il sindacato su atti costituenti espressione del potere di autoorganizzazione che ai consigli regionali ( e per essi all’ufficio di presidenza) è attribuito dall’ordinamento, quali l’acquisto di autovetture di lusso per il rinnovo del parco macchine , ovvero l’invio di consiglieri all’estero .L’operatività della guarentigia ( a fronte di una richiesta di rinvio a giudizio) è invece stata esclusa in presenza di un’ attività di un consigliere regionale che non costituiva estrinsecazione di una funzione attribuitagli da leggi dello Stato, precisamente un parere favorevole nell’ambito della procedura di accreditamento di un laboratorio di analisi privato , che aveva dato luogo all’imputazione di interesse privato in atti di ufficio .
Le opinioni espresse ed i voti dati dai consiglieri regionali nell’ambito delle attività di gestione dei fondi stanziati in bilancio per le esigenze funzionali di detti organi sono certamente riconducibili alla sfera di insindacabilità di cui all’ art. 122 “con la doverosa precisazione che non si tratta di immunità assoluta in quanto non copre gli atti non riconducibili secondo ragionevolezza all’autonomia ed alle esigenza ad essa sottese” ( sen n. 289/97 e 392 /99 già citate ) .
L’odierna citazione per l’appunto deve essere considerata ammissibile e non lesiva delle guarentigie costituzionali in quanto impostata correttamente in termini di estraneità o comunque di non riconducibilità secondo criteri di ragionevolezza dell’acquisto di gadget natalizi alla sfera di autonomia costituzionalmente attribuita ai consigli regionali mentre non implica qualsivoglia valutazione negativa in termini di utilità, proficuità o addirittura alla ricaduta pratica di siffatte spese.
1.b) per violazione del poteri di autorganizzazione contabile e finanziaria .
La difesa ha resistito a tale impostazione dell’atto di citazione con l’affermazione che l’acquisto dei gadget natalizi rientra nell’ambito delle spese di rappresentanza rientranti per espressa previsione legislativa ( art. 33 regolamento) tra quelle riconducibili all’autonomia contabile e finanziaria del consiglio regionale . Tale argomentazione non può essere condivisa in quanto fa leva sul dato formale dell’imputazione della spesa in questione al capitolo 70 del bilancio regionale relativo delle spese di rappresentanza ma non resiste ad un approccio sostanziale fondato sulla effettiva natura delle stesse. Invero possono qualificarsi come spese di rappresentanza , come previsto dall’art. 33 del regolamento interno di amministrazione e di contabilità del consiglio regionale ( approvato con deliberazione n. 400 del 18 gennaio 2000) quelle “ funzionali all’immagine esterna del consiglio regionale ed inerenti ai fini istituzionali o rappresentativi del consiglio stesso”. Non si comprende davvero, né la difesa al di là del ricorso alla tautologia è riuscito a farlo, come un acquisto per così dire autoreferenziale possa andare a soddisfare esigenze di rappresentanza che come tali sottendono necessariamente una relazione con l’esterno dell’ente .
Deve pertanto ammettersi il sindacato giurisdizionale volto a verificare il contenimento dei poteri di autorganizzazione finanziaria e contabile nei limiti fissati dalla Costituzione; essendo altresì indubbio che la sua esclusione non può essere considerata quale corollario della sottrazione degli atti in questione al controllo , salvo quello esercitato dal consiglio medesimo sul rendiconto . E’ infatti evidente l’equivoco insito nel far coincidere il controllo con il sindacato giurisdizionale trattandosi di funzioni nettamente distinte quanto all’intima natura , le finalità e le modalità di svolgimento, per le quali l’unico elemento comune è rappresentato dal fatto di essere talora esercitate ( in relazione a diversi oggetti) dal medesimo organo ( la Corte dei conti) che peraltro vi provvede a mezzo di uffici distinti .Nella quotidiana pratica giudiziaria i comportamenti illeciti o comunque imputabili che danno luogo alla contestazione di responsabilità amministrativa sono spesso esecutivi o comunque connessi ad atti sottratti al controllo della Corte e di qualsiasi altro organo .
1.c) per l’insindacabilità delle scelte discrezionali .
Non diversamente anche rispetto a scelte discrezionali se ne deve negare la sindacabilità in termini di valutazione dell’ opportunità e di utilità della spesa, ma non può non ammettersi la possibilità per il giudice di verificare la rispondenza della stessa al fine istituzionale.
L’ insindacabilità delle scelte discrezionali non può costituire per gli amministratori pubblici un passaporto per garantire l’immunità ogni qual volta siano chiamati a svolgere attività che implichino un margine di apprezzamento discrezionale e non costituiscano mera esecuzione del dettato legislativo ; discrezionalità, infatti, non significa arbitrio ma facoltà di scelta tra mezzi ugualmente leciti per il perseguimento di un fine pubblico .
In altri termini al giudice contabile deve essere consentita la verifica del corretto esercizio della causa del potere . Ne deriva, pertanto, e si tratta di risoluzione conforme ad un consolidato orientamento giurisprudenziale, che al giudice della responsabilità amministrativa non può essere precluso lo scrutinio in ordine alla scelta compiuta sotto il profilo della corrispondenza dell’attività posta in essere all’interesse pubblico e specificatamente ai fini istituzionali propri dell’ente e/o amministrazione . Certamente la questione presenta un elevato grado di complessità perché la linea di discrimine può in concreto rivelarsi assai sottile nella misura in cui si tratta di contemperare due interessi meritevoli di tutela, quello pubblico a non vedere dissipate le sue risorse e quello delle amministratori di svolgere l’attività istituzionale senza condizionamenti eccessivi . La Corte Suprema di Cassazione, investita della relativa problematica, ha enunciato il principio che “il giudice contabile può e deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell’ente, ma una volta accertata tale compatibilità, l’articolazione concreta e minuta dell’iniziativa intrapresa dall’amministratore rientra nell’ambito di quelle scelte discrezionali , per le quali il legislatore ha stabilito l’insindacabilità”.
Anche sotto questo profilo l’atto di citazione non dà luogo ad un eccesso di potere giurisdizionale nel senso dell’invasione della sfera di discrezionalità riservata al pubblico potere nell’esercizio di attività amministrativa , poiché la contestazione risulta imperniata sulla non corrispondenza della spesa a fini istituzionali, senza alcuna implicazione in ordine alle modalità di perseguimento .
Non convince la tesi difensiva secondo cui la spesa sostenuta per l’acquisto delle borse e delle penne in quanto strumenti di lavoro andrebbe a soddisfare esigenze di autorganizzazione del consiglio con un’evidente ritorno di immagine della regione Calabria stante l’adeguatezza dei gadget alla funzione ricoperta dai consiglieri ed ai fini istituzionali che i medesimi devono perseguire . Sul punto non possono che richiamarsi i principi, ai quali è fatto costante richiamo nella citata giurisprudenza costituzionale, della riconducibilità secondo criteri di ragionevolezza delle spese effettuate alle esigenze di funzionamento dell’organo in funzione delle quali è attribuita la dotazione finanziaria .Parafrasando l’atto di citazione non può non chiedercisi per quale motivo dovrebbero considerarsi strumenti di lavoro costosi articoli griffati e quale ritorno in termini di immagine nell’ambito delle relazioni con gli interlocutori istituzionali ne possa essere derivato alla Regione .La questione non può essere ridotto ad un problema meramente terminologico sulla falsariga della prospettazione fornita all’odierna udienza dalla difesa secondo cui l’errore è stato di parlare di gadget natalizi anziché di strumenti di lavoro. Per quanto suggestiva l’argomentazione sconta un vizio di fondo , cioè la sottovalutazione dell’elemento del fine perseguito che non può essere considerato indifferente rispetto all’esercizio di un potere pubblico, come del resto non lo è neanche rispetto all’autonomia privata ;la finalizzazione alla realizzazione di un interesse istituzionale qualifica e legittima l’azione amministrativa e ne costituisce il parametro di valutazione. Non si tratta di un problema meramente formale o terminologico, ma di portata sostanziale : il perseguimento di un fine egoistico e privato , ancorché camuffato come pubblico non può non assurgere a fonte di responsabilità .
2) Inammissibilità dell’atto di citazione per mancata osservanza del termine di centoventi giorni .
Pregiudiziale all’esame del merito è altresì l’eccezione di inammissibilità genericamente formulata dalla difesa del ***** con riferimento alla mancata osservanza del termine di centoventi giorni riferito alla notifica dell’atto di citazione . In conformità al consolidato orientamento giurisprudenziale (SSRR n.7/QM/98) l’eccezione è da respingere ; il rispetto del termine decadenziale fissato dall’art.5 comma 1 del D.L. n. 453/93 conv. in legge n. 19/94 in centoventi giorni decorrenti dalla scadenza del termine assegnato all’invitato per la presentazione di deduzioni , va infatti verificato con riferimento alla data di deposito dell’atto presso la segreteria del giudice adito ; in tal senso depone sia l’elemento letterale con l’uso del termine emettere ( il Procuratore emette l’atto di citazione nel termine..) che esprime l’esternazione dell’atto al di fuori dalla sfera di disponibilità del soggetto, che ragioni di carattere sistematico, avuto riguardo a fattispecie simili come quello della riassunzione del giudizio dopo l’interruzione ( art. 304 cp.c ) in cui la tempestività, per giurisprudenza costante viene riferita al deposito . Sorreggono, infine, considerazioni di carattere logico giuridico legate all’opportunità di evitare decadenze legate non ad omissioni o comunque al ritardo del titolare dell’azione ma di altri soggetti che al suo buon fine sono sostanzialmente indifferenti , quali il Presidente della Sezione che deve fissare l’udienza e l’ufficiale giudiziario che deve provvedere alla notifica .
3) Il danno .
Passando all’esame del merito, in primo luogo occorre soffermarsi sull’argomentazione difensiva incentrata sull’utilità della spesa , quale circostanza ostativa alla stessa configurabilità del danno erariale ai sensi dell’art. 1, coma 1 bis della legge n. 20/94. Al riguardo risulta evidente che la valutazione dell’utilitas deve essere ancorata a criteri oggettivi incentrati sul soddisfacimento di un interesse pubblico ; in quest’ottica non si vede quale interesse ,se non quello egoistico e privato dei singoli consiglieri, vada a soddisfare l’acquisto di borse in pelle pregiata e di penne di marca e perché mai gli stessi dovrebbero essere considerati indefettibili strumenti di lavoro ovvero di accrescimento dell’immagine dell’assemblea regionale presso l’opinione pubblica. La valutazione negativa, cui questo giudice ritiene di accedere, ha una precisa base normativa rinvenibile nell’art. 34 del regolamento di contabilità della regione Calabria che espressamente esclude la possibilità di disporre spese consistenti in mere liberalità o benefici aggiuntivi a favore dei dipendenti o dei componenti degli organi istituzionali o di altri organismi all’interno del consiglio . Il vero è che l’acquisto di cui si tratta ha concretato per l’erario regionale un’ingiustificata diminuzione patrimoniale nel significato pregnante di damnum iniure datum e contra ius .
La ( presunta ) tenuità della spesa non può essere considerata un’esimente in un sistema di responsabilità patrimoniale tendenzialmente basato sulla commisurazione del risarcimento all’ entità della lesione patrimoniale ; del resto non lo è neanche nel campo della responsabilità sanzionatoria per antonomasia dove funziona piuttosto come circostanza attenuante ( art. 61 c.p) . Non si può fare a meno di rilevare come la valutazione di esiguità risponda ad un giudizio di valore eminentemente relativo; l’importo di circa quattrocentocinquanta euro pagato per ciascuna borsa da lavoro non è poi così esiguo se si considera che corrisponde all’incirca a quello di una pensione sociale e va moltiplicato per quarantasei consiglieri.
4) L’elemento soggettivo .
L’adozione della delibera di spesa si pone come fonte esclusiva del danno patrimoniale subito dall’Erario regionale del quale ,conseguentemente , sono chiamati a rispondere tutti i componenti dell’ufficio di presidenza che concorsero ad adottarla . Nell’espressione favorevole di voto sono senza dubbio alcuno ravvisabili quantomeno gli estremi della colpa grave ; assume rilievo in tal senso l’esistenza del già richiamato espresso divieto di liberalità a favore di dipendenti e componenti degli organi istituzionali ,contenuto nel citato art. 34 regolamento di contabilità. La chiarezza dell’enunciato normativo esclude la rilevanza causale nel processo determinativo della volontà di un errore ricadente sulla liceità della spesa alla luce di quanto previsto dall’art. 33 del predetto regolamento, contemplante la fattispecie di modici (!) doni in occasioni di manifestazioni di auguri, promozioni ecc . Parimenti è da escludere la valenza esimente di consolidate prassi in tal senso nell’ambito regionale ; a parte il rilievo che di esse non è stata data alcuna dimostrazione probatoria, è del tutto evidente che la sussistenza di prassi contra legem non può escludere la colpevolezza soprattutto in fattispecie come quella per cui è causa in cui le regole del corretto agire amministrativo sono facilmente attingibili oltre che dalla norma scritta dal comune sentire sociale . Non vi è dubbio alla stregua dei canoni valutativi diffusi nell’attuale società che l’imputazione a carico del bilancio pubblico di spese dirette a soddisfare interessi meramente privati degli amministratori non risponda a criteri di efficacia, efficienza e soprattutto di legalità dell’azione amministrativa .
Non si tratta quindi di responsabilità estetica come argutamente sostenuto dalla difesa all’odierno dibattimento, ma di responsabilità giuridica stricto sensu , rigorosamente accertata in tutti i suoi elementi costitutivi.
5) Ripartizione del danno
Il danno risarcibile va imputato alla responsabilità dei consiglieri che hanno con il loro voto favorevole concorso all’adozione della delibera, dovendosi , a giudizio della Sezione , escludersi la responsabilità del dirigente del settore Provveditorato ed Economato che ha adottato la determina di spesa , secondo le argomentazioni condivisibili esposte dalla difesa nella memoria costitutiva e ribadite con vigore al dibattimento, correttamente incentrate sull’assenza in capo al dirigente in ragione dell’ufficio rivestito del potere – dovere di esercitare con efficacia inibitoria un sindacato sulle spese deliberate dall’organo assembleare .Al contrario la normativa vigente all’epoca dei fatti, ispirata al principio della separazione tra potere gestionale, affidato ai dirigenti, e potere di indirizzo politico, di esclusiva competenza dell’organo consiliare, porta ad escludere in radice una qualsiasi responsabilità investente la scelta di merito . Ininfluente ai fini dell’ affermazione di responsabilità si appalesa la contestazione circa la mancata osservanza della procedura di spesa mediante l’acquisizione del parere di una commissione ad hoc nonché, limitatamente alle penne, di un adeguato numero di preventivi ; è infatti evidente l’eccentricità dell’asserita inosservanza delle procedura rispetto alla fattispecie causativa del danno costituita dall’illecita deliberazione di spesa, poiché la parte attrice non ha in alcun modo dimostrato che le irregolarità in questione abbiano come conseguenza causato un ulteriore danno del pagamento di prezzi eccessivi. In particolare, per quanto riguarda le penne ********* non vi è alcuna prova che il prezzo pagato sia superiore a quello esposto in preventivo ; i due preventivi prodotti in giudizio dalla Procura si riferiscono a diversi modelli, aventi ciascuno un prezzo differente, rispettivamente di penna a sfera e penna stilografiche ed espongono un importo complessivo superiore al pagato per le prime ed inferiore per le seconde ; non si conosce con esattezza su quali modelli, che ipoteticamente potrebbero essere stati diversi per ciascun destinatario, sia caduta la scelta che secondo le previsioni della delibera era rimessa al Presidente del consiglio regionale ( nella determina pubblicata sul BUR si parla di penna ********* senza ulteriori specificazioni, nell’originale di penne stilografiche) ; pertanto anche sotto questo profilo nessun rimprovero può essere mosso fondatamente al suddetto dirigente , con conseguente rigetto della domanda formulata nei suoi confronti .
Pari essendo l’apporto causale dato da ciascun consigliere all’adozione della delibera causativa del danno erariale, la ripartizione dell’addebito non può che seguire il criterio della uguaglianza delle quote , per cui ciascun convenuto va condannato al pagamento di euro 4.755,00 oltre alla rivalutazione monetaria dalla data dell’evento lesivo sino alla soddisfo, da calcolarsi secondo gli indici Istat ai sensi dell’art. 150 disp. att.; ed agli interessi legali, con decorrenza dalla data di pubblicazione della presente sentenza .
5) Danno all’immagine .
A diverse conclusioni deve giungersi per quanto riguarda la richiesta di risarcimento del danno all’immagine in quanto non risulta supportata dal necessario riscontro probatorio .
Non si tratta di dubitare nell’ambito della responsabilità amministrativa dell’ammissibilità concettuale del danno al prestigio, all’ onore ed al decoro della pubblica amministrazione ( c.d. danno all’immagine) in relazione a fatti lesivi posti in essere soggetti ad essa legati da un rapporto di servizio , ovvero della sua risarcibilità anche al di fuori di ipotesi riconducibili a fatti previsti quantomeno astrattamente come reati, secondo la lettura costituzionalmente orientata dell’art. 2059 cc ( Corte cost. ord. n. 58/2005; SSRR. N. 16/QM/99). Nella giurisprudenza contabile costituisce ius receptum ( SSRR n. 10/QM/2003 ), dal quale il decidente non ravvisa motivo per discostarsi, la risarcibilità del danno all’immagine quale danno esistenziale consistente in un pregiudizio areddituale , non patrimoniale ancorché suscettibile di valutazione economica, tendenzialmente omnicomprensivo , in quanto qualsiasi privazione , qualsiasi lesione di attività esistenziali del danneggiato può dare luogo a risarcimento . La tutela di interessi ulteriori dell’Amministrazione pubblica rispetto a quello della semplice integrità patrimoniale, ugualmente primari in una società moderna tesa all’efficienza dei propri apparati pubblici, trova fondamento nell’art. 97 comma 1 e 2 , Cost. , i cui principi sono stati recepiti anche a livello di legge ordinaria ( art. 1. comma 1 della legge n. 241/1990).Da un punto di vista sistematico si colloca nella nuova conformazione assunta nell’ultimo decennio dalla responsabilità amministrativa a seguito delle modifiche intervenute nel quadro normativo di riferimento . Ugualmente può convenirsi sulla configurazione di tale tipologia di danno come danno evento e non danno conseguenza, da cui deriva che “ le conseguenze esistenziali negative finiscono per coincidere con la lesione in sé di quel bene giuridico; il torto è un’entità ravvisabile in re ispa. Nel danno conseguenza, invece, esso comprende anche tali conseguenze negative, rispetto alle quali l’evento lesione rileverà solo come presupposto ( S.R.R.R. sen n. 10/QM/2003 citata ) Ora se questo esonera , in disparte il problema della quantificazione del danno, dalla individuazione analitica delle componenti della personalità pubblica lese , non esclude che debba essere data la prova della lesione . In altri termini si deve dimostrare che il fatto lesivo dell’immagine sia venuto a conoscenza o comunque abbia avuto una divulgazione tale da consentirne la conoscibilità da parte dell’opinione pubblica .
Come posto nel debito rilievo dalle S.S.U.U. della Corte Suprema ( sent. n. 744/99 cit) è piuttosto da tenere presente che poiché la nozione di danno all’immagine è insorta con riferimento alla sfera giuridica della persona fisica , l’estensione alla sfera della persona giuridica ed a maggior ragione di quella pubblica deve tenere conto di tale differenza ontologica.
Sul piano probatorio ciò comporta che i mezzi di prova offerti possano, nel concreto, differenziarsi da quelli cui fa ricorso il giudice civile in relazione al danno all’immagine sofferto dalla persona fisica, ma non esclude certamente che la prova di tale danno debba essere fornita ; in altri termini il collegio non condivide l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale la perpetrazione di un comportamento illecito da parte di un pubblico dipendente realizzi ex se un danno per l’immagine dell’Amministrazione in ordine al quale non vi è pertanto necessità di fornire alcuna prova trattandosi per l’appunto di un danno in re ipsa, che deriva dal “comportamento illecito del dipendente e non dalla diffusione dell’illecito stesso che ne dà la stampa” . Ed invero, diffusione sui mass media quale normale corollario della vita di relazione esprime semmai la rilevanza sociale che ha il fenomeno degli illeciti commessi dai dipendenti pubblici, sotto il profilo dell’attenzione che l’opinione pubblica e – in definitiva- gli amministrati prestano all’esercizio delle pubbliche funzioni “( Sez. Umbria, 28 5.1998, n. 501) L’onore , la reputazione o meglio per continuare ad adoperare la terminologia sinora usata, l’immagine della persona giuridica non è un bene materiale che vive di vita propria, ma una realtà immateriale che si alimenta della opinione che di essa hanno i consociati ; è pertanto da ritenere, tenuto conto della mancanza di fisicità della persona giuridica per la quale non sono configurabile le sofferenze psichiche (c. d. danno morale )che non ogni comportamento illecito di un soggetto pubblico sia produttivo ex se di un danno all’immagine se ne è mancata la diffusione e che la risarcibilità non possa ricollegarsi alla semplice idoneità astratta a produrre tale evento .E’ invece necessario il c.d. clamor fori, vale a dire la diffusione che i mass media hanno dato di un determinato fatto illecito, idoneo per la sua intrinseca natura a screditare l’immagine della pubblica Amministrazione.
Tale fatto oggettivo nel caso di specie è mancato non avendo la vicenda avuto diffusione nell’opinione pubblica; è infatti da escludere che un effetto siffatto sia conseguito alla pubblicazione della determina di spesa sul B.U.R. regionale del 31.1.2004 sulla base di un’ equiparazione dello stesso ai consueti strumenti di comunicazione di massa. La notizia che gli organi di stampa hanno dato dell’iniziativa giudiziaria rappresenta un fatto ulteriore e distinto rispetto ai comportamenti dannosi contestati ai convenuti cui non appare legato dal necessario nesso di causalità giuridica e non vale, pertanto, ad integrare la fattispecie lesiva dell’immagine dell’Amministrazione regionale .
P.Q.M.
la Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Calabria ogni contraria istanza eccezione e difesa disattesa , in parziale accoglimento della domanda attrice
CONDANNA
F. L., R. D., B. G.,B. A., P. F. ciascuno al pagamento in favore della regione Calabria della somma di euro 4.755,00 (quattromilasettecentocinquantacinque/00) oltre alla rivalutazione monetaria dalla data dell’evento lesivo sino al soddisfo a titolo di risarcimento del danno patrimoniale .Dalla data di pubblicazione della sentenza di condanna sono dovuti, altresì, gli interessi legali .
RIGETTA
la domanda attrice nei confronti di ***** nonché la domanda di risarcimento del danno all’immagine .
Alla soccombenza segue la condanna al pagamento delle spese del giudizio che sino alla pubblicazione della presente sentenza si liquidano in euro 2.713,99
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del 15 novembre 2005.
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
dott. *************** dott. ***************
Depositata in segreteria il 25/01/2006
IL DIRIGENTE dott. *****************
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