Contrasto corruzione internazionale: nuova Procura europea

L’Ufficio della Procura Europea, conosciuta con l’acronimo “EPPO”, operativa dal 1° giugno del 2021, rappresenta la più grande cessione di sovranità nell’ambito del diritto penale e ordinamentale dai tempi della Corte di Giustizia ed ha implicazioni a livello nazionale non indifferenti.
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1. L’origine

Questo istituto ha origine da una lunga e frastagliata negoziazione intercorsa fra gli Stati Membri dell’Unione Europea che ha portato all’adozione del Regolamento 2017/1939/UE, contenente le disposizioni generali per la sua regolazione. Esso si inserisce in un contesto di lotta alla corruzione internazionale composto da fonti pattizie e non pattizie emanate da diversi attori: Nazioni Unite, Unione Europea, OCSE e Consiglio d’Europa, i quali tendono a coniugare norme generali e di carattere settoriale.
Nello specifico si tratta di un meccanismo di cooperazione rafforzata vigente solo in ventidue dei ventisette Paesi dell’Unione.

2. Il funzionamento della Procura Europea

La complessità di tale sistema è giustificabile se si riflette sul raggio di azione dell’EPPO. L’Ufficio della Procura europea deve operare utilizzando un sistema di competenze concorrenti le quali intercorrono con le Autorità Nazionali, rispettandone le tradizioni giuridiche e ordinamentali, le quali spesso e volentieri risultano essere molto distanti fra loro.
Per alcuni Paesi, come l’Italia, la struttura EPPO non si discosta particolarmente dal proprio modello processuale; il quale prevede una figura di Pubblico Ministero investito di poteri investigativi, di supervisione delle indagini ab origine e della facoltà di decidere se proseguire o archiviare l’indagine, così come la previsione di un’azione penale obbligatoria, mentre per altri, tale scelta non è stata così scontata. Si guardi ad esempio il caso della Spagna o della Francia che presentano, nella propria tradizione giuridica, un giudice con competenze “istruttorie”, mentre il ruolo del Pubblico Ministero, denominato in Spagna “fiscal” e in Francia  “parquet”, è sottoposto a delle limitazioni non indifferenti; il caso di Malta e Cipro caratterizzati da un modello in cui è la Polizia Giudiziaria a condurre le indagini mentre la figura del Pubblico Ministero è marginale, tratteggiata da funzioni residuali di supervisione e coordinamento, o la situazione olandese in cui non è prevista un’obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale.
Altra complicazione si rinviene osservando il livello strutturale di tale istituto, in quanto il Regolamento presenta un’organizzazione che agisce attraverso un doppio livello:
–          livello centrale; Ufficio Centrale composto da due Camere, dal Procuratore capo europeo e dal Collegio;
–          livello decentrato formato dai Procuratori Europei Delegati (PED).
Questa struttura rappresenta un rallentamento nell’azione concreta per la risoluzione dei singoli casi, proprio perché il PED non solo deve avere un contatto perenne e assimilare le procedure di ogni singolo Stato in cui agisce (questione che si complica in caso di reati transfrontalieri), ma al contempo deve coordinarsi con l’Ufficio centrale.
Lo strumento utilizzato dalla Procura per ottenere tale coordinamento è quello del National Link; essa lavora sulla base di Direttive che disciplinano varie materie. Tali Direttive necessitano, affinché siano efficaci, dell’adozione di una serie di atti di autogoverno che si estendono sino alla regolamentazione delle attività extragiudiziarie per tutti i PED che si troveranno all’interno di un ordinamento giudiziario diverso.

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3. Stato e Procura Europea

È necessario porre attenzione al collegamento fra lo Stato in cui i reati si realizzano e la Procura, in quanto la cooperazione ha il fine ultimo di istituire un ordinamento giudiziario autonomo rispetto a quello dei ventidue Paesi Membri, in cui risieda sia un ufficio inquirente che requirente, indipendente da qualsiasi autorità nazionale.
Le funzioni del PED innanzi agli organi giurisdizionali competenti a livello nazionale saranno ricoperti fino alla fase conclusiva del procedimento, ovvero fino alla decisione con cui si stabilisce se l’imputato o l’indagato abbia commesso il reato, oltre, laddove risulti necessario, all’irrogazione della pena e alla definizione dei ricorsi o delle azioni giudiziarie attuabili nell’attesa che detta decisione divenga definitiva.
Elemento di fondamentale importanza è quello della competenza non esclusiva, ma concorrente, dell’EPPO in determinate materie, le quali rendono necessarie il ricorso al diritto di avocazione, di cui all’articolo 27 del Regolamento.
Si tratta di un elemento di complicazione non indifferente e la domanda che bisogna porsi riguarda l’accezione che il legislatore europeo ha voluto dare alla formula: “reati indissolubilmente connessi”.  Per rispondere a tale quesito è necessario contestualizzare il concetto ed identificarne il campo d’azione attraverso dei parametri, che possono variare in base all’ordinamento.
Osservando quello italiano, un primo parametro può essere individuato nella rilevanza del nesso teleologico contenuto nell’articolo 12 lettera c) del Codice di procedura penale, che si ricollega alla previsione dell’articolo 25 comma 3 del Regolamento EPPO, un secondo parametro nell’identità dei fatti materiali e più specificamente attraverso l’articolo 81 comma 1 del Codice penale, il quale disciplina il concorso formale, mentre l’ultimo è identificabile valutando i principi di necessità e proporzionalità dell’intervento della Procura nel caso di specie.
Focalizzando l’attenzione sul terzo parametro, la fonte normativa da cui partire è l’articolo 40 del Regolamento interno alla Procura europea n. 2021/C 22/03, il quale impone di valutare, per l’esercizio dell’avocazione, la sussistenza di un qualsiasi altro motivo specifico che faccia presupporre una posizione migliore per proseguire l’indagine da parte della Procura europea, introducendo in questo modo un principio generale da applicare.
L’esercizio dell’avocazione non è un obbligo a cui il PED deve sottostare, ma un potere che può essere esercitato in diverse situazioni, nonostante la possibilità riservata alle Camere permanenti e al Procuratore europeo del singolo paese di ordinargli, laddove lo ritengano necessario, di proseguire e di assumere il caso.
L’EPPO è caratterizzato da tutta una serie di problematiche sia a livello organizzativo che procedurale, giustificabili proprio dalla sua recente nascita e dal compito che deve svolgere.
Non bisogna dimenticare che un “Organismo” è imperfetto per sua natura ed è destinato ad essere modificato. A causa della sua natura statica che lo condanna esso è condannato allo scontro perenne con la realtà e con il caso concreto.
In conclusione è possibile affermare che l’EPPO è la miglior versione di Procura Europea che al momento si potesse ottenere, proprio perché l’Unione Europea non è uno Stato Federale, ma un’associazione di Stati che hanno e continuano a scegliere di cooperare in ambito economico e politico, i quali non hanno rinunciato alla propria sovranità.

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