Com’è noto a norma dell’art. 51 della Costituzione: “Tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge [97 ss.]. A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini”, il testo è la risultante della novella della disposizione previgente in quanto i precedenti tentativi di garantire una maggiore presenza femminile nelle assemblee elettive, attraverso l’introduzione di quote di rappresentanza nelle liste elettorali, si sono infranti di fronte all’interpretazione data dalla Corte costituzionale (sent. n. 422/1995)1 degli artt. 3 e 51 Cost. Nell’interpretazione data dal Giudice delle Leggi, tali norme garantiscono l’assoluta uguaglianza fra i sessi, per cui l’appartenenza all’uno o all’altro non poteva essere assunta a requisito di candidabilità alle cariche politiche. L’introduzione di quote riservate non avrebbe garantito, secondo la Corte, tanto la parità dei punti di partenza, quanto l’assegnazione di un risultato, ossia l’elezione di un numero determinato di donne. Il nuovo periodo aggiunto dalla L. Cost. n. 1/2003 introduce una copertura costituzionale per le azioni positive assunte dallo Stato (e dagli enti territoriali: vedi in tal senso l’art. 117, comma 7 Cost.)2 al fine di garantire le pari opportunità fra uomini e donne. Appare evidente come questo rappresenti un rilevante passo avanti nell’affermazione del principio di pari opportunità, per la prima volta espresso nella Carta costituzionale. La norma, programmatica, consente quindi al legislatore di avere un’ampia scelta relativamente all’adozione di provvedimenti da adottare per perseguire tale fine.
Ed inoltre, la legge costituzionale n. 2/2001, integrando gli Statuti delle Regioni ad autonomia differenziata, ha espressamente attribuito alle leggi elettorali delle Regioni il compito di promuovere “condizioni di parità per l’accesso alle consultazioni elettorali“, e ciò proprio “al fine di conseguire l’equilibrio della rappresentanza dei sessi” (in tal senso l’art. 3, primo comma, secondo periodo, Statuto speciale per la Sicilia, modificato dall’art. 1 della legge costituzionale n. 2/2001)3.
Da un rilevante apporto consultivo4 si evince la necessità di operare la distinzione fra norme antidiscriminatorie e azioni positive. Bisogna – sostiene l’autorevole studiosa – innanzitutto distinguere le misure e le norme dirette a favorire le donne (o qualunque gruppo) attribuendo vantaggi speciali e diversi, da misure e norme antidiscriminatorie, dirette soltanto a garantire in modo eguale a entrambi i sessi condizioni pari, vale a dire eguaglianza dei punti di partenza. Ne discende che una legge, neutralmente formulata, con l’obiettivo di consentire l’uguale accesso alle condizioni indispensabili perché l’elezione sia ‘possibile’ a uomini e donne – e quindi perché le une, allo stesso modo degli altri, possano godere effettivamente del diritto politico all’elettorato passivo – non va confusa con le misure di favore, cioè con le “azioni positive” (come ad esempio le quote di riserva) che si sostanziano, viceversa, in un trattamento diseguale e postulano la previsione di un particolare e differenziato vantaggio attribuito ad un gruppo soltanto (da cui un altro rimane escluso). L’espressione inglese ‘reverse discrimination’ esprime puntualmente il concetto, che del resto era stato ben chiarito dalla Corte costituzionale: le azioni positive, che si legittimano in base al principio di eguaglianza sostanziale stabilito nel comma 2° dell’art. 3 Cost., “comportano l’adozione di discipline giuridiche differenziate a favore delle categorie sociali svantaggiate, anche in deroga al generale principio di formale parità di trattamento, stabilito nell’art. 3, comma 1 Cost.”5
Appare chiaro come le norme che garantiscono la presenza di entrambi i sessi nelle competizioni elettorali, siano altra cosa rispetto a quelle che piuttosto garantiscono il risultato certo delle elezioni, come nel caso di azioni positive e quote rosa.
Le prime, indubbiamente non risentono dei profili di incertezza giuridica che invece sono state postulate per le seconde.
Ed ancora, va considerata una seconda distinzione declinata dalla Corte costituzionale, quella fra misure dirette a realizzare la parità di chances e misure dirette a realizzare eguaglianza di risultati, ammissibili le une, inammissibili le altre.
L’eguaglianza di chances è stata sempre considerata legittima dalla Corte, anche dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea6.
Appare inconfutabile come la normativa in oggetto miri ad attribuire legittimamente ad uomini e donne la parità di accesso alle liste.
In forza della novellata normativa costituzionale e statutaria appena illustrata, la Regione siciliana si è dotata il 3 giugno 2005 di una nuova legge elettorale7 che è stata sottoposta a referendum confermativo, così come previsto dall’art 17 bis dello Statuto siciliano, con esito positivo.
Si tratta, in effetti, della prima legge regionale approvata nell’ordinamento siciliano, con la cosiddetta procedura aggravata che, come accennato, oltre al voto d’aula con maggioranza qualificata, prevede la possibilità di attivare il corpo elettorale regionale per confermare o respingere la legge, così come disciplinato dall’art. 20 della l. r. 23 ottobre 2001 n. 14. La legge regionale così approvata, che integra la disciplina dell’elezione per il rinnovo dell’Assemblea regionale siciliana e la contestuale elezione diretta del suo Presidente, presenta diversi profili di novità sul tema oggetto di questa analisi.
Il nuovo articolo 1 bis della legge elettorale regionale n. 29/1951 s.m.i. è quello rispetto al quale il lavoro di approfondimento, svolto congiuntamente dalla prima Commissione legislativa “Affari istituzionali” e dalla Commissione speciale per la revisione della Statuto regionale, è stato il più intenso ed ha comportato l’introduzione di rilevanti modifiche rispetto all’impostazione originaria del disegno di legge, nonché rispetto alla legge n. 43/1995 che disciplina le elezioni delle Regioni a statuto ordinario.
Tra le novità introdotte vanno segnalate: il numero di seggi assegnati alle province, 80 su 90; l’obbligatoria contemporanea presenza del candidato nella lista regionale (c.d. listino) ridotto a 9 componenti, anche in una lista provinciale; l’elezione nel c.d. listino agganciato alla necessità di conseguire una maggioranza stabile di 54 deputati, la soglia di sbarramento per le liste fissata al 5%.
Com’è noto le soglie di sbarramento, siano esse implicite o, come in questo caso, esplicite, “in genere sono indicate nei sistemi proporzionali attraverso delle percentuali che hanno lo scopo di ridurre la frammentazione partitica”8 e certamente è proprio questo lo scopo perseguito dalla legge regionale.
Una delle modifiche più interessanti, per quanto concerne la questione in esame, riguarda inoltre il c.d. listino regionale, e precisamente il comma 8 del suddetto art. 1 bis, laddove, nel rispetto della disposizione dell’articolo 3 dello Statuto siciliano, relativa alla finalità di “conseguire l’equilibrio della rappresentanza dei sessi“, le due Commissioni riunite hanno deciso che tutti i candidati di ogni lista regionale, dopo il capolista, debbano essere inseriti nell’ordine di lista “secondo un criterio di alternanza fra uomini e donne”; è apparso subito evidente nei lavori di commissione e nelle svariate audizioni fatte con le associazioni di categoria ed i movimenti politici femminili9, che l’unica formula che potesse soddisfare in toto il dettato normativo dell’art. 3 dello Statuto siciliano fosse quella.
La norma statutaria citata impone espressamente al legislatore regionale che “al fine di conseguire l’equilibrio della rappresentanza dei sessi, la medesima legge promuove condizioni di parità per l’accesso alle consultazioni elettorali“10.
Orbene, in una lista elettorale con la possibilità di esprimere preferenza, al fine di rispettare il menzionato principio statutario basta, come molte leggi elettorali prescrivono, compresa quella in esame per le liste provinciali, la presenza di almeno un terzo di candidati di sesso diverso, per cui l’elettore ha facoltà di poter individuare e scegliere di votare ed eleggere sia un uomo che una donna.
Come può questo elementare principio essere soddisfatto in una lista bloccata in cui non possono essere espresse preferenze? Come possono un uomo ed una donna avere garantita parità di accesso alle liste?
Appare agevole rilevare, oggi come allora, che l’unico modo sia quello di inserire in lista un uomo ed una donna alternativamente, in quanto l’elezione nella lista non scatta in toto con automaticità, ma gli otto candidati della lista regionale più votata sono proclamati eletti soltanto se la loro elezione è necessaria affinché si formi una maggioranza parlamentare di 54 seggi e, comunque, possono essere eletti scorrendo la lista in numero variabile, in relazione ai seggi già ottenuti dalle liste aderenti alla coalizione di maggioranza nei collegi provinciali, fino alla concorrenza del predetto limite complessivo di 54 seggi (senza considerare nel computo il seggio attribuito al Presidente della Regione).
E’ di tutta evidenza la portata innovativa del principio, anche in vista di una nuova legge elettorale per il rinnovo della Camera dei Deputati e del Senato, qualora il Parlamento ritenesse di dover mantenere il tratto qualificante dell’attuale normativa elettorale incentrata, com’è noto, sulle liste bloccate c.d. “porcellum”11.
Il principio di alternanza, che in questa ultima tornata elettorale ha contribuito a far eleggere 4 donne in più, in una Regione dove avere tre donne elette in Assemblea era il record storico, rappresenta uno strumento di democrazia paritaria da emulare, sempreché non si vogliano abbandonare le famigerate liste bloccate.
Appare comunque ultroneo sottolineare quanto sia stato deleterio per il sistema democratico e partitico italiano lo strumento delle liste bloccate che, come è stato osservato “Mai i partiti italiani hanno avuto tanto potere nella scelta dei candidati, ma sarebbe sbagliato ritenere che ciò giovi alla salute dei partiti. La mancata possibilità degli elettori di scegliere i candidati e il potere di ristrette oligarchie di determinare, l’intera composizione delle due Camere è un punto di notevole sofferenza democratica che può alla fine riverberarsi sull’intero sistema partitico: a caso si è parlato nelle cronache di strapotere di <oligarchie senza partito>.” Il primo obiettivo di una buona legge elettorale è la governabilità ma un obiettivo altrettanto importante è una buona selezione dei candidati”12.
Per cui sarebbe auspicabile l’introduzione di un nuovo sistema elettorale che, contempli la tutela della rappresentanza di genere, vuoi con il principio di alternanza alla presenza di liste bloccate, vuoi con l’introduzione della doppia preferenza di genere, se si optasse per un più democratico sistema elettorale proporzionale con espressione di voto di preferenza.
Il legislatore siciliano ha, da ultimo, inteso dotarsi anche di una legge che introduce nelle elezione dei consigli comunali dei comuni siciliani la doppia preferenza di genere, e impone, inoltre, una sanzione – nullità della nomina – anche per quelle giunte comunali che non dovessero rispettare il principio, già sancito, che ogni genere non possa essere rappresentato in giunta in misura inferiore del 30%.
La predetta legge, approvata il 4 aprile 2013, modifica la l. r. n. 35/1997, per cui l’articolo 1 bis è sostituito dal seguente: “Art. 1 bis – Composizione delle liste per l’elezione dei consigli comunali e circoscrizionali . 1. Nelle liste di candidati per l’elezione del consiglio comunale e del consiglio circoscrizionale nessun genere può essere rappresentato in misura superiore a due terzi dei componenti della stessa lista, con arrotondamento all’unita superiore in caso di cifra decimale pari 0 superiore a 0,5 ed all’unita inferiore in caso di cifra decimale inferiore a 0,5.”, ed all’articolo 2, dopo il comma 3, è aggiunto il seguente: “3 bis. Il voto alla lista è espresso, ai sensi del comma 3 (…). Ciascun elettore può esprimere inoltre sino ad un massimo di due voti di preferenza per candidati della lista da lui votata, scrivendone il nome ed il cognome o solo quest’ultimo sulle apposite righe poste a fianco del contrassegno. Nel caso di espressione di due preferenze, una deve riguardare un candidato di genere maschile e l’altra un candidato di genere femminile della stessa lista, pena la nullità della seconda preferenza.”.
La nullità della sola preferenza illegittimamente aggiunta e non anche del voto, ha invero ingenerato molte perplessità sulla scorta del fatto che questo possa dar vita ad una forma di controllo del voto stesso, esercizio purtroppo diffuso in Sicilia.
La citata normativa ricalca quanto già previsto da altre normative elettorali in Italia, la prima legge regionale ad introdurre la preferenza di genere è stata la Campania, con la l.r. n 4 /2009, impugnata dal Governo dinanzi la Corte costituzionale sulla base delle seguenti considerazioni “La difesa erariale ritiene che la norma in questione, «presumibilmente ispirata alla idea politica delle “quote rosa”», si risolva «in una evidente menomazione dell’elettorato passivo e di quello attivo».
In particolare, sotto il primo profilo, sarebbe violato l’art. 3 Cost., in quanto la norma introdurrebbe «una limitazione disuguagliante» nell’espressione del voto per la seconda preferenza. In altre parole, i candidati appartenenti al medesimo genere o sesso sarebbero «discriminati e resi disuguali» nel momento in cui l’elettore esprime la seconda preferenza. Sarebbe violato anche l’art. 51, primo comma, Cost., in quanto la norma impugnata prevedrebbe un limite di accesso, legato al sesso, per la seconda preferenza e quindi «un’impropria ragione di ineleggibilità»13.
Sicuramente non stupisce la posizione del Governo palesemente ostile rispetto a norme che possano sancire un riequilibrio dei sessi.
“Nella sua prospettiva la previsione dell’obbligatoria presenza nelle liste elettorali di candidati di entrambi i generi rappresentava un vulnus all’eguaglianza. Difficile comprendere la logica che presiede a siffatto ragionamento: è piuttosto l’esclusione di uno dei sessi dalle liste – e dunque dalla possibilità di partecipare alla competizione elettorale – che vulnera l’art. 51 non l’inclusione di entrambi che consente parità di chances. Evidentemente, nell’ottica governativa, consentire a donne e uomini di competere in condizioni di eguaglianza significa favorire le donne, introdurre trattamenti differenziati (?) in base al sesso”.14
E dunque, sotto il profilo dell’elettorato attivo, l’art. 4, comma 3, della legge regionale campana n. 4/2009 si porrebbe in contrasto con l’art. 48 Cost., in quanto la limitazione di genere per la seconda preferenza renderebbe il voto non libero.
Ma invero, la norma campana, trova fondamento nell’art. 5 del nuovo statuto della Regione Campania, non impugnato dal Governo, che nel comma 3, analogamente alla norma statutaria siciliana, così recita: «Al fine di conseguire il riequilibrio della rappresentanza dei sessi, la legge elettorale regionale promuove condizioni di parità per l’accesso di uomini e donne alla carica di consigliere regionale mediante azioni positive».
Chiaramente la finalità della nuova regola elettorale è quella di ottenere un riequilibrio della rappresentanza politica dei due sessi all’interno del Consiglio regionale, in linea con l’art. 51, primo comma, Cost., nel testo modificato dalla legge costituzionale n. 1/2003, e con l’art. 117, settimo comma, Cost., nel testo modificato dalla legge costituzionale n. 3/2001.
Dell’art. 51 abbiamo già parlato, la seconda norma costituzionale stabilisce che «Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive».
Appare evidente che il quadro normativo, costituzionale e statutario, appena illustrato, risulta ispirato al principio fondamentale dell’effettiva parità tra i due sessi nella rappresentanza politica, nazionale e regionale, nello spirito dell’art. 3, secondo comma, Cost., che impone alla Repubblica la rimozione di tutti gli ostacoli che di fatto impediscono una piena partecipazione dei cittadini all’organizzazione politica del Paese. Sulla scorta dell’ovvia considerazione che la donna è sotto-rappresentata nelle assemblee elettive, non certo perché vi siano preclusioni formali incidenti sui requisiti di eleggibilità, ma per fattori culturali, economici e sociali, dunque, i legislatori costituzionale e statutario indicano così la strada da percorrere per rendere attuale e concreto il principio di eguaglianza costituzionalmente garantito, ma non compiutamente realizzato nella prassi politica ed elettorale.
Ed infatti la Corte chiude il suo ragionamento sancendo che “la regola censurata non è in alcun modo idonea a prefigurare un risultato elettorale o ad alterare artificiosamente la composizione della rappresentanza consiliare.
Non può essere considerata lesiva della stessa libertà la condizione di genere cui l’elettore campano viene assoggettato, nell’ipotesi che decida di avvalersi della facoltà di esprimere una seconda preferenza. Si tratta di una facoltà aggiuntiva, che allarga lo spettro delle possibili scelte elettorali – limitato ad una preferenza in quasi tutte le leggi elettorali regionali – introducendo, solo in questo ristretto ambito, una norma riequilibratrice volta ad ottenere, indirettamente ed eventualmente, il risultato di un’azione positiva. Tale risultato non sarebbe, in ogni caso, effetto della legge, ma delle libere scelte degli elettori, cui si attribuisce uno specifico strumento utilizzabile a loro discrezione.
I diritti fondamentali di elettorato attivo e passivo rimangono inalterati.”(…)
“ In definitiva – ribadito che il vincolo resta limitato al momento della formazione delle liste, e non incide in alcun modo sui diritti dei cittadini, sulla libertà di voto degli elettori e sulla parità di chances delle liste e dei candidati e delle candidate nella competizione elettorale, né sul carattere unitario della rappresentanza elettiva – la misura disposta può senz’altro ritenersi una legittima espressione sul piano legislativo dell’intento di realizzare la finalità promozionale espressamente sancita dallo statuto speciale in vista dell’obiettivo di equilibrio della rappresentanza”.15
La doppia preferenza di genere, anche nella prospettiva ricostruttiva della Corte Costituzionale, rappresenta dunque uno strumento «neutro» finalizzato a dare attuazione ai nuovi disposti costituzionali, «svolgendo una funzione chiaramente antidiscriminatoria». Secondo la più autorevole dottrina la Sentenza in commento sancisce come sia “ritornata in auge la proposta16 di imporre come vincolo di legge quanto non conseguito da regole di autodisciplina previste ed effettivamente seguite: l’obiettivo finale era quello della modifica della disciplina dell’elettorato passivo, mediante una formulazione di rango costituzionale che desse miglior copertura ad una nuova clausola panda. In proposito, la tecnica redazionale prescelta discende dalla Convenzione sui diritti politici delle donne, adottata a New York il 31 marzo 1953, e dalla Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione, adottata anch’essa a New York il 18 dicembre 1979, che prevedono per le donne il diritto di votare e di essere elette in condizioni di parità con gli uomini: essa è univocamente considerata come immediatamente precettiva, e tale l’ha correttamente considerata anche il giudice delle leggi italiano. Nello sbaragliare la tesi erariale sulla sua natura di mero indirizzo (che avrebbe di fatto frustrato come inutile la complessa revisione costituzionale in atto), la Corte ha ricalcato la sentenza del 30 maggio 2000 del Consiglio costituzionale francese, che ha ritenuto che il legislatore fosse libero di apprezzare nella sua discrezionalità la scelta delle misure più idonee per rendere effettivo il principio di parità tra uomini e donne. Esso era stato consacrato dalla legge costituzionale n. 99569, con la quale all’articolo 3 della Costituzione francese s’è previsto che <la legge favorisce l’uguale accesso delle donne e degli uomini ai mandati elettorali e alle funzioni elettive>: in forza di ciò, il Parlamento si è sentito autorizzato a modificare con la legge 493/00 le norme concernenti la rappresentanza delle liste elettorali, con l’introduzione di <azioni positive> differenziate a seconda del sistema elettorale in cui le norme stesse vanno ad inserirsi.La strada percorsa nel nostro paese, come al solito, è stata più tortuosa: la scelta regionalista della legge costituzionale 3/2001 è stata l’occasione per modificare (all’articolo 3) l’articolo 117 della Costituzione17. Ma già in precedenza, con la legge costituzionale 2/2001,18 negli statuti speciali era stato introdotto il principio della promozione di condizioni di parità di accesso alle consultazioni elettorali, al fine di conseguire l’equilibrio della rappresentanza dei sessi. Quest’ultima legge, che ha all’uopo novellato l’articolo 15 terzo comma dello statuto valdostano, è il fondamento delle previsioni impugnate infruttuosamente dal Governo, per le quali quindi si può dire viga un’anticipazione di favor di costituzionalità: quando anche a livello nazionale, sotto la copertura del nuovo articolo 51, si emaneranno clausole legislative dello stesso tenore, sarà assai difficile che la Corte torni a smentirsi ancora”19.
Sembrerebbe dunque opportuno, anche alla luce delle superiori considerazioni, che questo sistema promozionale di preferenza trovasse spazio in tutte quelle leggi elettorali con sistema proporzionale e con liste che comportano l’espressione di una preferenza.
Il legislatore siciliano che, negli anni, ha mostrato una sempre maggiore sensibilità sul tema, in un quadro sociale e politico peraltro oggi più favorevole, dovrebbe fare uno sforzo in più e, modificando la legge che disciplina il rinnovo dell’Assemblea regionale siciliana, inserire la doppia preferenza di genere anche per le liste provinciali.
Va da sé che tale auspicio debba anche riguardare l’operato del legislatore nazionale che, sulle garanzie di competere in condizioni di eguaglianza tra uomini e donne appare molto deficitario, se solo si pensa alla legge c.d. “porcellum”, con la quale viene disciplinato il rinnovo del Parlamento italiano.
Del resto, anche alla stregua del quadro interpretativo sinteticamente ricostruito, deve giungersi alla conclusione che sarebbe impercorribile legiferare in materia elettorale senza tenere nella giusta considerazione la normativa costituzionale novellata e l’evoluzione giurisprudenziale della stessa Corte.
Pare che si stia aprendo una nuova fase riformatrice, è nei propositi programmatici del Governo, nonché nei programmi dei partiti e movimenti che hanno eletto rappresentanti alla Camera dei Deputati ed al Senato della Repubblica. E’ esigenza avvertita che anche nella normativa elettorale nazionale all’esame delle Camere, possano trovare accoglimento i principi costituzionali, che hanno ispirato diverse regioni nella produzione di leggi elettorali favorevoli al riequilibrio della rappresentanza dei sessi.
Non può il Parlamento esimersi dall’approvare delle nuove regole di gioco che superino liste bloccate senza principio di alternanza, liste che non prevedono alcuna logica promozionale né alcuna parità di chances tra i sessi, liste che non lasciano all’elettore la facoltà di scegliere chi votare e che, peraltro, non assicurano quel risultato perseguito di garantire maggioranze solide a chi vince20.
Sotto quest’ultimo aspetto, peraltro, non sono mancate critiche sul metodo di assegnazione del premio di maggioranza previsto dalla legge per la Camera dei deputati, che presenta profili di illegittimità costituzionali, in quanto attribuisce la maggioranza dei seggi alla lista, o al collegamento di liste, che raggiunge un maggior numero di preferenze, non legato ad un risultato minimo e quindi in maniera sproporzionata; ed al Senato, dove la parcellizzazione su base regionale del premio di maggioranza non assicura governabilità.21
Ed infatti, con l’ormai nota ordinanza n. 12060/2013, la Corte di Cassazione ha sollevato la questione di legittimità costituzionale della legge del 200522, per violazione, tra gli altri, degli artt. 1, 2 e 67 della Costituzione, proprio in riferimento ai profili di illegittimità su esposti ed “alla modalità di esercizio della sovranità popolare garantita dai citati articoli”, nonché dubbi di costituzionalità vengono rilevati in merito alla famigerata lista bloccata che “non consente all’elettore di esprimere alcuna preferenza”, nonché la violazione dell’art. 3 della Costituzione che si manifesta con “la lesione dei principi di eguaglianza del voto e della rappresentanza democratica”. A parere della Corte di Cassazione con la mancanza del voto di preferenza e col meccanismo delle liste bloccate (senza neanche l’indicazione formale dei nomi dei candidati sulla scheda elettorale) si sarebbe introdotto una sorta di “voto indiretto” incompatibile con la Carta costituzionale, ed i partiti, il cui potere è stato amplificato a dismisura, da originario strumento di raccordo tra cittadini ed istituzioni, si sono in questo modo sostituiti al corpo elettorale.
Si chiede ancora la Corte “se possa realmente ritenersi libero il voto quando all’elettore è sottratta la facoltà di scegliere l’eletto e se possa ritenersi personale un voto che è invece spersonalizzato”.
Dubbi condivisibili, ai quali vanno aggiunti quelli legati alla mancanza assoluta di tutela della rappresentanza di genere ex art. 51 Cost. che, anche se formalmente non indicato, può certamente portare la Corte costituzionale, investita della questione, ad esprimere un troncante giudizio di illegittimità delle disposizioni impugnate anche sotto questo ulteriore profilo.
E comunque, indipendentemente da una pronuncia della Consulta in merito, urge, una riforma della legge elettorale nazionale, alla luce di una evoluzione normativa che parte dal basso, dalle regioni, e spinge per una tutela della rappresentanza di genere, ed in linea con un quadro europeo che volge a tutelare, garantire e riequilibrare la presenza delle donne non solo in politica ma anche, da ultimo, nei consigli di amministrazione delle società quotate in borsa23.
Già con il Trattato di Amsterdam, entrato in vigore nel 1997, viene sancito, all’art. 13, il divieto di tutte le forme di discriminazione, anche quelle fondate sul sesso. All’art. 3 è stato aggiunto un comma, secondo il quale: «l’azione della comunità mira ad eliminare le ineguaglianze, nonché a promuovere la parità tra gli uomini e le donne». Un decisivo rilievo ha assunto, inoltre, la risoluzione del Parlamento europeo del 19 maggio 200024, in cui si asserisce che l’equilibrata partecipazione delle donne e degli uomini ai processi decisionali: «si pone come una questione che attiene al principio di democrazia» e su tali basi ha invitato esplicitamente i governi degli Stati membri: «ad adottare provvedimenti legislativi o ad incoraggiare i partiti politici ad introdurre sistemi di quote».
Sulla stessa linea, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, varata il 18 dicembre 2000 in cui, all’art. 23, prevede la parità dei sessi in tutti i campi e, al comma 2, «Il principio della parità dei sessi non osta al mantenimento o all’adozione di misure che prevedono vantaggi specifici a favore del sesso sottorappresentato»25.
“La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea riprende in un unico testo, per la prima volta nella storia dell’Unione europea, i diritti civili, politici, economici e sociali dei cittadini europei, nonché di tutte le persone che vivono nel territorio dell’Unione. (…)
Secondo le politiche comunitarie l’impegno in favore dell’integrazione della dimensione di genere, deve emanare dalle più alte sfere della politica e ripercuotersi sull’insieme delle organizzazioni, sia a livello di Commissione europea che dei servizi pubblici nazionali e regionali. E’ importante che la questione di genere diventi una preoccupazione manifesta e centrale dell’azione e della pianificazione politica”26.
Di recente, il 13 marzo 2013, il Parlamento Ue si è espresso in favore dell’equilibrio di genere, approvando in plenaria due relazioni volte alla promozione delle quote rosa tanto nei Cda quanto in politica. Con la prima relazione, della liberale di sinistra olandese Sophie in’t Veld, si chiede di intraprendere iniziative forti per aumentare la presenza di donne nei ruoli direttivi del mondo degli affari. Ed invece, con la seconda, della popolare finlandese Sirpa Pietikainen, approvata con una maggioranza molto ampia (508 si, 124 no, 49 astenuti) si sostiene la parità nella rappresentanza politica.
In quanto diritto fondamentale sancito dai Trattati, l’eguaglianza di genere rappresenta un obiettivo fondamentale dell’Unione europea, non solo sotto il profilo sociale, ma anche sotto quello lavorativo. Soprattutto negli ultimi anni, quindi, sono state adottate misure per promuovere l’accesso delle donne al mondo del lavoro e per assicurare la parità di retribuzione e la progressione di carriera.27 L’introduzione di quote per rafforzare la partecipazione delle donne nella vita politica ed economica, questa è la finalità contenuta nelle risoluzioni adottate, proprio in questi giorni, dall’Europarlamento riunito in plenaria a Strasburgo, con cui si chiede di mettere in atto «misure legislative per ridurre il divario retributivo di genere e introdurre le quote per aumentare il numero di donne negli organi direttivi e politici28».
In Europa il 51,2% della popolazione è composto da donne, mentre il Parlamento europeo ha una rappresentanza femminile del 34%, l’Italia si è dotata di una legge elettorale per il Parlamento Europeo che obbliga i partiti a candidare almeno un terzo del sesso sottorappresentato.29 Molti Stati membri si sono dotati, negli anni, di normative, sia costituzionali che elettorali, a tutela della rappresentanza di genere, tra questi Belgio, Francia, Grecia, Portogallo, Slovenia e Spagna. Analizzare tutte le discipline nazionali dei vari stati membri non è cosa semplice e non appartiene alle finalità di questo studio, è opportuno, però, sintetizzare alcuni strumenti che gli stati hanno utilizzato per perseguire il fine di una maggiore rappresentanza di genere nei consessi elettivi.
In Belgio, ad esempio, era previsto inizialmente – 1994 – solo un meccanismo sanzionatorio: se un partito non includeva almeno un terzo di candidati del sesso sottorappresentato, questi posti dovevano essere lasciati vacanti.
Nel 2002 è stata approvata una revisione costituzionale per dare copertura alla legge del 1994 che ha portato all’iscrizione nel dettato costituzionale belga del principio di uguaglianza fra uomini e donne (art. 10), con l’aggiunta (art. 11-bis) che le leggi garantiscono a donne e uomini l’eguale esercizio dei diritti, particolarmente per quanto riguarda l’accesso ai mandati elettivi e pubblici.
Tale revisione costituzionale ha permesso l’adozione di numerosi altri atti diretti a promuovere la rappresentanza femminile, ed in particolare, le leggi del 17 giugno e 18 luglio 2002 impongono l’obbligo di parità dei sessi nelle liste elettorali per le elezioni europee, regionali e federali, obbligano, di fatto, all’alternanza stretta dei candidati dei due sessi e rendono obbligatoria l’alternanza nelle prime due posizioni delle liste, questo ha condotto ad un esponenziale aumento delle donne nei consessi elettorali belgi.
In Francia si è assistito, invece, ad una sorta di rivoluzione culturale che dal principio dell’uno, singolo cittadino, ha portato, attraverso la spinta dei movimenti e delle donne impegnate in politica anche su schieramenti diversi, al principio duale democratico basato su entrambi i sessi.
La legge costituzionale n° 99-569 dell’8 luglio 1999 modifica gli articoli 3 e 4 della Costituzione. Il nuovo articolo 3 (relativo alla sovranità nazionale e all’universalità del suffragio) dispone che «la legge favorisce l’uguale accesso delle donne e degli uomini ai mandati elettorali e alle funzioni elettive». Tanto che l’articolo 4 precisa che i partiti politici «contribuiscono alla messa in opera [di questo principio] nelle condizioni determinate dalla legge».
La revisione costituzionale porta ad alcune misure volontaristiche atte a realizzare l’obiettivo paritario, come la legge n° 2000-493 del 6 giugno 2000, «tendente a favorire l’uguale accesso delle donne e degli uomini ai mandati elettorali e alle funzioni elettive».
La predetta legge obbliga i partiti, sotto la pena di vedere le proprie liste dichiarate irricevibili, di presentare il 50% di candidati di ciascuno dei due sessi per tutte le elezioni a scrutinio di lista. Ed inoltre, è obbligatoria l’alternanza uomo, donna per le elezioni che si svolgono ad un unico turno (europee e senatoriali nei dipartimenti più popolosi). Per le elezioni che comportano invece due turni (regionali, municipali nei comuni con più di 3500 abitanti e per l’elezione dell’Assemblée de Corse), la parità dovrà essere rispettata per tranche di sei candidati. Per le elezioni legislative nazionali30, tuttavia, non c’è alcun obbligo di parità, ma la legge prevede di penalizzare finanziariamente i partiti e gruppi politici che non avranno presentato il 50% di candidati di ciascun sesso. Successivamente una legge dell’11 aprile 2003 apporta modifiche alle elezioni regionali ed europee, introducendo delle sezioni dipartimentali in seno alle elezioni regionali e otto regioni per le elezioni europee (che rimpiazzano l’unica circoscrizione nazionale), le cui liste devono comportare una stretta alternanza tra uomini e donne.
Oggi la Spagna è probabilmente l’esempio più avanzato in Europa, per quanto riguarda le politiche paritarie.
Il Parlamento spagnolo ha infatti approvato in via definitiva la Ley Orgánica para la Igualdad Efectiva de mujeres y hombres,31 nella quale si affronta il problema della parità uomo-donna a tutto campo, e cioè dal punto di vista del lavoro, della famiglia, dei diritti civili e anche della rappresentanza politica.
Nel campo politico, la legge modifica il codice elettorale ed introduce il “principio di presenza equilibrata”. E’ fatto obbligo alle liste elettorali dei partiti (ricordiamo che il sistema di voto in uso per la Camera bassa è proporzionale con liste bloccate, mentre per il Senato vige un sistema misto) di avere un minimo del 40% e un massimo del 60% di candidati di entrambi i sessi in tutti i tipi di scrutini. Altre disposizioni sono previste anche in merito all’ordine dei candidati nelle liste, infatti, le quote sono obbligatorie ogni 5 posti: in caso di liste più brevi, si deve rispettare il più possibile la proporzione 40-60%. Le liste che non rispettano questi vincoli non saranno approvate dalle Commissioni elettorali provinciali, ma viene dato ai partiti comunque un breve periodo per correggerle.
In conclusione, dopo aver illustrato, senza presunzione di completezza, i dati raccolti sul tema oggetto di studio, appare ormai ampiamente avvertita l’esigenza di armonizzare anche in Italia la normativa elettorale in linea con le direttive europee, prevedendo, nei diversi livelli di rappresentanza, strumenti omogenei idonei a recuperare il gap storico tra gli eletti dei due sessi ed inverare i principi sin qui illustrati.
Questa necessità diventa ancor più pressante di fronte ad una legge elettorale come il c.d. “porcellum”, peraltro in attesa di pronuncia da parte delle Corte costituzionale su una normativa che ha già mostrato, in questi anni di applicazioni, tutti i suoi limiti in ordine al deficit democratico, all’assenza di tutela di genere ed all’inefficacia degli strumenti che intenderebbero garantire una maggioranza alla coalizione vincente alle elezioni e la conseguente stabilità al governo eletto.
Gli orientamenti sono tanti, è fuor di dubbio tuttavia che, al di là ed a prescindere dal sistema elettorale che verrà adottato, ci si debba dotare al più presto di una nuova legge elettorale nazionale che rispetti e tuteli la primaria e costituzionalmente garantita esigenza di dare parità di accesso alle liste sia agli uomini che alle donne.
Per cui, alla luce di quanto esposto e ricordando anche la legge regionale siciliana n.7/1992, antesignana in Italia dell’elezione diretta dei sindaci, la risposta alla domanda iniziale, se può partire dalla Sicilia uno spunto per una nuova legge elettorale, non può che essere positiva.
Giuseppa Savarino
1 Sentenza assai criticata: fra i tanti, U.De Siervo, La mano pesante della Corte sulle “quote”, in Giur. Cost., 1995, 3268 ss.; L. Gianformaggio, Eguaglianza formale e sostanziale: il grande equivoco, in Foro it. 1996, 1965 ss.
2 La legge cost. n. 3/2001 ha modificato l’art 117 introducendo il comma VII in cui si fa espresso obbligo al legislatore regionale di rimuovere ogni ostacolo alla piena parità nella sfera sociale, culturale ed economica e di perseguire lo stesso principio nelle modalità di accesso alle cariche elettive.
3 Non sono mancate le perplessità espresse sulla lettura giuridica da dare alla citata norma statutaria, tra questi G.Chiara, “la pari opportunità elettorale dei sessi nella riforma degli statuti regionali speciali”, in Giur. Cost., 2001, 02 “Pensare, infatti, che l’eguaglianza dei punti di arrivo operi anche nel campo della rappresentanza politica, equivale, di fatto, ad aprire la strada ad interventi volti a graduare persino il diritto di elettorato attivo, in ragione dell’appartenenza a gruppi svantaggiati (donne, portatori di handicap, anziani, persone di colore, ecc.). Se ciò oggi non si dà, lo si deve ad una sorta di self-restraint del revisore statutario, ma la contaminazione dei diritti politici in senso sociale potrebbe sempre operare in direzione espansiva.
Alle precise difficoltà di ordine testuale ricavabili dal testo costituzionale, si sommano, poi, quelle di ordine logico, connesse alla ricostruzione del variegato universo femminile o maschile come categoria unitaria, i cui membri siano accomunati da una situazione fattuale di comune svantaggio.
Perché, dunque, la legislazione regionale possa introdurre, sulla scorta della disposizione statutaria considerata, misure positivamente volte a favorire la singola candidata (o, domani, il singolo candidato) rispetto a quello dell’altro sesso, dovrebbe ritenersi pensabile il “mondo” femminile (o maschile) come categoria discriminata, trascurando le fortissime differenze che, sul piano sociale, economico, culturale, si danno tra una donna e un’altra, nonché tra donne e uomini . La donna o l’uomo vengono assunti in una dimensione disincarnata, senza alcun riferimento alle condizioni di vita che, proprio in una prospettiva effettuale, individuano ciascun individuo come favorito o discriminato “.
È di questo tenore una delle critiche principali che U. Scarpelli, “Classi logiche e discriminazioni tra i sessi”, in Lav. dir. 1988, 615 ss. rivolge alle discriminazioni rovesciate in ragione dell’appartenenza sessuale. Contra, E.Olivito “Le azioni positive fra eguaglianza e diritto diseguale” in Politica nel diritto, 2002, 237ss., Il Mulino.
4 L. Carlassare, “Parere sulla legittimità costituzionale della previsione di una quota del 50% riservato alle candidature femminil”, parere reso al Consiglio della Provincia Autonoma di Bolzano, in www.consiglio-bz.org..
5 Sentenza Corte cost. n. 109 del 1993, in www.giurcost.org/decisioni/1993/0109s-93.
6 Corte di giustizia comunitaria – del 17 ottobre 1995 – riguardante una legge del Land di Brema relativa all’eguaglianza fra uomini e donne nei servizi pubblici.
7 La l.r. n. 7/1992 in modifica della precedente l. r. n. 29/1951.
8 R. De Luca, “Cambiamenti istituzionali e consenso: i nuovi statuti elettorali regionali, i nuovi sistemi elettorali regionali” , 2004, 18 ss, Rubbettino.
9 Va segnalato il contributo dato da Arcidonna Sicilia non solo ai lavori in Commissione, ma anche attraverso una capillare campagna di sensibilizzazione regionale volta al coinvolgimento delle donne in politica.
10 Va osservato come nella prassi degli stati liberali il sesso rilevava come, addirittura, requisito per l’esercizio dei diritti politici riservati per un lungo periodo ai soli uomini (in Italia fino al 1946); si veda, al riguardo, “L’integrazione della rappresentanza: un obbligo per le Regioni” in L. Carlassare, A. Di Blasi, M. Giampieretti (a cura di), “La rappresentanza democratica nelle scelte elettorali delle Regioni”, 2002, 4 ss.; 28 ss. e 34-39 Cedam. La “indifferenza del rappresentante” è stata poi decisamente smentita dalla pronuncia n. 233/1994, nella quale si giustifica la deroga al principio di eguaglianza del voto (ex artt. 3 e 48 Cost.), introdotta dall’art. 62 dello St. del Trentino Alto Adige (che disciplina la cosiddetta “proporzionale etnica”), facendo prevalere nel bilanciamento tra i valori costituzionali in conflitto, l’art. 6 Cost. che tutela le minoranze etnico-linguistiche.
11 Così viene definita la l. n. 270/2005 che ha modificato la precedente legge, detta “mattarellum”,eliminando i collegi uninominali ed introducendo un sistema proporzionale con liste bloccate e premio di maggioranza diversificato per Camera e Senato, senza prevedere alcuna disciplina per la rappresentanza di genere.
12 A. Barbera “la democrazia dei e nei partiti, tra rappresentanza e governabilità”, relazione al Convegno organizzato dal Cesifin e dal Centro di studi politici e costituzionali P. Calamandrei, 19 ottobre 2007, in www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0059_barbera
13Sentenza Corte cost. n. 4/2010, in www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2010&numero=4
14 Nota a Corte cost. n. 4 /2010, L. Carlassare “La legittimità della “preferenza di genere”:una nuova sconfitta della linea del Governo contro la parità”, in Giur. Cost. 2010, 01, 0081.
15 Sentenza Corte cost. n. 49/200, in www.giurcost.org/decisioni/2003/0049s-03.
16 Proposta avanzata proprio al Parlamento europeo, come dimostra la risoluzione del 2 marzo 2000, B50180/2000, con la quale gli Stati membri sono sollecitati <ad adoperarsi attivamente per conseguire una più equa presenza di donne e uomini in tutte le istituzioni dell’Unione europea>.
17 La l. n. 3/2001,recante <Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione> ha introdotto all’art 117 la previsione che <le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alla cariche elettive>
18 Disposizioni concernenti l’elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano.
19 Nota a: Corte cost. n. 49/2003 di G. Buonomo “Sulle pari opportunità (elettorali) tra uomo e donna la Corte ci ripensa Legittima la previsione di ambosessi, senza fissare quote”, in Dir. e giust. 2003, 08, 0034.
20 I. Salza “Le regole sulla partecipazione delle donne in politica:dalle cosiddette quote rosa al rinnovato quadro costituzionale”, in Rassegna Parlamentare, n. 1/2008, sostiene che nel caso in cui si optasse per un sistema di tipo uninominale – maggioritario, la natura antidiscriminatoria di una disposizione che imponga la candidatura di entrambi i sessi potrebbe essere compromessa. Infatti l’obbligo di scegliere una donna come capolista avrebbe delle ripercussioni dirette sul risultato, rischiando di trasformare la candidabilità in eleggibilità.
Diversamente, L. Carlassare ritiene che nell’ipotesi in cui si ritornasse ad un sistema elettorale maggioritario, una delle strade percorribili potrebbe essere la presentazione di una doppia candidatura – femminile e maschile – in ciascun collegio uninominale. La coppia dei candidati che otterrà il maggior numero dei voti, superando le altre presenti all’interno dello stesso collegio, conquisterà il seggio parlamentare, in cui siederà il candidato (uomo o donna) che avrà ottenuto le maggiori preferenze. Una tale modalità avrebbe il pregio di eludere le problematiche connesse alle quote di riserva, delle quali preserverebbe il vantaggio di consentire le candidature femminili, senza pregiudicare la libertà degli elettori, perché ci sarebbero due candidature al posto di una. Inoltre, l’ipotesi di competizione tra i due candidati, che nuocerebbe alla lista, appare scongiurata dalla circostanza che entrambi hanno il vantaggio di valorizzare i pregi dell’antagonista, facendo confluire sulla coppia il maggior numero dei voti, perché solo se a vincere è la coppia, si ottiene il seggio parlamentare; cfr, nel merito, la proposta di L. Carlassare “La rappresentanza femminile…cit., 90 ss..
21 La Consulta non esprime giudizi di merito su come dovrà essere la nuova legge elettorale ma «si limita a dire che il sistema attuale del cosiddetto porcellum per certi aspetti, per quanto riguarda il premio di maggioranza, è sospetto di incostituzionalità» ha detto il Presidente Gallo il 12 aprile 2013, durante la conferenza stampa dopo la riunione straordinaria alla presenza del capo dello Stato.
22 Con l’ordinanza n. 12060 del 21 marzo 2013, la I sez. civile della Corte di Cassazione dichiara “rilevanti e non manifestamente infondate in relazione agli artt 1, comma 2, 3, 48, comma e, 49, 56, comma 1, 58, comma 1, 67, e 117 comma 1, della Costituzione anche alla luce dell’art.3 Prot. 1 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma2, 59, comma 1, n. 5 e 2 del D.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005; 14, comma 1, e 17, commi 2 e 4, del d.lgs. n. 533/1993, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005”.
23 Non mancano le spinte in merito anche del mondo accademico, si vedano gli atti del convegno 27/28 giugno 2006, dell’Università degli studi di Roma La Sapienza, Comitato Pari Opportunità, in “Dal diritto di voto alla cittadinanza piena”a cura della Prof. M. Ferrari Occhionero, 2008, Feltrinelli.
24 Doc. A5-136/00 “Parità di trattamento”, in www.europarl.europa.eu/press/sdp/pointses/it/p000515s.
25 Il principio è giuridicamente vincolante e direttamente applicabile in forza dell’art. 6 del TUE, come modificato dal Trattato di Lisbona.
26 A. Del Re, “Le Istituzioni e la parità. In Europa, in Italia”, in www.pariopportunità.provincia.tn.it.
27 Tuttavia, da un recente sondaggio Eurobarometro emerge che, nonostante le donne rappresentino quasi la metà della forza lavoro e più della metà dei nuovi laureati, difficilmente riescono a raggiungere posizioni di responsabilità prendendo parte ai processi decisionali, “La politica europea per l’uguaglianza di genere”, UNIONCAMERE, T. Pompei, in unioncamere.net.
28 Il 13,7% dei membri dei consigli di grandi società europee quotate è composto di donne. In Italia la situazione è ancora peggiore: le donne rappresentano solo il 6,1% dei consigli delle maggiori società quotate sulla Borsa Italiana. Undici Stati membri dell’Ue hanno iniziato ad agire e hanno introdotto le quote giuridicamente vincolanti per i consigli, oltre che Italia, Belgio, Francia, Paesi Bassi, Spagna, Portogallo, Danimarca, Finlandia, Grecia, Austria e Slovenia.
29 L’Art 56 del D.lgs 11 aprile 2006, n.1981,”Codice delle pari opportunità tra uomo e donna”, a norma dell’articolo 6 della legge 28 novembre 2005, n. 246. prevede che: nell’insieme delle liste circoscrizionali aventi un medesimo contrassegno, nelle prime due elezioni dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia, successive alla data di entrata in vigore della legge 8 aprile 2004, n. 90, nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore ai due terzi dei candidati; ai fini del computo sono escluse le candidature plurime; in caso di quoziente frazionario si procede all’arrotondamento all’unità prossima.2. Per i movimenti e i partiti politici presentatori di liste che non abbiano rispettato la proporzione di cui al comma 1, l’importo del rimborso per le spese elettorali di cui alla legge 3 giugno 1999, n. 157, è ridotto, fino ad un massimo della metà, in misura direttamente proporzionale al numero dei candidati in più rispetto a quello massimo consentito. Sono, comunque, inammissibili le liste circoscrizionali composte da più di un candidato che non prevedono la presenza di candidati di entrambi i sessi. 3. La somma eventualmente derivante dalla riduzione di cui al comma 2 è erogata ai partiti o gruppi politici organizzati che abbiano avuto proclamata eletta, ai sensi dell’articolo 22 della legge 24 gennaio 1979, n. 18, e successive modificazioni, una quota superiore ad un terzo di candidati di entrambi i sessi. Tale somma è ripartita in misura proporzionale ai voti ottenuti da ciascun partito o gruppo politico organizzato.
30 Il sistema elettorale nazionale francese è un maggioritario uninominale con doppio turno.
31 Legge del 15 marzo 2007, n. 621/000084, “Sulla eguaglianza effettiva di uomini e donne”.
Avvocato amministrativista del Foro di Palermo, già deputato dell’Assemblea regionale siciliana nella XIII e XIV legislatura, componente della I Commissione – Affari Istituzionali e della Commissione Speciale per la riforma dello Statuto.
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