Divieto di frazionamento artificioso: il limite temporale non lo legittima

Il vincolo temporale per l’individuazione dell’operatore economico incaricato della realizzazione di un progetto PNRR non può costituire giustificazione per il frazionamento dell’appalto in cinque distinte procedure negoziate.

1. Il calcolo stimato dell’appalto e il caso specifico

Il principio del divieto di artificioso frazionamento degli appalti pubblici rappresenta un pilastro fondamentale del sistema normativo in materia di contratti pubblici, finalizzato a garantire il rispetto della concorrenza, la trasparenza delle procedure e l’effettiva applicazione delle disposizioni in tema di soglie di rilevanza comunitaria. Il Codice dei contratti pubblici (D. Lgs. n. 36/2023) disciplina in modo stringente il metodo di calcolo dell’importo stimato di un appalto, vietando qualsiasi frazionamento finalizzato a eludere l’applicazione delle regole ordinarie di evidenza pubblica, salvo la sussistenza di oggettive ragioni giustificative.
L’Autorità Nazionale Anticorruzione (di seguito anche “Autorità” o “ANAC”), nell’esercizio della propria funzione di vigilanza, ha ribadito tale principio con riferimento a un caso specifico riguardante l’ammodernamento di un centro di raccolta comunale finanziato nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). In tale contesto, l’Autorità ha evidenziato come la stazione appaltante, nel tentativo di rispettare le tempistiche imposte dal cronoprogramma del finanziamento, abbia suddiviso l’appalto in cinque distinte procedure negoziate per importi inferiori alla soglia comunitaria, in contrasto con le disposizioni normative vigenti.

2. Divieto di artificioso frazionamento negli affidamenti

Il vincolo temporale per l’individuazione dell’operatore economico incaricato della realizzazione di un progetto PNRR non può costituire giustificazione per il frazionamento dell’appalto in cinque distinte procedure negoziate, ciascuna di importo inferiore alla soglia di rilevanza europea, qualora il valore complessivo degli affidamenti superi tale soglia. In conformità ai principi di unicità dell’affidamento e divieto di artificioso frazionamento, è necessario procedere mediante un’unica procedura di gara, articolata in lotti, per l’esecuzione del progetto.
Tale principio è stato ribadito dall’Autorità Nazionale Anticorruzione con Atto a firma del Presidente, approvato dal Consiglio dell’Autorità in data 14 gennaio 2025, Fascicolo UVCP n. 4115/2024, in relazione a un intervento concernente l’ammodernamento di un centro di raccolta comunale e l’ottimizzazione della raccolta differenziata mediante l’installazione di contenitori ad accesso controllato, realizzato da un Comune abruzzese. L’intervento, del valore complessivo superiore a un milione di euro, è stato ammesso a finanziamento nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) con decreto dipartimentale del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (di seguito anche “MASE”).
Nella fattispecie, secondo l’Autorità, stante l’importo complessivo sopra-soglia delle forniture in esame pari a € 620.864,74, la stazione appaltante avrebbe, pertanto, dovuto indire un’unica gara d’appalto per l’affidamento dei lavori e delle forniture oggetto del progetto in esame, da suddividere in lotti ai sensi dell’art. 58 del D. Lgs. n. 36 del 2023, nel rispetto del principio del divieto di artificioso frazionamento dell’appalto sancito dall’art. 14, comma 6, dello stesso Codice secondo cui “la scelta del metodo per il calcolo dell’importo stimato di un appalto o concessione non può essere fatta per evitare l’applicazione delle disposizioni del codice relative alle soglie europee. Un appalto non può essere frazionato per evitare l’applicazione delle norme del codice, tranne nel caso in cui ragioni oggettive lo giustifichino”.
Dal dettato normativo, nonché dall’orientamento costante della dottrina e della giurisprudenza, emerge che il frazionamento dell’appalto è vietato in assenza di ragioni oggettive che ne giustifichino il ricorso e qualora sia finalizzato ad artificiosamente suddividere il valore complessivo dell’affidamento in una pluralità di commesse di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria, al fine di eludere l’applicazione delle procedure ordinarie di evidenza pubblica. Tale prassi incide, altresì, sulla corretta formazione della platea degli operatori economici partecipanti, con possibili distorsioni della concorrenza.
Ne discende che la stazione appaltante è tenuta a considerare i lotti quali componenti di un progetto di acquisizione unitario, ai fini della determinazione della soglia di rilevanza comunitaria e della conseguente individuazione della procedura di gara applicabile. Pertanto, la scelta della procedura di affidamento deve essere effettuata in riferimento al valore complessivo dell’appalto, calcolato sommando il valore dei singoli lotti, in conformità ai principi di trasparenza, concorrenza e parità di trattamento previsti dalla normativa vigente[1].
Nel caso in esame, la stazione appaltante, in luogo di un’unica procedura ordinaria da suddividere in lotti conformemente, tra l’altro, a quanto già stabilito nella delibera giuntale n. 243 del 2023, ha invece frazionato l’appalto ricorrendo a diverse procedure negoziate ai sensi dell’art. 50, comma 1, lettere c) (per i lavori) ed e) (per i quattro lotti delle forniture) del Codice, per importi inferiori alla soglia di rilevanza europea.
Secondo l’Autorità “risulta dunque evidente una violazione del principio del divieto di artificioso frazionamento dell’appalto, stante l’assenza di ragioni oggettive a giustificazione di una sua deroga, che, come già rilevato dall’Autorità, sono riferibili a peculiari caratteristiche delle prestazioni oggetto di appalto o concessione tali da poter escludere che i diversi lotti individuati debbano essere ricondotti alla medesima progettualità[2]”. Inoltre, “la stazione appaltante non può porre a fondamento della deroga al citato principio del divieto di artificioso frazionamento dell’appalto la necessità di garantire il rispetto dei milestone previsti nel cronoprogramma procedurale o l’attivazione tardiva dell’utenza REGIS da parte del MEF. A tal proposito, occorre precisare che il sistema REGIS è un strumento sviluppato per supportare l’attività di gestione, di monitoraggio, di rendicontazione e di controllo del Pnrr; pertanto, diversamente da quanto sostenuto dalla stazione appaltante, la sua attivazione non garantisce ‘la certezza sull’erogazione del finanziamento’, che è invece assicurata dal Decreto dipartimentale MASE di concessione dei contributi nonché dal rispetto da parte della stazione appaltante delle specifiche condizioni previste nell’avviso”. 
L’urgenza, infatti, può costituire presupposto per la riduzione dei termini nelle procedure ordinarie, per il ricorso alla procedura negoziata ai sensi dell’art. 76 del Codice dei contratti pubblici, nonché per l’avvio anticipato dell’esecuzione contrattuale. Tuttavia, essa non legittima il mancato rispetto delle disposizioni normative che disciplinano il calcolo dell’importo a base di gara e la conseguente determinazione del regime giuridico applicabile, le quali restano vincolanti per la stazione appaltante anche in presenza di esigenze di celerità nell’affidamento.
La stazione appaltante, inoltre, avrebbe potuto avvalersi della riduzione dei termini procedimentali prevista per ragioni di urgenza, senza necessità di specifica motivazione, al fine di indire un’unica procedura di gara per l’affidamento delle prestazioni oggetto di esame. Tale opzione risulta ancor più pertinente in considerazione del criterio di aggiudicazione del minor prezzo adottato, il quale avrebbe consentito una più rapida valutazione delle offerte pervenute, garantendo allo stesso tempo il rispetto dei principi di economicità, efficacia e tempestività dell’azione amministrativa.
Dall’analisi della documentazione agli atti emerge, altresì, che la stazione appaltante non si è tempestivamente attivata a seguito dell’approvazione della graduatoria definitiva da parte del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE), atteso che solo dopo un intervallo di tre mesi il Comune ha trasmesso al MASE l’attestazione relativa alla variazione del cronoprogramma procedurale.
Nel caso di specie, inoltre, non potrebbe legittimamente sostenersi che l’esigenza di garantire il rispetto della milestone del 31 dicembre 2023, fissata per l’individuazione del soggetto realizzatore, e il conseguente rischio di perdita del finanziamento potessero costituire giustificazione per il ricorso alla procedura negoziata senza bando, in assenza dei presupposti normativamente previsti per tale deroga alle ordinarie procedure di evidenza pubblica.
Alla luce di quanto rilevato, il Consiglio di questa Autorità nell’adunanza del 14 gennaio 2025 ha disposto la conclusione del procedimento ai sensi dell’art. 20 del vigente Regolamento sull’esercizio dell’attività di vigilanza in materia di contratti pubblici, osservando che la stazione appaltante ha operato in modo non conforme alla normativa di settore nell’artificioso frazionamento dell’appalto in esame in cinque distinte procedure negoziate ex artt. 50, comma 1, lettere c) (lavori) ed e) (forniture), del D. Lgs. n. 36 del 2023, per importi inferiori alla soglia di rilevanza europea, stante il valore complessivo sopra-soglia degli affidamenti in esame e la conseguente necessità di indire un’unica gara d’appalto da suddividere in lotti per la realizzazione del progetto oggetto della proposta ammessa al finanziamento con fondi PNRR.
L’autorità raccomanda nel futuro, alla stazione appaltante, nello specifico un ente locale, di agire secondo canoni coerenti con il vigente quadro normativo.

3. Conclusione

L’analisi condotta conferma che il divieto di artificioso frazionamento degli appalti costituisce un principio cardine del sistema normativo in materia di contratti pubblici, volto a garantire la trasparenza, la concorrenza e l’efficacia delle procedure di affidamento. L’Autorità Nazionale Anticorruzione, con l’atto adottato in data 14 gennaio 2025, ha ribadito che il rispetto dei vincoli temporali imposti dal cronoprogramma del PNRR non può giustificare il ricorso a pratiche elusive della normativa, quali la suddivisione artificiosa degli affidamenti per evitare il superamento delle soglie di rilevanza comunitaria.
La stazione appaltante avrebbe dovuto procedere all’indizione di un’unica gara, suddivisa in lotti, in conformità all’art. 58 del D. Lgs. n. 36/2023, anziché ricorrere a plurime procedure negoziate in violazione dell’art. 14, comma 6, del medesimo Codice. La scelta di frazionare l’affidamento, oltre a porsi in contrasto con la normativa di settore, ha avuto potenziali ripercussioni sulla concorrenza, limitando la platea degli operatori economici partecipanti e incidendo negativamente sull’efficienza della spesa pubblica.
L’intervento dell’ANAC si inserisce in un più ampio contesto di vigilanza sull’attuazione del PNRR, al fine di prevenire condotte distorsive che possano compromettere la corretta gestione dei fondi pubblici. Ne consegue che, per il futuro, le stazioni appaltanti sono chiamate ad attenersi rigorosamente ai principi di unicità dell’affidamento e di trasparenza nella determinazione del valore dell’appalto, evitando qualsiasi pratica idonea ad eludere l’applicazione delle procedure di evidenza pubblica.
Alla luce di quanto rilevato, il Consiglio dell’Autorità ha concluso il procedimento accertando la non conformità delle condotte della stazione appaltante rispetto al quadro normativo vigente, formulando specifiche raccomandazioni affinché, per il futuro, il Comune interessato operi nel rispetto delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici, assicurando una gestione degli affidamenti coerente con i principi di legalità, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa.

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Note

[1] vds. in tal senso, parere ANAC funz. consultiva n. 40 del 2023.
[2] vds. in tal senso, anche delibera ANAC n. 34 del 2022 e delibera ANAC n. 438 del 2023.