Valutazione di impatto ambientale. Poteri della P.A. e sindacato del Giudice Amministrativo

La valutazione di impatto ambientale è un procedimento amministrativo, di matrice europea

1. La valutazione di impatto ambientale. Definizione

La valutazione di impatto ambientale è un procedimento amministrativo, di matrice europea [1], al quale viene in via preventiva sottoposto un progetto [2] allo scopo di verificare i suoi impatti significativi sull’ambiente.
L’art. 5, co. 1, lett. b), D.lgs. n. 152/2006 la definisce avendo riguardo alle fasi di cui consta il procedimento amministrativo volto alla sua emanazione, ovvero come quel “processo che comprende (…) l’elaborazione e la presentazione dello studio di impatto ambientale da parte del proponente, lo svolgimento delle consultazioni, la valutazione dello studio d’impatto ambientale, delle eventuali informazioni supplementari fornite dal proponente e degli esiti delle consultazioni, l’adozione del provvedimento di VIA in merito agli impatti ambientali del progetto, l’integrazione del provvedimento di VIA nel provvedimento di approvazione o autorizzazione del progetto”.
Nel sistema vigente, la valutazione di impatto ambientale è preordinata alla salvaguardia dell’habitat nel quale l’uomo vive, che assurge a valore prioritario ed assoluto, in quanto espressivo della personalità umana.
Il suo obiettivo consiste, invero, nel proteggere la salute, migliorare la qualità della vita, provvedere al mantenimento delle specie, conservare la capacità di riproduzione dell’ecosistema, promuovere uno sviluppo economico sostenibile (cfr. art. 4, co. 4, lett. b), D.lgs. n. 152/2006, nonché, ex multis T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 1.3.202, n. 1327).

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2. L’iter procedimentale della VIA

Il procedimento di Via [3] prende avvio a seguito della presentazione di apposita istanza all’Autorità competente, il Ministero della Transizione Ecologia (ora Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica), corredata dalla documentazione richiesta dall’art. 23, co. 1, D.lgs. n. 152/2006.
Quest’ultima è costituita, tra le altre, dal progetto, dallo studio di impatto ambientale (c.d. SIA), e dalla sintesi non tecnica, finalizzata a rendere comprensibili al pubblico i contenuti del SIA.
Lo studio di impatto ambientale, redatto in conformità alle disposizioni di cui all’art. 22 e alle indicazioni contenute nell’allegato VII alla parte seconda del D.lgs. n. 152/2006, ha la funzione di descrivere i probabili effetti significativi sull’ambiente del progetto sottoposto a Via.
La indicata analisi sugli effetti, poi, deve fare riferimento sia alla fase di realizzazione dell’opera, sia a quella del suo esercizio, nonché alla fase finale di vita del progetto e alla sua dismissione.
Inoltre, il SIA dovrà contenere l’indicazione delle misure di compensazione ambientale a fronte di impatti ambientali negativi, e un progetto di monitoraggio degli impatti (art. 22 D.lgs. n. 152/2006).
Presentata l’istanza, l’Autorità competente pone in essere una fase di verificare formale e di completezza della documentazione, con possibilità di chiedere integrazioni al proponente entro un termine perentorio (art. 23, co. 3, D.lgs. n. 152/2006).
All’esito della indicata verifica, si apre la fase della consultazione del pubblico: la documentazione viene pubblicata sul sito web della p.a. per dare la possibilità a chiunque vi abbia interesse di partecipare al procedimento producendo, entro il termine di sessanta giorni, le proprie osservazioni (art. 24 D.lgs. n. 152/2006).
È prevista, poi, la possibilità per il proponente di produrre le proprie controdeduzioni, e alla p.a. competente di chiedere nuove integrazioni, sempre rispettando la fase di consultazione in caso di nuova documentazione prodotta.[4]
Conclusasi la fase interlocutoria, prende avvio la fase decisionale dell’iter procedimentale.
Nel termine di sessanta giorni, la Commissione Via dovrà trasmettere il proprio parere che sarà parte integrante del provvedimento finale, il quale sarà adottato dal MASE con proprio decreto, e previa acquisizione del concerto del Ministro dei Beni e delle Attività
Culturali e del Turismo (art. 25, co. 2-bis, D.lgs. n. 152/2006).
Il provvedimento finale – pubblicato sul sito web dell’Autorità competente – dovrà essere motivato, ex artt. 3 l. n. 241/1990 e 25, co. 3, D.lgs. n. 152/2006, dovendo fornire evidenza delle informazioni relative al processo di partecipazione del pubblico, della sintesi dei risultati delle consultazioni e delle informazioni raccolte, nonché dell’indicazione di come tali risultati siano stati integrati o altrimenti presi in considerazione.^[5]

3. Natura del potere della Pubblica Amministrazione nel procedimento di VIA

Come noto, il potere ex lege conferito a una Pubblica Amministrazione può avere natura vincolante o prettamente discrezionale.
Solo in quest’ultimo caso sarà concesso un margine di scelta alla p.a. circa l’individuazione del modo migliore per perseguire l’interesse pubblico, previa acquisizione e ponderazione degli interessi coinvolti nell’esercizio del potere.
Nei procedimenti di Via, è opinione consolidata che la p.a. sia titolare di un potere discrezionale.[6]
L’Autorità competente, invero, è ivi chiamata a ponderare l’interesse economico-sociale – cui fa capo al proponente – con gli altri interessi coinvolti e, primo tra tutti, quello alla tutela del bene ambiente.[7] Tutela che, oggi, trova riconoscimento espresso negli artt. 9 e 41 della Costituzione.[8]
Con la Via, quindi, la p.a. deve ricercare attivamente, nella ponderazione comparativa di istanze potenzialmente confliggenti, un complessivo bilanciamento tra gli interessi perseguiti con la realizzazione dell’opus, da un lato, e le contrapposte esigenze di preservazione del contesto ambientale lato sensu inteso, dall’altro.[9]
In tale complessa e approfondita analisi comparativa, inoltre, l’Autorità procedente deve tenere conto sia delle alternative possibili, sia della c.d. opzione zero.[10]
Trattasi di elementi di valutazione, già contenuti nello studio di impatto ambientale, con cui si analizzano – unitamente al progetto prescelto – anche le alternative a quest’ultimo, nonché la possibilità di non realizzare affatto l’opera qualora il vulnus all’ambiente si riveli del tutto ingiustificato (c.d. opzione zero).
Difatti – ed in ragione della natura schiettamente discrezionale della decisione finale – sarebbe fisiologico per la p.a. pervenire a una valutazione di impatto ambientale negativa ove l’intervento proposto cagioni un sacrificio ambientale superiore a quello necessario per il soddisfacimento dell’interesse diverso sotteso all’iniziativa. Da qui, allora, “la possibilità di bocciare progetti che arrechino vulnus non giustificato da esigenze produttive, ma suscettibile di venir meno, per il tramite di soluzioni meno impattanti in conformità al criterio dello sviluppo sostenibile e alla logica della proporzionalità tra consumazione delle risorse naturali e benefici per la collettività che deve governare il bilanciamento di istanze antagoniste”.[11]
Lo scrutinio discrezionale, in aggiunta, è svolto “coram populo”, ossia mediante il coinvolgimento del pubblico, il quale – potendo presentare proprie osservazioni – è messo nelle condizioni di fornire alla p.a. “nuovi o ulteriori elementi conoscitivi e valutativi” (art. 21, co. 3, D.lgs. 152/2006). Ciò al fine di rendere quanto più possibile democratica, partecipata e condivisa una scelta che, inevitabilmente, si ripercuote sulla vita quotidiana di tutti i soggetti presenti sul territorio.[12]
In definitiva, e in sintesi, può concludersi usando le parole del Consiglio di Stato, secondo le quali “la valutazione di impatto ambientale (Via). di natura schiettamente discrezionale, non concerne  una mera, e generica, verifica di natura tecnica circa l’astratta compatibilità ambientale dell’opera, ma implica una complessiva e approfondita analisi comparativa di tutti gli elementi incidenti sull’ambiente del progetto unitariamente considerato, al fine di valutare in concreto (alla luce delle alternative possibili e dei riflessi anche della cosiddetta opzione zero) il sacrificio imposto all’ambiente rispetto all’utilità socio-economica perseguita”.[13]

4. Il sindacato del Giudice Amministrativo sul provvedimento di VIA

Il provvedimento di valutazione di impatto ambientale è impugnabile innanzi al Giudice Amministrativo, al fine di ottenerne l’annullamento ai sensi degli artt. 21-octies l. n. 241/1990 e 29 c.p.a., ove ricorrano i vizi di incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere.
In ordine alle prime due tipologie di vizi, il giudice amministrativo dovrà valutare se sussista o meno una violazione della normativa di legge (sia nazione che regionale) che disciplina il procedimento per il rilascio della valutazione di impatto ambientale e, più in generale, della legge generale sul procedimento amministrativo.
Potrà, allora, aversi la illegittimità del provvedimento di Via, ad esempio, per violazione dell’art. 22, co. 3, D.lgs. n. 152/2006, qualora dalle risultanze dell’istruttoria emerga che non siano state prese in esame le alternative possibili o la stessa opzione zero.
Data la natura discrezionale del potere della p.a., è certamente possibile impugnare il provvedimento di Via rilevandone il vizio di eccesso di potere, ossia l’utilizzo distorto del pubblico potere volto a perseguire un fine diverso rispetto a quello pubblico imposto dalla legge.
In tale direzione, dunque, il sindacato del giudice amministrativo investe i profili di “manifesta illogicità ed incongruità, al travisamento dei fatti o a macroscopici difetti di istruttoria ovvero quando l’atto sia privo di idonea motivazione”.[14]
L’eccesso di potere potrà essere contestato ogniqualvolta sia evidente lo sconfinamento del potere discrezionale riconosciuto all’amministrazione.[15]
Deve invece ritenersi precluso al giudice amministrativo il sindacato di merito sul provvedimento di Via.[16]