1. Premessa.
L’art. 1, comma 2, del D. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, fornisce l’elencazione ‘ufficiale’ delle pubbliche amministrazioni.
Ogni comparto, ivi indicato, può assumere, al proprio bilancio, il capitolo riferito alle ‘Spese di rappresentanza e casuali’, inserito, normalmente, nella Categoria IV (Acquisto di beni e servizi).
Negli ordinamenti regionali e statali, però, come rilevato dalla Corte dei Conti, non sussiste una loro specifica disciplina legislativa. Verosimilmente il legislatore ha voluto, tacitamente, lasciare, all’autonomia normativa e contabile di ogni Amministrazione, il compito di regolamentare questo aspetto della spesa pubblica. Fra l’altro il R. D. 18.11.1923, n. 2440, all’art. 8 rinvia, a speciali regolamenti, la determinazione dei servizi che, per loro natura, debbono farsi in economia.
Effettivamente i vari regolamenti interni trattano la materia in questione, ma limitandosi ad enunciare le spese di rappresentanza, in quanto spese correnti, o ad inserirle tra quelle in economia, senza una loro analitica definizione e delimitazione.
Addirittura, taluni di essi non recano neanche la semplice indicazione di spese di rappresentanza e casuali.
Solo in alcuni casi, isolati, specifiche fonti normative regolamentari, coraggiosamente, descrivono analiticamente e delimitano la morfologia di tali spese.
2. Prassi esecutiva.
La concreta mancanza di autodisciplina ha favorito, a volte, la formazione, da parte di amministratori e funzionari pubblici, di un atteggiamento agile e possibilista, tale da indurre, la Corte dei Conti ed il Giudice amministrativo, a reiterati pronunciamenti.
Per non tacere del caso, apparentemente singolare, di quel responsabile, di una scuola italiana all’estero, che è stato restituito, dal Ministero affari esteri, al suo ruolo di appartenenza, per obiettivo insuccesso dell’attività dell’interessato; lo scarso rendimento, censurato dal Ministero e confermato, nella legittimità, dal giudice di prime cure, era riferito sia al piano interno (per la mancata predisposizione ed attuazione di criteri di efficienza didattica, organizzativa e amministrativa), che al piano esterno (per la mancata proficua utilizzazione delle spese di rappresentanza al fine della migliore valorizzazione dell’immagine del prestigio e della cultura italiana all’estero.
3. Verso una definizione di rappresentanza.
3.1. Intervento sostitutivo della giurisprudenza.
La mancanza di una disciplina legislativa specifica, la sostanziale carenza normativa, hanno provocato uno stato d’incertezza, sulla valutazione dei singoli casi, la loro varietà, tale da indurre la giurisprudenza a soffermarsi sulla nozione stessa di rappresentanza; sui limiti entro i quali può ragionevolmente e legittimamente svolgersi la funzione relativa, sugli strumenti e sulle modalità della sua esplicazione.
3.2. Regolamento interno.
Il primo ingrediente necessario, ai fini di una azione pubblica legittima, è dato dalla adozione di uno specifico regolamento interno per le spese di rappresentanza e casuali.
Pur nella crescente varietà delle forme, la spesa pubblica deve essere sempre finalizzata alla cura di un pubblico interesse, l’individuazione del quale, e dei modi e mezzi per conseguirlo, quando non è puntualmente desumibile dalla legge, è lasciato alla saggezza dell’operatore. Il quale, peraltro, in base a comuni regole di buona amministrazione, dovrà pervenire a detta individuazione non attraverso personali ed estemporanee valutazioni caso per caso, bensì in base ad obiettivi criteri tecnico-giuridici, da predeterminarsi, almeno nelle linee generali, in rapporto a quelli specifici dell’Ente.
Quindi, nella constatata assenza di precisazioni legislative in materia, le spese in argomento rientrano, quanto alla natura, tra quelle tradizionalmente definite facoltative, cioè discrezionali anche nell’an e, pertanto, in base alle regole di buona amministrazione, cui innanzi si accennava, esse possono essere disposte solo se ed in quanto l’esigenza di rappresentatività dell’Ente sia stata preventivamente accertata e definita, nei suoi termini essenziali, in atti regolamentari o quanto meno, in atti amministrativi generali, da emanarsi, di regola, da organi diversi da quelli cui compete l’ordinazione delle singole erogazioni.
I predetti atti regolamentari o di amministrazione generale costituiscono, unitamente ai relativi stanziamenti di bilancio, la misura della legittimità delle spese di rappresentanza. A tale scopo vanno opportunamente modulati, per linee generali e con la dovuta chiarezza, tanto l’aspetto della proiezione all’esterno dell’Ente, inteso nella sua globalità, quanto l’aspetto della correlazione dell’esigenza di rappresentatività con le finalità dell’Ente medesimo.
Un valido esempio, in tal senso, è fornito dal ‘Regolamento per le spese di rappresentanza e talune spese di funzionamento nell’ambito del Consiglio nazionale delle ricerche’, adottato con D.P.C.M. 4 giugno 1987.
3.3. Fini istituzionali.
Nella stesura dei citati regolamenti interni dovrà essere sempre tenuto presente, sullo sfondo, il perseguimento dei fini istituzionali.
In ordine alla rispondenza, ad essi, delle attività di rappresentanza va, innanzitutto, rilevato che essa è determinata dal grado di idoneità delle medesime a mantenere o ad accrescere il prestigio dell’Amministrazione, inteso quale elevata considerazione, anche sul piano formale, del ruolo e della presenza attiva della medesima nel contesto sociale, interno ed internazionale. E’ evidente che il predetto grado di idoneità è ravvisabile soltanto in diretta connessione, da un lato, con la qualità dei soggetti che, in quanto espressione normativamente riconosciuta della istituzione, esplicano l’attività; dall’altro, con le circostanze temporali e modali dell’attività stessa che, per assumere una precisa valenza rappresentativa, devono avere il carattere della eccezionalità, rinvenirsi, cioè al di fuori delle ordinarie ed impersonali operazioni dell’amministrare.
Ne discende che un’attività di rappresentanza non può configurarsi se svolta da soggetti non particolarmente qualificati e che essa non ha ragion d’essere nell’ambito dei normali rapporti istituzionali e di servizio, anche se questi siano intrattenuti con soggetti estranei all’Amministrazione.
Analogamente, e a maggior ragione, l’idoneità al raggiungimento dei fini istituzionali va esclusa per quelle manifestazioni di saluti o di auguri in occasione di particolari eventi o ricorrenze (promozioni, trasferimenti, collocamento a riposo, nozze, ecc.) nei confronti di appartenenti alla stessa Amministrazione, ovvero per quelle che, travalicando il fine rappresentativo, si traducano in veri e propri atti di liberalità.
Devono, pertanto, riconoscersi idonee al compimento dei fini istituzionali tutte quelle attività, eventualmente implicanti oneri finanziari per forme di ospitalità o atti di cortesia a contenuto e valore prevalentemente simbolico, che siano da svolgere, per consuetudine affermata o per motivi di reciprocità (in occasione di rapporti) a carattere ufficiale tra organi dell’Amministrazione con precisa veste rappresentativa e organi e soggetti estranei, anch’essi dotati di rappresentatività. L’ufficialità dell’occasione e la rappresentatività di entrambi i soggetti del rapporto costituiscono, infatti, gli elementi la cui ricorrenza consente all’Amministrazione, dismessa la veste impersonale ed astratta che caratterizza il normale espletamento delle sue funzioni, di assumere una soggettività formale specificamente idonea ad esaltare il suo ruolo verso l’esterno.
La partecipazione dell’Ente alla vita di relazione deve essenzialmente ispirarsi all’intento di suscitare su di esso, sulla sua attività e suoi scopi, l’attenzione e l’interesse di ambienti e di soggetti qualificati, oltre che dell’opinione pubblica in generale, al fine di ottenere gli innegabili vantaggi che ad una pubblica istituzione derivano dal fatto di essere conosciuta, apprezzata e seguita nella sua azione a vantaggio della collettività.
3.4. Gestione contabile.
Oltre alla corretta individuazione di criteri oggettivi e predeterminati è necessario un secondo ingrediente pertinente la successiva fase di contabilizzazione. Le spese di rappresentanza, infatti, debbono essere esposte nei rendiconti in maniera non globale o forfettaria, bensì in modo da evidenziare precisi riferimenti soggettivi, temporali e modali che consentano un’adeguata valutazione della rispondenza ai fini pubblici delle spese stesse.
Inoltre, gli aspetti formali e sostanziali connessi agli adempimenti amministrativi e gestionali richiedono una cura qualificata relativamente:
alla esposizione, nella parte motiva dei provvedimenti, delle circostanze e delle ragioni che determinano la spesa con riguardo, altresì, alla qualificazione pubblica o di rilevanza sociale del destinatario dell’attività;
all’allegazione di documentazione per quanto possibile puntuale della spesa dalla quale possa evincersi la natura delle erogazioni e le circostanze nelle quali sono state determinate;
coerentemente ai punti che precedono, alla dimostrazione che l’eventuale attività connessa a quella di rappresentanza, qualora si estrinsechi nell’acquisizione di beni o di servizi sia stata svolta conformemente alla normativa contabile che regola la materia. In particolare, all’acquisto di beni da destinare ad omaggi se riguardanti prodotti di comune commercio deve procedersi mediante l’espletamento delle procedure di scelta del terzo contraente previste dalla legge a garanzia delle ragioni economiche dell’Amministrazione.
Inoltre, tutti gli oggetti devono essere regolarmente assunti in carico negli appositi inventari sui quali va annotato il discarico con la precisa indicazione del destinatario dell’omaggio e dell’occasione che lo ha determinato.
3.5. Spese di ristoro.
Un tipo di spesa piuttosto ricorrente è quella relativa al ristoro in occasione di riunioni di organi collegiali. Essa è da ritenere legittima solo se, contenuta entro certi limiti, è finalizzata alla prosecuzione dei lavori dei collegi oltre il normale orario di ufficio. In ogni caso appare contabilmente più corretto la classificazione tra le spese di funzionamento piuttosto che fra le spese di rappresentanza.
Sempre in tema alimentare è stata negata la legittimità del rimborso ai dipendenti delle spese per pranzi consumati durante l’espletamento delle missioni, in aggiunta alle altre voci retributive ricomprese nell’ordinario trattamento di missione.
3.6. Debiti fuori bilancio.
Il problema dei debiti fuori bilancio agita, frequentemente, le acque della pubblica amministrazione; il loro riconoscimento formale, con conseguente imputazione al bilancio, è legittimo solo per le spese necessarie per l’assolvimento delle funzioni di competenza dell’ente sulla base di espressa previsione legislativa, fra cui non sono comprese le generiche spese di rappresentanza ed in caso di debiti non riconoscibili compete al consiglio dell’ente l’individuazione dei soggetti personalmente responsabili per l’obbligazione assunta, onde esperire le procedure di addebitamento agli stessi degli oneri gravanti sull’ente, con l’eventuale potere di denuncia del fatto alla Corte dei Conti.
4. Conclusioni.
Con il Decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 80 si è concluso il processo di trasferimento, delle funzioni della gestione, dagli organi politici a quelli burocratici. Ai Responsabili dei servizi o degli uffici fa capo, ora, l’integrale responsabilità dell’attività gestionale.
L’articolo 3 del Decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, nel testo sostituito dall’articolo 3 del D. lgs. 801998, ha disposto che gli organi di governo esercitino le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verifichino la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti.
Ad essi spettano, in particolare:
le decisioni in materia di atti normativi e l’adozione dei relativi atti di indirizzo interpretativo ed applicativo;
la definizione degli obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l’azione amministrativa e per la gestione;
la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico-finanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale generale;
la definizione dei criteri generali in materia di ausili finanziari a terzi e di determinazione di tariffe, canoni e analoghi oneri a carico di terzi;
le nomine, designazioni ed atti analoghi ad essi attribuiti da specifiche disposizioni;
le richieste di pareri alle autorità amministrative indipendenti ed al Consiglio di Stato;
gli altri atti indicati dal presente decreto.
Ai dirigenti, invece, spetta l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.
Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.
Le attribuzioni dei dirigenti, sopra indicate, possono essere derogate soltanto ad opera di specifiche disposizioni legislative.
Le amministrazioni pubbliche i cui organi di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica, adeguano i propri ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione dall’altro.
Non sarà mai sottolineato abbastanza il fatto che la specificazione ‘in via esclusiva’, con riferimento alla responsabilità della gestione dei dirigenti, non compariva nell’originaria formulazione dell’art. 3, comma secondo, del d. lgs 2993. La modifica di che trattasi è dovuta all’art. 3 del d. lgs. 801998.
Allo scopo di tacitare ogni movimento controriformista, l’art. 45 dello stesso d. lgs. 801998, al comma primo, ha disposto che a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo 801998, le disposizioni previgenti che conferiscono agli organi di governo l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi di cui all’art. 3, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti.
Nel comparto delle autonomie locali analogo principio trova espressione con l’articolo 51 della legge 8 giugno 1990 n. 142, nel testo modificato dall’art. 74 del d. lgs. 291993, dall’art. 6 della legge 1271997 (Bassanini-bis), dall’art. 2 della legge 1911998 (Bassanini-ter).
Il quadro normativo e giurisprudenziale, sopra indicato, impone ai dirigenti ed ai responsabili degli uffici o dei servizi, una qualificata prudenza nella fase di autorizzazione delle spese.
L’attività della pubblica amministrazione è sempre più caratterizzata dalla realizzazione di due princìpi:
separazione tra politica e gestione,
logica dei risultati.
Il concetto stesso di ‘buon andamento’, di cui all’art. 97 Cost., si identifica, ora, con quello di ‘buon andamento aziendale’.
Gli articoli 20 e 21 del d. lgs. 291993, come modificati dagli articoli 43 e 14 del d. lgs. 801998, disciplinano il processo di valutazione dei risultati, dell’attività amministrativa, nei confronti dei dirigenti.
La rilevazione dei risultati negativi dell’attività amministrativa e della gestione, il mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati, sono sanzionati, in base alla gravità:
con la revoca dell’incarico,
con l’esclusione dal conferimento di ulteriori incarichi di livello dirigenziale per almeno due anni,
con il recesso, dell’amministrazione, dal rapporto di lavoro.
E’ il caso di chiedersi se, con una attività amministrativa e gestionale, della cosa pubblica, così diretta verso la logica (aziendale privata) degli obiettivi, possa essere opportuno, in sede di giudizio contabile, valutare, il singolo caso di spesa illegittima, unitamente al risultato complessivo d’impresa.
TEOFILO CELANI
Segretario comunale
in Numana AN
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