N. 03665/2011 REG.PROV.COLL.
N. 09951/2010 REG.RIC.
N. 00742/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello n. 9951 del 2010, proposto da ***
contro***
nei confronti di***
contro***
nei confronti di***
per la riforma
quanto al ricorso n. 9951 del 2010:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, n. 33473 del 16 novembre 2010;
quanto al ricorso n. 742 del 2011:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, n. 33473 del 16 novembre 2010;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di **************, del Consiglio superiore della Magistratura, del Ministero della giustizia e di *******************;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 marzo 2011 il Cons. ************** e uditi per le parti gli avvocati **************, ******************, ************ e l’avvocato dello Stato ****************;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso iscritto al n. 9951 del 2010, ******************* propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, n. 33473 del 16 novembre 2010 con la quale è stato accolto il ricorso proposto da ************** per l’annullamento della delibera del C.S.M. assunta in data 11 novembre 2009, con la quale è stato deliberato il conferimento dell’Ufficio direttivo di Presidente del Tribunale di Velletri al Dott. ******************* e di ogni altro atto a questo annesso, connesso, presupposto e consequenziale ed in particolare del decreto di nomina del dott. ******************* a Presidente del Tribunale di Velletri, e del D.P.R. 18.12.1999, con il quale è stata decretata la nomina a presidente del Tribunale di Velletri del dott. *******************, pubblicato sul Bollettino Ufficiale del Ministero della Giustizia del 31 marzo 2010.
La stessa sentenza è impugnata anche dal Ministero della giustizia e dal Consiglio superiore della Magistratura, con ricorso iscritto al n. 742 del 2011.
A sostegno delle doglianze proposte dinanzi al giudice di prime cure, la parte ricorrente aveva premesso che il Consiglio superiore della Magistratura, nella seduta dell’11 novembre 2009, aveva deliberato, a maggioranza, la nomina a Presidente del Tribunale di Velletri, a sua domanda, del dott. *******************, magistrato di settima valutazione di professionalità, attualmente Consigliere della Corte di Cassazione, con l’attribuzione allo stesso delle funzioni direttive giudicanti di primo grado. Di talché, il dott. **************, destinatario di proposta di maggioranza da parte della competente Commissione, proponeva ricorso, articolato nei seguenti motivi:
Violazione e falsa applicazione dell’art. 192 R.D. n. 12/1941 e artt. 5 e 6 l. 352/1951. Violazione e falsa applicazione art. 12 d.lgs. n. 160/2006. Violazione e falsa applicazione della circolare CSM n. 13000 dell’8 luglio 1999 e successive modifiche. Violazione e falsa applicazione della circolare del CSM 21 novembre 2007. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. 241/1990. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche; in particolare contraddittorietà, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità, irragionevolezza, manifesta ingiustizia, carenza di motivazione, sviamento.
Ai sensi della disciplina vigente, emergerebbero alcuni dati rilevanti univocamente favorevoli al dott. ********, vale a dire lo svolgimento di funzioni semidirettive in qualità di Presidente di Sezione del medesimo Tribunale e direttive di fatto, in qualità di reggente, fin dal 1992.
Il ricorrente incarnerebbe tutte le doti richieste dai criteri fissati dalla normativa vigente ed avrebbe una esperienza specifica nelle funzioni giudicanti di merito di complessivi quarantatrè anni, di cui diciassette nell’esercizio di funzioni semidirettive e direttive di fatto.
Il dott. Monastero non avrebbe doti ed esperienze organizzative specifiche nel settore giudicante, mentre le stesse sarebbero rinvenibili nel profilo del ricorrente; né potrebbe affermarsi che il profilo del dott. ******** sia recessivo con riferimento alle doti professionali ed all’impegno lavorativo.
La valutazione sarebbe di conseguenza contraddittoria in quanto vi sarebbe incongruenza tra premesse e conclusioni dell’organo di autogoverno e soltanto la omessa reale comparazione diretta tra i profili dei due candidati avrebbe potuto condurre ad un’affermazione di prevalenza del controinteressato.
La valutazione comparativa diretta tra il ricorrente ed il controinteressato sarebbe apodittica, non esprimendo le ragioni sulla base dei curricula e dei criteri rilevanti della pretesa prevalenza del dott. Monastero. In particolare, la delibera sottolinea l’irrilevanza, ai sensi della normativa vigente, dell’elemento territoriale, mentre la circostanza che il dott. ******** ha esercitato l’attività professionale nel medesimo ufficio per lungo tempo costituirebbe elemento rilevante ai sensi della norma che attribuisce rilievo alle esigenze funzionali del posto da assegnare e, d’altra parte, neanche il “profilo di studioso”, apprezzato come elemento di prevalenza a favore del controinteressato, avrebbe alcuna rilevanza ai sensi della normativa in questione.
Con riferimento agli elementi presi in considerazione ai fini dell’affermazione della prevalenza del dott. Monastero, l’esercizio delle funzioni di legittimità, in uno con l’attività di studio, non assumerebbe, ai sensi della normativa di rango primario e secondario, alcuno specifico rilievo tenuto conto della tipologia di incarico da conferire (giudicante di merito); l’esercizio di funzioni di legittimità non sarebbe un incarico analogo o di identica natura a quello da conferire né di pari livello e non attesterebbe di per sé il possesso di doti organizzative.
Le esperienze organizzative del controinteressato si baserebbero esclusivamente sull’attività di collaborazione presso l’Ufficio di Presidenza del Tribunale di Roma svolta soltanto in parte, e per un tempo non particolarmente prolungato, come vice segretario generale; tale attività di esclusiva rilevanza amministrativa non potrebbe essere paragonata a quella più complessa propria del dirigente dell’Ufficio giudiziario.
Nella valutazione compiuta dall’amministrazione il profilo del merito sarebbe stato pretermesso, mentre il dato statistico del dott. ******** sarebbe superiore a quello del controinteressato.
Andrebbe rilevata, inoltre, la diversificazione dell’attività giudiziaria del ricorrente, svolta in tutti i settori (penale, civile, fallimentare, lavoro) con eccellenti risultati sia qualitativi che quantitativi, né verrebbe menzionata la partecipazione a congressi e convegni di studio.
Con motivi aggiunti, il dott. ******** ha impugnato il decreto di nomina del dott. Monastero a Presidente del Tribunale di Velletri, reiterando le medesime censure già proposte con il ricorso introduttivo del giudizio.
Si costituiva l’Avvocatura Generale dello Stato, contestando la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso, ed il controinteressato dott. Monastero, eccependo l’inammissibilità del ricorso in quanto le deliberazioni assunte dal CSM costituirebbero espressione di un’ampia discrezionalità e, nel merito, ha contestato la fondatezza delle doglianze concludendo per il rigetto del ricorso.
Il ricorso veniva deciso con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva fondate le doglianze proposte avverso la delibera, sottolineando come nella circostanza l’operato dell’amministrazione non sia stato conforme ai criteri predeterminati per la selezione degli aspiranti agli incarichi direttivi nella magistratura ordinaria.
Contestando le statuizioni del primo giudice, le parti appellanti evidenziano l’erroneità della ricostruzione operata in sentenza, ribadendo la loro difese e sostenendo la correttezza della procedura di selezione.
In entrambi i giudizi di appello, si è costituito **************, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.
All’udienza del 7 dicembre 2010, l’istanza cautelare proposta nel ricorso n. 9951 del 2010 veniva accolta con ordinanza n. 5588/2010.
Alla pubblica udienza del 15 marzo 2011, i ricorsi sono stati congiuntamente trattati ed assunti in decisione.
DIRITTO
1. – In via preliminare ed a norma dell’art. 96 comma 1 del codice del processo amministrativo, va disposta la riunione dei diversi appelli, in quanto proposti contro la stessa sentenza.
2. – Gli appelli non sono fondati e vanno respinti per i motivi di seguito precisati.
3. – Con il primo motivo di ricorso dell’appellante Monastero, viene dedotta l’erronea ricostruzione del quadro normativo da parte del giudice di prime cure, che non avrebbe tenuto presente il sopravvenire della risoluzione del C.S.M. del 10 aprile 2008, dalla quale si evincerebbero i criteri giustificativi della scelta operata.
3.1. – La doglianza non può essere condivisa.
Occorre in primo luogo rilevare come il T.A.R. abbia espressamente indicato, tra i referenti normativi di riferimento, proprio la circolare evocata dall’appellante, indicandola compiutamente.
Peraltro, la circolare in questione, lungi dal contenere profili di carattere innovativo nella materia, si limita a precisare gli elementi di cui tener conto nelle valutazioni, collocandosi nell’ambito e nella direzione già segnata dalle fonti preesistenti. In tale senso, la circostanza che nella stesura della motivazione il giudice di prime cure non abbia ulteriormente fatto riferimento alla detta risoluzione non è indicativo di una mancata considerazione del quadro di riferimento, ma è al contrario indice di una corretta valutazione della sua rilevanza, quale elemento specificativo, ma non sostitutivo, dei criteri già preliminarmente indicati.
La doglianza va quindi respinta.
4. – Con il secondo motivo di diritto, l’appellante Monastero si duole della circostanza che il T.A.R. abbia in concreto operato una sovrapposizione del suo giudizio rispetto a quello operato dall’organo di autogoverno, in tal modo sindacando il merito della scelta discrezionale riservata all’amministrazione. Il detto profilo di doglianza è peraltro contenuto anche nell’appello del Ministero e dello stesso C.S.M. e può quindi essere valutato contestualmente.
4.1. – La censura non può essere condivisa.
In primo luogo, va rammentato che è del tutto pacifico come determinazioni del Consiglio Superiore della Magistratura costituiscano esercizio di potere discrezionale. Tuttavia, se va ribadito che la scelta dell’organo di autogoverno costituisce una valutazione di opportunità alla quale il giudice amministrativo non può sovrapporre una propria autonoma considerazione, va parimenti affermato che questa azione amministrativa discrezionale, al pari di tutte le altre, è sindacabile in sede di giurisdizione di legittimità, oltre che per violazione di legge, anche per illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti nonché per carenza di motivazione o di istruttoria.
I limiti di tale sindacato, oramai consolidati in giurisprudenza in relazione alle valutazioni con cui il C.S.M. conferisce ai magistrati uffici direttivi, sono estesi nell’ambito dell’esame dei presupposti di fatto e della congruità e ragionevolezza della motivazione a base della decisione nonché dell’accertamento del nesso logico di consequenzialità tra presupposti e conclusioni.
Sulla base di tale prospettazione, incontestata, possono valutarsi gli ulteriori profili del motivo di diritto, nei quali si assumono errate la considerazioni svolte dal primo giudice, in quanto non fondate su un effettivo riscontro fattuale.
Va innanzi tutto rimarcata la correttezza della ricostruzione operata dal T.A.R. in merito alle ragioni che hanno portato il C.S.M. alla scelta qui in scrutinio.
La nomina, decisa nella seduta dell’11 novembre 2009, è fatto consequenziale all’approvazione, da parte del plenum del C.S.M., della proposta C di minoranza (un voto) in favore del dott. Monastero, mentre con la proposta A di maggioranza (tre voti) la commissione si era espressa in favore dell’appellato ********. Al termine della prima votazione per ballottaggio, la proposta A aveva riportato 10 voti, la proposta B, a favore di altro candidato, aveva riportato 4 voti e la proposta C aveva riportato 8 voti; a seguito della ripetizione del ballottaggio, la proposta A ha riportato 10 voti e la proposta C 12 voti, sicché è stata approvata quest’ultima, favorevole all’attuale appellante dott. Monastero.
Nella proposta di minoranza, approvata dal plenum e dalla quale devono essere evinte le ragioni della scelta, il relatore, precisato di ritenere il dott. Monastero quale il soggetto più idoneo all’incarico in esame, ha sottolineato come lo stesso avesse “un profilo professionale assolutamente funzionale rispetto al ruolo cui aspira, avendo svolto l’intera carriera nel settore giudicante, eccellendo in qualità di studioso, nonché avendo espletato già funzioni organizzative presso il Tribunale di Roma, sia in virtù di collaboratore dell’ufficio di presidenza, sia presiedendo collegi”. Nella stessa proposta si legge poi come “sotto il profilo strettamente comparativo, nessuno degli altri aspiranti può vantare lo stesso grado di qualità ed attitudini”, per cui la preferenza nei confronti del dott. Monastero si è fondata sulla considerazione di alcuni profili caratterizzanti il profilo professionale, ed in particolare: gli aspetti della preparazione teorico professionale, provati dalla permanenza in Corte Costituzionale quale assistente di studio e dallo svolgimento di funzioni nell’ambito della Corte di cassazione; lo svolgimento di ruoli di tipo organizzativo, nell’ambito degli uffici giudiziari di Roma, e quindi in un contesto caratterizzato della gestione di un elevato numero di controversie di carattere qualitativamente rilevante.
Sulla base delle ragioni di preferenza utilizzate dall’organo di autogoverno, può essere esaminata la sentenza gravata alla luce delle censure proposte.
Innanzi tutto deve confermarsi la lettura data dal T.A.R. alla delibera come oggettivamente fondante la prevalenza del dott. Monastero sul dott. ******** principalmente per le capacità di studio e per le capacità organizzative presso il Tribunale di Roma. Tale circostanza, avversata dall’appellante al punto B. del secondo motivo di diritto, con una lunga argomentazione, è invece suffragata dalla lettura della delibera che, in conclusione della valutazione tra i diversi candidati, incentra la propria attenzione proprio sui profili indicati dal giudice di prime cure, la cui valutazione va pienamente condivisa.
Del pari è condivisibile la sentenza di primo grado quando censura la carenza di motivazione nella valutazione comparativa svolta dall’organo di autogoverno, profilo su cui si sofferma ampiamente l’appello (al punto A. e C. in relazione rispettivamente alle funzioni organizzative svolte dal Di ***** ed a quelle svolte dal Monastero).
Ha rilevato infatti il primo giudice come il dott. ******** abbia svolto per oltre quindici anni, tra il 1992 ed il 2008, un incarico semidirettivo, quale Presidente di Sezione del Tribunale di Velletri. Per altro verso lo stesso ha espletato per un periodo (non certamente consistente, come ha affermato il T.A.R., ma sicuramente rilevante) le funzioni presidenziali di fatto, quale reggente dello stesso Tribunale. Al contrario l’appellante dott. Monastero non ha mai svolto funzioni né direttive né semidirettive (e sebbene l’appello si dilunghi nell’individuare altre azioni organizzative, alcune anche di notevole interesse, svolte dall’interessato, deve comunque notarsi che non si tratta di funzioni normativamente assimilabili a quelle in esame) e si giova di una complessiva anzianità di servizio nettamente inferiore.
La situazione realizzatasi era quindi tale da imporre la ricerca di criteri discretivi di selezione di maggior pregnanza. Se infatti l’omesso svolgimento di funzioni direttive o semidirettive non può costituire un aspetto dirimente ai fini del conferimento di uffici, nella ovvia considerazione che precluderebbe di fatto la mobilità verticale tra magistrati, deve però notarsi come sia lo stesso quadro normativo a dare rilievo allo svolgimento di funzioni direttive o semidirettive, così da imporre la ricerca di ulteriori indici per affermare la prevalenza del candidato che non abbia mai svolto funzioni direttive o semidirettive.
È quindi da condividere, come appresso si preciserà, la considerazione del T.A.R. sulla necessità di un obbligo rafforzato di motivazione, in presenza di profili di carriera che, sebbene degni di nota, non abbiano adeguato risalto in relazione alla disciplina di riferimento di cui all’art. 12, comma 10, del D.Lgs. 160 del 2006.
In questo senso è corretto affermare che la motivazione formulata dal CSM nella valutazione comparativa tra il dott. Monastero ed il dott. ********* non sia corretta.
5. – Con il terzo motivo di appello, anch’esso articolato su più profili, si duole l’appellante Monastero della mancata considerazione da parte del giudice di prime cure degli ulteriori profili di prevalenza riconosciutigli dal C.S.M.. In particolare, vengono evidenziati i profili di professionalità, sottolineando la trattazione di alcuni dei processi più importanti della storia recente (lettera A.), lo svolgimento di relazioni in convegni di rilievo nazionale (lettera B.) e la particolare laboriosità dell’appellante (lettera C.), elementi tutti che avrebbero giustificato il giudizio di prevalenza. Il detto profilo di doglianza appare sviluppato, sebbene in modo meno articolato, anche nell’appello del Ministero e dello stesso C.S.M. e può quindi essere valutato contestualmente
5.1. – La censura non può essere accolta.
Come sopra evidenziato, le ragioni fondanti la preferenza accordata al dott. Monastero in sede di comparazione sono state individuate in alcuni precisi profili, correttamente individuati dal T.A.R. nella preminenza della preparazione teorico professionale, data dalla permanenza in Corte Costituzionale quale assistente di studio e dallo svolgimento di funzioni nell’ambito della Corte di cassazione, e dallo svolgimento di ruoli di tipo organizzativo, nell’ambito degli uffici giudiziari di Roma, e quindi in un contesto caratterizzato della gestione di un elevato numero di controversie di carattere qualitativamente rilevante.
Gli ulteriori elementi che avrebbero potuto fondare il giudizio di prevalenza, quand’anche fondati (ed in disparte si noti che il T.A.R. si è espressamente soffermato sugli aspetti di laboriosità, non riscontrando elementi di netta differenziazione), avrebbero dovuto ricevere spazio all’interno della delibera gravata proprio al fine di costruire quell’obbligo rafforzato di motivazione a cui si è fatto cenno. La prospettazione difensiva, che implicitamente evidenzia l’esistenza di ulteriori elementi valutativi non trasfusi nelle ragioni della decisione adottata, porta ulteriori elementi alla considerazione svolta dal primo giudice sulla carenza motivazionale della scelta effettuata.
Non vi è infatti dubbio che la qualificazione professionale del magistrato si componga di una pluralità di elementi, a volte anche di difficile sussunzione nell’ambito delle categorie valutabili alla stregua della normativa vigente. Tuttavia, tale iato, esistente tra il dato di fatto e quello positivo, non è superabile se non tramite una rivisitazione dei criteri stessi e non certamente con la sovrapposizione allo schema esistente di valutazioni diverse ed ulteriori.
Deve quindi ribadirsi la correttezza della sentenza gravata e confermarsi l’annullamento della delibera del giorno 11 novembre 2009 con cui l’Assemblea plenaria del C.S.M. ha conferito al dott. Monastero l’ufficio direttivo di presidente del Tribunale di Velletri e degli altri atti impugnati in primo grado. Parimenti, va confermata la valutazione dell’efficacia della pronuncia demolitoria, in relazione agli ulteriori incombenti spettanti all’amministrazione a seguito dell’annullamento dell’atto gravato.
6. – Gli appelli vanno quindi respinti. Sussistono peraltro motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali, determinati dalle oggettive difficoltà di accertamenti in fatto, idonee a incidere sulla esatta conoscibilità a priori delle rispettive ragioni delle parti (così da ultimo, Cassazione civile, sez. un., 30 luglio 2008 n. 20598).
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:
1. Dispone la riunione degli appelli n. 9951 del 2010 e n. 742 del 2011;
2. Respinge gli appelli riuniti n. 9951 del 2010 e n. 742 del 2011;
3. Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 15 marzo 2011, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – con la partecipazione dei signori:
**************, Presidente
**************, Consigliere
**************, ***********, Estensore
****************, Consigliere
Fulvio Rocco, Consigliere
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L’ESTENSORE |
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IL PRESIDENTE |
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DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/06/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
