Riforma della giustizia tributaria: i dieci principi fondamentali da rispettare

di Maurizio Villani, Avv.
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Il Ministero dell’economia e delle finanze (MEF) ed il Ministero della Giustizia, dopo la relazione finale del 30 giugno 2021 della Commissione interministeriale per la riforma della giustizia tributaria, conclusa con due opzioni contrastanti, hanno deciso di istituire un Gruppo tecnico operativo avente il compito di predisporre, entro il 15 aprile 2022, uno schema normativo per la decisiva riforma strutturale della Giustizia tributaria, prevista dal PNRR.

Intanto, in questi giorni, le Commissioni Riunite Finanze e Giustizia del Senato stanno proseguendo le audizioni in merito ai vari disegni di legge di riforma della giustizia tributaria presentati dai vari schieramenti politici.

La riforma della giustizia tributaria torna dunque tra le priorità del Governo e si va verso una figura professionale dei giudici tributari, come indicato dal Ministro Franco nell’audizione del 23 febbraio 2022 al Senato sullo stato di avanzamento dei progetti legati proprio al PNRR.

Nel progetto di riforma la giustizia tributaria deve continuare ad essere un’esclusiva giurisdizione di controllo dell’esercizio del potere di applicazione dei tributi e deve continuare ad essere portatrice di una cultura speciale della giurisdizione che non è assimilabile a quella né del giudice civile né di quella amministrativa né del cultore dell’economia aziendale e della contabilità dello Stato.

Infatti, con l’importante ordinanza n. 144 del 20-23 aprile 1998, la Corte Costituzionale ha stabilito il seguente principio, a seguito di una mia eccezione fatta alla Commissione Tributaria Provinciale di Lecce:

“che per le preesistenti giurisdizioni speciali, una volta che siano state assoggettate a revisione, non si crea una sorta di immodificabilità nella configurazione e nel funzionamento, né si consumano le potestà di intervento del legislatore ordinario; che questi conserva il normale potere di sopprimere ovvero di trasformare, di riordinare i giudici speciali, conservati ai sensi della VI disposizione transitoria, o di ristrutturali nuovamente anche nel funzionamento e nella procedura, con il duplice limite di non snaturare (come elemento essenziale e caratterizzante la giurisprudenza speciale) le materie attribuite alla loro rispettiva competenza e di assicurare la conformità a Costituzione, fermo permanendo il principio che il divieto di giudici speciali non riguarda quelli preesistenti a Costituzione e mantenuti a seguito della loro revisione” (principi ripresi dalla Corte Costituzionale con l’ordinanza n. 227 del 20/10/2016).

Quindi, la riforma strutturale della giustizia tributaria non viola assolutamente l’art. 102, secondo comma, della Costituzione, che riguarda l’istituzione di nuovi giudici speciali non certo quelli preesistenti a Costituzione, come le Commissioni tributarie.

Chiarito quanto sopra, vediamo quali, secondo me, devono essere i dieci principi da rispettare nella riforma strutturale della speciale giustizia tributaria.

Quinta magistratura

La nuova magistratura tributaria deve avere una propria autonomia e deve nettamente distinguersi dalle altre magistrature (ordinaria, amministrativa, contabile e militare).

Deve essere la QUINTA MAGISTRATURA per l’importanza e complessità delle materie trattate, che incidono profondamente nel tessuto economico nazionale (trattano cause di 41 miliardi, 1% del PIL Nazionale).

L’attuale esistenza di un “Ruolo unico nazionale dei componenti delle Commissioni tributarie” (art. 12, comma 4-bis, della Legge n. 44 del 2012, che ha modificato l’art. 4 della Legge n. 183 del 2011 inserendovi il comma 39-bis), non consente di assimilare gli attuali magistrati onorari che operano nelle Commissioni tributarie o negli uffici giudiziari ordinari ad un vero e proprio “ordine giudiziario”.

Infatti, il suddetto ruolo unico nazionale non costituisce un ruolo organico di incardinamento di soggetti legati da un rapporto di pubblica dipendenza, ma solo un ruolo di natura funzionale.

Si deve prevedere la redazione di un codice della giustizia tributaria.

Infine, vale la pena citare la Corte di Cassazione che, nelle conclusioni della Relazione anno 2021, si esprime in questi termini:

“Accanto a numerosissimi giudizi bagatellari che in buona parte si esauriscono nei gradi di merito, vi è un contenzioso di grande rilievo giuridico ed economico, che giunge ineluttabilmente in Cassazione (è questo il motivo per cui mentre da anni le cause tributarie decrescono nei gradi di merito, il flusso dei ricorsi per cassazione è sostanzialmente stabile). Nel 2021 il valore delle cause trattate dalla sezione tributaria della Corte ha superato 9 miliardi di euro, con un tasso di accoglimento dei ricorsi nei confronti delle decisioni delle Commissioni tributarie regionali di gran lunga più elevato di quello del contenzioso ordinario […]. Vi è un larghissimo consenso sulla necessità di riformare la giustizia tributaria affidandola a giudici che la trattino a tempo pieno, mentre oggi per i componenti delle Commissioni (a cominciare dai magistrati che sono circa 1.450) è un secondo lavoro. Sarebbe un passaggio cruciale. Delle 40.756 cause civili definite quest’anno dalla Corte, 15.518 sono in materia tributaria (il 38,1% del totale) e quasi metà dell’arretrato attiene a questa materia. Una riforma reale della giustizia tributaria è forse l’atto più di ogni altro in grado di incidere sui problemi del giudizio di legittimità, riequilibrando il vertice del sistema giudiziario”.

Presidenza del Consiglio dei Ministri (teoria autonomista)

La nuova giustizia tributaria non deve più dipendere dal MEF ma da un organo terzo ed imparziale, anche all’apparenza, come la Presidenza del Consiglio dei Ministri, per rispettare scrupolosamente:

  • l’art. 111, secondo comma, della Costituzione che testualmente dispone: “Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizione di parità, davanti a giudice terzo e imparziale”;
  • l’art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo, che così dispone: “Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciare sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti” (da ultimo, sentenza CEDU del 28 ottobre 2021, ricorsi nn. 55064/2021, 37781/13 e 26049/14, Succi ed altri contro Italia).

Nell’attuale stato della materia, la Presidenza del Consiglio dei Ministri esercita già alcune funzioni nei rapporti con gli organi della giustizia tributaria: promuove il procedimento disciplinare (art. 16 d.lgs. n. 545/1992); può sciogliere il Consiglio di Presidenza (art. 28); esercita l’alta sorveglianza sulle commissioni tributarie e sui giudici tributari (art. 29).

I nuovi organi speciali – modifiche delle denominazioni

La nuova giustizia tributaria deve essere esercitata dai:

  • Tribunali tributari a base provinciale;
  • Corti di appello tributarie istituite presso le attuali Corti di appello;
  • Sezione ordinaria specializzata tributaria della Corte di Cassazione, con possibilità del rinvio pregiudiziale (artt. 102, secondo comma, e 108, primo comma, della Costituzione).

Totale incompatibilità tra i giudici di merito e quelli della Corte di Cassazione.

Si deve prevedere l’Ufficio per il processo tributario, la cui composizione ed il cui funzionamento devono essere disciplinati applicando le norme previste per i Tribunali e le Corti di appello civili, in quanto compatibili.

Le mediazioni fiscali si devono svolgere sempre presso i Tribunali tributari, per evitare conflitti di interesse tra le parti pubbliche e private.

Rimangono tutti gli attuali difensori (art. 12 Decreto Legislativo n. 546/1992), senza limitazioni od esclusioni.

Occorre garantire la piena parità di conoscenze informative tra le parti del processo tributario.

Deve, quindi, essere abolito il termine anacronistico “Commissioni tributarie”, che risente della vecchia polemica tra la Corte di Cassazione e la Corte Costituzionale sulla loro natura amministrativa o giurisdizionale (Corte Costituzionale, sentenza n. 6 del 29 gennaio 1969 che rivedeva quanto affermato già nella sentenza n. 12 del 16 gennaio 1957).

In definitiva, benchè la modifica abbia valore formale, la nuova terminologia è più adeguata a descrivere la più accentuata natura giurisdizionale dei nuovi organi giudiziari speciali.

Concorsi pubblici

La materia tributaria è difficile e complessa per cui sono necessari giudici tributari professionali, a tempo pieno e vincitori di concorso pubblico, scritto ed orale, riservato a laureati in giurisprudenza ed in economia e commercio, con una riserva di posti per i giudici tributari in servizio da almeno 10 anni provvisti di laurea in giurisprudenza o economia (artt. 97, quarto comma, e 106, primo comma, della Costituzione).

La materia tributaria è talmente centrale che non può più essere lasciata ad un lodevole volontariato.

Giudici togati professionali

Previsione di soli giudici tributari togati, vincitori di concorso pubblico, a tempo pieno, al massimo 600/700, con l’obbligo di formazione ed aggiornamento continuo.

Il giudizio tributario di merito è sempre stato composto da almeno due gradi, che esigono sempre omogeneità di composizione.

Previsione che tutti i giudici tributari siano tenuti alla formazione obbligatoria e debbano conseguire i crediti formativi necessari, a pena di decadenza dalla funzione di giudice tributario.

È obbligatoria la fase istruttoria, compresa la testimonianza (del resto soltanto con il d.P.R. n. 739/1981 è stato introdotto il divieto della testimonianza, totalmente assente nella formulazione originaria dell’art. 35 d.P.R. n. 636/1972).

Attribuzione al giudice togato monocratico delle controversie di valore inferiore ad euro 50.000, al netto di sanzioni ed interessi, di quelle relative alle questioni catastali, ai giudizi di ottemperanza e negli altri casi che saranno tassativamente previsti dalla legge.

Ai giudici tributari si applica il trattamento economico dei magistrati ordinari.

Anche la funzionalità del sistema della giustizia tributaria assicurata da un giudice professionale e la legittimazione riveniente da un codice processuale tributario sono facce della stessa medaglia.

Giudici onorari monocratici

Attribuire in primo grado alla competenza di un giudice onorario monocratico, non togato, le controversie sino ad euro 3.000, al netto di sanzioni ed interessi.

Prevedere un’indennità, fissa e variabile, stabilita per legge (art. 23, comma 2, D.Lgs. n. 116 del 13 luglio 2017).

Si dovranno cancellare dagli Albi professionali.

Secondo le rilevazioni aggiornate al 2019, contenute nella Relazione della commissione per la Riforma della Giustizia tributaria, le controversie di valore inferiore a €. 3.000 pendenti avanti alle Commissioni provinciali sono il 49,16%, e pendenti avanti alle Commissioni regionali il 26,93%, per un totale del 40,03 %, a cui andrebbero aggiunti i ricorsi nelle materie catastale e dell’ottemperanza (di cui la Relazione anno 2021 non indica il numero).

Numero massimo dei giudici tributari

Previsione di un numero massimo di 600/700 giudici tributari, rispetto agli attuali 2792, tenuto conto che i nuovi giudici tributari saranno tutti a tempo pieno e, quindi, si potranno dedicare totalmente a decidere le cause tributarie.

Limite di età a 70 anni – responsabilità

Riduzione dell’età pensionabile dei giudici tributari a 70 anni perché la scelta risulta compatibile con l’efficiente funzionamento degli organi di giurisdizione, soprattutto per la fase istruttoria.

A tutti i giudici tributari si devono applicare le disposizioni concernenti il risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali previste dalla Legge n. 18 del 27 febbraio 2015.

Consiglio di presidenza della giustizia tributaria

Deve essere riformato l’ordinamento del Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria, la cui composizione deve essere disciplinata in modo analogo a quello del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM).

Fase transitoria

Le suddette proposte legislative richiedono un’adeguata disciplina transitoria, tenuto conto che la nuova giurisdizione tributaria deve partire l’01 gennaio 2023, prevedendo anche una definizione delle controversie pendenti, per l’abbattimento di tutto l’arretrato.

Abrogazione del Decreto Legislativo n. 545 del 31 dicembre 1992 e successive modifiche ed integrazioni.

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