Ricorsi amministrativi del lavoro

di dott. Giuseppe Lodato
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La legge 14 febbraio 2003 n. 30 ( Legge Biagi ) , contenente delega al governo in materia di occupazione e mercato del lavoro ( Pubblicata in G.U. n. 47 del 26 febbraio 2003 ) , all’art.8 ha dettato principi e criteri direttivi volti alla razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro.

In particolare , al comma 1 di tale articolo , è detto che “ allo scopo di definire un sistema organico e coerente di tutela del lavoro con interventi omogenei il governo è delegato ad adottare nel rispetto delle competenze affidate alle regioni , su proposta del ministro del lavoro e delle politiche sociali….uno o più decreti legislativi per il riassetto della disciplina vigente sulle ispezioni in materia di previdenza sociale e di lavoro , nonché per la definizione di un quadro regolatorio finalizzato alla prevenzione delle controversie individuali di lavoro in sede conciliativa , ispirato a criteri di equità ed efficienza.
Al comma secondo , lett. d , del medesimo è riportato che la delega di cui al comma 1 è esercitata nel rispetto del principio della semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro
Sulla scorta dei suddetti principi e criteri direttivi posti dal legislatore della legge n.30/ 2003 , il decreto legislativo 23 aprile 2004 n.124 ( Pubblicato in G.U. n. 110 del 12 maggio 2004 ) , prevede un apposito capo – il quarto – rubricato “Ricorsi Amministrativi“.
Nei due articoli , 16 e 17 , di cui si compone il capo sono , rispettivamente , disciplinate due figure di ricorso di nuova conformazione : il ricorso alla Direzione regionale del lavoro e quello al Comitato regionale per i rapporti di lavoro.
Tale previsione normativa introduce espressamente la possibilità di azionare un rimedio giustiziale amministrativo non giurisdizionale avverso i provvedimenti di ordinanza ingiunzione , in relazione a cui l’unico rimedio di tale tipo teoricamente ammissibile , in assenza di previsioni normative individuanti ricorsi in opposizione o ricorsi gerarchici impropri , era il ricorso gerarchico al Ministro del Lavoro , prima del d.leg.vo 29 /93 , e successivamente a questa norma al Direttore generale ( Affari generali ).

RICORSO ALLA DIREZIONE REGIONALE DEL LAVORO

A- NATURA , ELEMENTI OGGETTIVI E SOGGETTIVI
L’art. 16 , al comma 1 , stabilisce che nei confronti della ordinanza ingiunzione emessa dalla Direzione provinciale del lavoro, ai sensi dell’art. 18 l. 689 /81 (provvedimento adottato dal Direttore Provinciale del lavoro – organo periferico del Ministero del welfare – volto a sanzionare violazioni di norme lavoristiche , costituenti illeciti amministrativi ) è ammesso ricorso in via alternativa davanti al Direttore della Direzione regionale del lavoro ( altro organo periferico del Ministero del Welfare ) entro trenta giorni dalla notifica della stessa , salvo che si contesti la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro , nel qual caso si procede ai sensi del successivo art. 17 , che prevede la possibilità di ricorso al Comitato regionale dei rapporti di lavoro.
Dunque avverso i provvedimenti di ordinanza ingiunzione emessi dalla Direzione provinciale del lavoro è possibile proporre un ricorso amministrativo che in quanto rivolto ad un organo , la Direzione regionale del lavoro , non avente rapporti di gerarchia ma solo di direzione e coordinazione con l’organo emittente il provvedimento , ha natura di ricorso gerarchico improprio.
Il ricorso ha ad oggetto il provvedimento di ordinanza ingiunzione con cui , ex l. 689 / 81 , sono comminate sanzioni pecuniarie amministrative per violazioni di norme lavoristiche , e deve essere fondato su una causa petendi che non attenga a contestazioni della sussistenza o qualificazione del rapporto di lavoro.
La causa petendi costituisce uno degli elementi che differenziano il ricorso alla Direzione regionale da quello al Comitato regionale dei rapporti di lavoro , laddove appunto si fa questione circa la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro.
Tanto considerato , va osservato che le ipotesi concrete di ricorso alla Direzione regionale si appalesano più contenute rispetto a quelle dell’altra figura di ricorso , in quanto i motivi di rimostranza avverso la comminatoria di sanzioni sono generalmente consistenti nel diniego totale o parziale della sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato o nella affermazione di una qualificazione del rapporto diversa da quella accertata dall’organo ispettivo ed accolta dal provvedimento di ordinanza ingiunzione.
Le controversie innanzi alla Direzione regionale riguarderanno pertanto i casi in cui è lamentata la fallacia delle risultanze del procedimento sanzionatorio sotto il profilo della infondata attribuzione materiale di un fatto illecito ad un soggetto ( ad esempio , a fronte di una ordinanza ingiunzione comminante sanzione pecuniaria per omessa consegna al lavoratore del prospetto paga , il ricorrente sostiene di aver invece regolarmente provveduto a tale adempimento ), oppure sono rilevati vizi del procedimento sanzionatorio od anche si sostenga l’avvenuto pagamento della sanzione in misura ridotta che , ex art. 16 l.689 /81 , estingue il procedimento sanzionatorio
Riguardo alla causa petendi va detto subito che possono presentarsi casi di ordinanze sanzionanti diverse violazioni rispetto alle quali sono prospettabili ricorsi fondati sulla duplice tipologia di causae petendi sulla quale poggia la distinzione tra il ricorso alla Direzione Regionale e quello – di cui si tratterà avanti – al Comitato regionale per i rapporti di lavoro.
Ebbene in siffatti casi saranno presentati separati ricorsi a ciascuno degli organi competenti a seconda della violazione impugnata e della relativa causa di impugnazione .
Altro è il discorso in cui avverso la stessa violazione si propongano rimostranze fondate sulle suddette diverse causae petendi , in siffatta ipotesi si ritiene operi in via assorbente la competenza del Comitato regionale per i rapporti di lavoro.
Il ricorso può essere proposto sia dalla persona fisica individuata quale trasgressore dal provvedimento impugnato , sia dall’ente giuridico quale responsabile solidale ex art. 6 l.689/ 81 , con atti separati ( in ordine ai rapporti tra l’impugnazione dell’uno e dell’altro soggetto che in tal caso si produrrebbero si dirà più diffusamente più avanti)
oppure con atto collettivo , salvo che il trasgressore ed il responsabile solidale non propongano tesi difensive in conflitto di interesse tra esse ( Cfr Consiglio di Stato , VI , 3 giugno 1977 n. 521) .
E’ da ammettere anche la ipotesi del ricorso cumulativo ed anche collettivo e cumulativo unitamente ( Cfr. “ I ricorsi amministrativi “ di A. De Roberto e P.M. Tonini, Milano ) , avverso più ordinanze ingiunzione per la causa petendi indicata nell’art. 16 citato.

B- IL PROCEDIMENTO DI RICORSO ALLA DIREZIONE REGIONALE DEL LAVORO

B1- Presentazione del ricorso

Il ricorso – giusta le previsioni del Dpr 1199 / 71 , applicabili sussidiariamente al riguardo ( CFR A.Sandulli , Manuale di Diritto Amministrativo , Napoli 1988 ) – può essere presentato direttamente alla Direzione regionale del lavoro , che ne rilascia ricevuta , oppure mediante lettera racc/ta con avviso di ricevimento , in tal caso la data di spedizione vale quale data di presentazione ( art. 2 , commi 2–3, DPR 1199 / 71 ).
Sulla scorta della funzione sussidiaria testè richiamata andrebbe ritenuta estensibile la disposizione del comma 4 del Dpr 1199 , in base alla quale i ricorsi rivolti ad organi diversi da quello competente ma appartenenti alla medesima amministrazione non sono soggetti a dichiarazione di irricevibilità e sono trasmessi d’ufficio all’organo competente ( Cfr . Consiglio di Stato , VI , 5 marzo 1986 n. 204 )
Pertanto ove il ricorso fosse presentato o trasmesso anziché alla Direzione Regionale del lavoro alla Direzione provinciale del lavoro ( emettente l’ordinanza impugnata o altra Direzione ) , oppure a Direzione regionale del lavoro diversa da quella competente nel termine di 30 giorni dalla notifica dell’ordinanza impugnata , è da ritenersi tempestivamente azionato ( in tal caso i termini di istruttoria del ricorso da parte della Direzione regionale decorrono da quando quest’ultima ha ricevuto dalla Direzione provinciale il ricorso ).

B2-L’istruttoria

Il comma secondo dell’art. 16 del decreto 124 stabilisce che il ricorso è inviato alla Direzione regionale che decide entro sessanta giorni dal ricevimento ; a tal fine vale il riferimento alla data di ricevuta se il ricorso è presentato presso gli uffici della Direzione regionale , alla data di ricevimento del plico se inviato a mezzo posta oppure alla data di ricevimento del ricorso rimesso da altra Direzione del lavoro alla quale era stato inesattamente inviato.
L’istruttoria è espletata sulla base della documentazione prodotta dal ricorrente e di quella in possesso dell’Amministrazione.
Dunque non sono da ritenere ammissibili audizioni degli interessati ma , giusta anche la circolare del Ministero del Lavoro e Politiche sociali n. 24 /2004 del 24 giugno 2004 , la Direzione Provinciale che ha emanato l’ordinanza impugnata trasmette alla Direzione regionale , con nota esplicativa ,gli atti procedimentali relativi all’ordinanza , che vengono valutati in correlazione al ricorso ed alla documentazione di cui , eventualmente , è corredato.

B3- Provvedimenti cautelari

Il comma secondo dell’art. 16 , prevede che il ricorso non sospende l’esecutività dell’ordinanza ingiunzione , salvo che la Direzione regionale del lavoro , su richiesta del ricorrente , disponga la sospensione.
Non è fatto espressamente riferimento alla necessaria sussistenza di presupposti per l’adozione del provvedimento di sospensione , tuttavia va osservato che , alla stregua di quanto previsto in tema di disciplina del ricorso gerarchico – art. 3 Dpr 1199 / 7- costituente , come accennato , normativa di carattere generale e sussidiario in materia di ricorsi , è da ritenere occorrente la sussistenza di gravi motivi che possono denotarsi dal fumus boni iuris e dal periculum in mora.
Il provvedimento di sospensione non appare suscettibile di impugnativa , infatti non sembrando ipotizzabile – come più avanti si vedrà – una concreta possibilità di impugnazione della decisione della Direzione regionale di accoglimento del ricorso da parte della Direzione provinciale che ha emesso l’ordinanza , ne inferisce che neanche il provvedimento in questione possa essere oggetto di impugnazione.

B4 – La decisione

La decisione può essere espressa o tacita , questo secondo caso è configurato dal comma secondo dell’art. 16 de quo laddove prevede che decorso inutilmente il termine di sessanta giorni previsto per la decisione il ricorso si intende respinto.
Dunque ove la Direzione regionale non abbia adottato un provvedimento decisorio espresso nel suddetto termine si produce il silenzio rigetto , con la conseguenza che l’interessato può proporre ricorso davanti al giudice , giusta la previsione del terzo comma dell’art. 16 citato , secondo cui il termine di cui all’art. 22 della l. 689 / 81 , decorre dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza ingiunzione impugnata ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione.
L’esito negativo del ricorso può avere ragioni procedurali o di merito .In caso di proposizione intempestiva il ricorso sarà irricevibile , se l’autorità decidente ritiene che non poteva essere azionato – per carenza di legittimazione attiva, per vizio della causa petendi,per impugnazione di atto diverso dall’ordinanza ingiunzione – dichiara inammissibile il ricorso , laddove invece ritiene infondato nel merito il ricorso ne pronuncia il rigetto .
L’ esito favorevole può avere duplice carattere : satisfattivo e non satisfattivo .
Tanto poiché la decisione può essere di annullamento dell’ordinanza impugnata oppure , come si ricava dal terzo comma dell’art. 16 , di rideterminazione dell’importo della sanzione pecuniaria comminata con l’ordinanza ingiunzione oggetto del ricorso , in questo secondo caso la riduzione della entità della sanzione potrebbe essere ritenuta dal ricorrente soddisfacente con chiusura del contenzioso oppure al contrario potrebbe essere non accettato con ricorso quindi al giudice ordinario.
Altresì va osservato nella decisione il principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato per cui la Direzione regionale non può rilevare ex officio vizi dell’ordinanza ingiunzione non lamentati nel testo del ricorso e neanche ex se ridurre l’importo della sanzione pecuniaria sulla scorta di una valutazione diversa dei criteri di determinazione della pena amministrativa pecuniaria , fissati ai sensi dell’art.11 l.689 / 81 ; a tal riguardo va infatti detto che la rideterminazione dell’importo della sanzione pecuniaria comminata può essere la risultanza di un accoglimento parziale del ricorso ( ad esempio , nella ipotesi di sanzioni commisurate al numero dei lavoratori interessati dalla violazione ,la decisione potrebbe accogliere il ricorso in relazione ad alcuni soltanto dei lavoratori contemplati nell’ordinanza ricorsa ) oppure conseguire ad una riconsiderazione della congruità della sanzione pecuniaria inflitta , ebbene in tale seconda ipotesi ,costituendo siffatta attività procedimentale davanti alla Direzione Regionale attività di natura decisoria espressione di tutela amministrativa e non attività di autotutela , va osservato che la rideterminazione “equitativa “ della sanzione pecuniaria debba essere espressamente richiesta nell’atto di ricorso.
Va ritenuta ammissibile da parte della Direzione regionale la sola emendatio libelli dell’ordinanza e non la mutatio libelli , tanto in quanto quest’ultima non potrebbe che afferire ad ipotesi in cui l’ordinanza ingiunzione nell’indicare una norma diversa da quella effettivamente violata dia luogo sostanzialmente ad una incertezza circa il fatto illecito attribuito.

B4.1 Effetti oggettivi e soggettivi della decisione

Nella ipotesi di reiezione del ricorso l’ordinanza ingiunzione prende o prosegue il suo iter esecutivo.
Da quanto si evince dunque anche dal terzo comma dell’art. 16 in questione la decisione può altresì consistere nell’annullamento dell’ordinanza ingiunzione ricorsa ovvero nella modifica della entità della sanzione pecuniaria comminata.
Nel primo caso , la Direzione provinciale che ha emesso il provvedimento impugnato, in seguito alla comunicazione della decisione, deve disporre la cessazione della procedura di riscossione coattiva della sanzione ( che verrà attivata laddove non avvenga il pagamento delle somme ingiunte con ordinanza dalla Direzione provinciale , quest’ultima , salva la esistenza di provvedimenti giudiziali – ed ora anche amministrativi – di sospensione dell’esecutività della ordinanza , dà corso , ai sensi dell’art. 27 l.689 / 81 , alla procedura di riscossione coattiva a mezzo ruoli esattoriali ).
Nella ipotesi di rideterminazione dell’importo della sanzione , la direzione provinciale esegue la decisione di cui ha avuto comunicazione , assegnando agli interessati il termine di trenta giorni per pagare la sanzione così come riformulata , in mancanza del pagamento di tale somma ne attiverà la procedura di riscossione coattiva .
In ordine ai profili soggettivi va osservato che ove il ricorso sia stato proposto dai possibili destinatari di provvedimenti di ordinanza ingiunzione , vale a dire il trasgressore e il responsabile solidale , nulla quaestio : la decisione avrà effetto nei confronti di entrambi.
Nella ipotesi in cui il ricorso sia stato proposto da uno solo dei suddetti soggetti la soluzione in ordine agli effetti soggettivi della decisione è legata alla opzione dottrinale circa la natura della responsabilità solidale costruita dall’art. 6 della legge 689/81.
Infatti da parte di un orientamento si ritiene che tra il trasgressore e l’ente giuridico di cui il primo è dipendente o rappresentante sia ravvisabile una responsabilità solidale di tipo c.d. ordinario , con autonoma configurabilità della obbligazione di ciascuno dei solidali ; secondo altri tale responsabilità sarebbe da ricondurre ad una ipotesi di responsabilità di tipo sussidiario o fideiussorio.
Nel primo caso gli effetti della decisione si produrrebbero nei confronti del solo opponente , salva la possibilità – ove ammessa – della applicazione analogica dell’art. 1306, comma secondo , c.c. , secondo cui l’obbligato solidale può avvalersi della sentenza favorevole pronunciata nei confronti di un altro obbligato solidale , semprechè non sia fondata sopra ragioni personali dell’altro obbligato.
Di converso accedendo alla nozione della responsabilità solidale di tipo fideiussorio ne derivano le seguenti conclusioni.
Laddove il ricorso sia stato presentato solo dal trasgressore ( obbligato principale ) , la decisione di annullamento dell’ordinanza ha effetto anche nei confronti dell’ente giuridico o imprenditore individuale ( obbligato solidale fideiussorio ) , infatti il venir meno della obbligazione principale determina la cessazione della obbligazione fideiussoria ( cfr 1939 c.c. ).
Se il ricorso è stato proposto dal responsabile solidale , va distinto se la decisione di annullamento riguardi i profili dell’esistenza della obbligazione principale , nel qual caso gli effetti si estendono al trasgressore ancorché non ricorrente , oppure attenga ai profili di sussistenza nella specie della responsabilità solidale del ricorrente , ipotesi nella quale gli effetti della decisione riguardano solo la sfera giuridica di quest’ultimo.

B4.2La motivazione della decisione

La decisione della Direzione regionale deve essere , giusta anche il dettato dell’art. 3 l. 241 / 90 , motivata .
A tal riguardo va detto che non appare ipotizzabile una motivazione per relationem alla ordinanza ingiunzione ricorsa , in quanto la Direzione decidente , escluso che il procedimento davanti ad essa possa avere ad oggetto un provvedimento meramente confermativo ( il termine “ conferma “ di cui all’art. 16 , terzo comma , va letto in accezione non tecnica ) , deve dare conto , ancorché nella forma più confacente alle generali esigenze di semplificazione del contenzioso , dell’iter logico argomentativo da essa percorso per giungere alla decisione.

B4.3- La impugnabilità della decisione

In considerazione della peculiarità del procedimento decisorio configurato dall’art. 16 del decreto 124 va indagata la possibilità di impugnare la decisione del ricorso.
Per quanto attiene la proponibilità di ricorsi amministrativi va osservato che tale mezzo di rimostranza si espleta in unico grado – ex art 1 Dpr 1199/71- cosicché non è possibile l’impugnazione della decisione in quanto si darebbe vita ad un procedimento di secondo grado .
A tanto si aggiunga il limite generale , ricavantesi dalla disciplina del ricorso gerarchico , che esclude per la pubblica amministrazione che ha emanato l’atto impugnato di ricorrere a sua volta contro la decisione , esclusione da ritenersi operante anche con riguardo a mezzi giurisdizionali.
Per quanto attiene la possibilità per il ricorrente di proporre mezzi di tutela giudiziale avverso la decisione , va rilevato che il sistema introdotto dal decreto 124 prevede che siffatta tutela sia assicurata agli interessati , ai sensi degli artt. 24 e 113 della Costituzione , a fronte del provvedimento lesivo della loro sfera giuridica patrimoniale , vale a dire l’ordinanza ingiunzione comminante la sanzioni .
In quest’ottica , il terzo comma dell’art. 16 stabilisce che il termine di cui all’art.22 l.689 / 81 decorre dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza impugnata oppure dalla scadenza del termine fissato per la decisione ; ergo nel caso di decisione avversa al ricorrente questi può tutelare i suoi interessi giuridico patrimoniali proponendo il ricorso in opposizione davanti al tribunale nei confronti della ordinanza ingiunzione, puntando ad ottenere l’eliminazione totale o parziale dell’atto per esso lesivo , pertanto non residuerebbe un interesse del ricorrente a impugnare in giudizio la decisione della Direzione regionale.
A quest ’ultimo riguardo va però osservato che non sembra da escludere una impugnazione del ricorrente , davanti al giudice amministrativo , della decisione affetta da errores in procedendo , altrimenti si allenterebbe ingiustificatamente l’obbligo di rispetto normativo immanente , anche ai sensi della l.241 / 90 , anche in capo all’organo decidente il ricorso amministrativo.
Conformemente all’orientamento assunto circa la questione della autonoma impugnabilità della decisione del ricorso va argomentato in ordine alla osservanza della disposizione contenuta nell’art. 3 della l. 241 / 90 , secondo cui gli atti amministrativi devono riportare la indicazione dell’autorità e del termine entro cui è possibile ricorrere.
Quindi andrebbe indicato nel testo della decisione del ricorso la possibilità di impugnazione davanti al giudice amministrativo per soli vizi di legittimità del provvedimento decisorio, oltre che la decorrenza del termine per proporre ricorso ex art. 22 l. 689 /71.

B4.5- La decisione espressa tardiva

Sarebbe da ritenere ammissibile un provvedimento espresso di decisione intervenuto dopo i sessanta giorni dalla proposizione del ricorso.
In tale ipotesi va distinta la situazione in cui pende un giudizio da quella in cui non è stato attivato un procedimento giudiziario.
In quest’ultimo caso , la decisione della Direzione regionale di accoglimento del ricorso spiegherà i suoi effetti eliminatori o riformatori , nel caso contrario avverrà la rimessione dei termini per l’opposizione in giudizio.
Ove sia pendente un giudizio , la decisione tardiva di accoglimento produrrà la cessazione della materia del contendere mentre quella di rigetto sarà ininfluente sul corso del giudizio.

B5- Procedimento di ricorso ed esercizio dell’autotutela

Il procedimento di ricorso e l’esercizio dell’autotutela della pubblica amministrazione possono avere due momenti di connessione .
Il primo nel caso in cui , pendente il ricorso davanti alla Direzione regionale , la Direzione provinciale che ha emesso l’ordinanza ingiunzione avverso la quale è proposto il ricorso , proceda ad atti di ritiro dell’ordinanza .
In tale ipotesi si determina la cessazione della materia del contendere, sia nel caso in cui l’atto di ritiro sia fondato sugli stessi motivi del ricorso sia nel caso di motivi diversi.
L’altro si profilerebbe con riferimento alla possibilità della Direzione regionale di ritiro del provvedimento decisorio del ricorso.
A tal riguardo sono prospettabili contrapposti orientamenti legati alla natura attribuita alla attività della Direzione regionale nello svolgimento del procedimento di ricorso . Ove sia definita espressione di attività amministrativa decisoria ne consegue la negazione dell’esercizio dell’autotutela ; di converso va ammesso il ritiro del provvedimento di decisione ove il procedimento de qua sia collocato nell’ambito dell’attività di carattere non decisorio.

C-RELAZIONE TRA RICORSO AMMINISTRATIVO ALLA DIREZIONE REGIONALE DEL LAVORO E RICORSO IN OPPOSIZIONE DAVANTI AL GIUDICE EX L . 689 / 81
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Il rimedio giustiziale amministrativo disegnato dalla norma de qua si pone in relazione con il rimedio giurisdizionale previsto dagli artt. 22- 22 bis- 23 della l. 689 / 81.
La lettera del primo comma dell’art. 16 , da un canto reca “ fermo restando il ricorso in opposizione di cui all’art. 22”, d’altro canto ammette il ricorso degli interessati
( Persone fisiche , in quanto autori dell’illecito , generalmente enti giuridici ma anche imprenditori individuali per fatti di rappresentanti o dipendenti , in qualità di responsabili solidali ex art. 6 l.689/81 ) “ in via alternativa “.
Orbene , il rapporto alternativo tra il mezzo di tutela amministrativa e quello giurisdizionale nella sua tecnica configurazione , posta in via paradigmatica dal rapporto tra il ricorso straordinario al Capo dello Stato e il ricorso davanti al giudice, si caratterizza per il principio electa una via non datur recursus ad alteram , per cui proposto un mezzo non può dal proponente essere attivato l’altro.
Nel caso di specie però la previsione della intangibilità della possibilità di adire il giudice unitamente alla proponibilità alternativa del ricorso alla Direzione regionale , conferisce al termine “alternativa “ una connotazione non tecnica ; se l’interessato può adire il giudice ancorché abbia presentato il ricorso amministrativo , ne deriva il carattere facoltativo e non alternativo di quest’ultimo.
In questo senso conducono anche argomentazioni di altro ordine .
Come illustrato dal Consiglio di Stato ( Adunanza Generale del 10 giugno 1999 ) ) , il rimedio del ricorso straordinario in alternativa al rimedio giurisdizionale non è ammissibile laddove il giudice amministrativo o quello ordinario siano titolari di competenza funzionale ed inderogabile .
Autorevole dottrina ( F.Caringella , “ Corso di diritto processuale amministrativo , Milano 2004) , ha osservato che la competenza a giudicare sulle opposizioni ad ordinanza ingiunzione va collocata nell’ambito della competenza giurisdizionale funzionale .
Ebbene , se a fronte di tale tipo di giurisdizione è asserita l’improponibilità del ricorso amministrativo in via alternativa , a maggior ragione non può patrocinarsi una azionabilità alternativa in senso tecnico tra ricorso alla Direzione regionale ed opposizione al giudice ex l .689 / 81.

Ma il carattere facoltativo di tale ricorso presenta una peculiarità : il terzo comma dell’art. 16 del decreto 124 , dispone che i termini per proporre l’opposizione in giudizio avverso l’ordinanza ingiunzione – ex art. 22 l . 689 / 81 – decorrono dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza ingiunzione impugnata ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione , da tanto si evince , e sostegno in questo senso viene dal comma terzo del successivo art. 17 – in materia di ricorso al comitato regionale per i rapporti di lavoro – che espressamente prevede che il ricorso sospende ( recte interrompe ) i termini di cui all’art. 22 l . 689 / 81 , che la proposizione del ricorso alla Direzione Regionale differisce il decorso dei termini per impugnare l’ordinanza davanti al giudice .
Quindi la proposizione del ricorso amministrativo renderebbe inopportuna l’opposizione in giudizio in quanto la incomprimibile tutela giudiziale avverso l’atto lesivo costituito dall’ordinanza ingiunzione sarà “ recuperata “ , come dianzi accennato , dopo l’esito , espresso o tacito del ricorso ).
Gli interessati però , stricto iure , unitamente o dopo la proposizione del ricorso giurisdizionale – “ fermo restando il ricorso in opposizione “, assicura l’art. 16 – potrebbero proporre il ricorso amministrativo , in tal caso ove conseguano decisione favorevole nel procedimento amministrativo , si determinerà la cessazione della materia del contendere nel giudizio ; nel caso di decisione , tacita o espressa di rigetto , il giudizio proseguirà il suo corso , essendo inutile o ancor più inammissibile , per ossequio al ne bis in idem , la proposizione di una ulteriore opposizione , non essendo peraltro configurabile una impugnativa della decisione negativa della Direzione regionale ( se non per vizi suoi propri ).

C1-La proposizione di mezzi di tutela da parte dei vari soggetti destinatari di

provvedimenti di ordinanza ingiunzione.

In subiecta materia , stante che i soggetti destinatari del provvedimento di ordinanza ingiunzione possono essere due – il trasgressore ed il responsabile solidale ex art.6 l.689 / 81- potrebbe verificarsi la situazione di ricorso amministrativo proposto dal trasgressore e ricorso giurisdizionale azionato dal responsabile solidale e viceversa.
In primo luogo , va detto che ritienuto , come prima sostenuto , la natura facoltativa del ricorso alla Direzione regionale , ne deriva – sia in applicazione analogica dell’art.20 – c. 2 – l. 1034 |71 , in tema di giudizio davanti al giudice amministrativo , sia secondo quanto ritenuto in dottrina nel caso di ricorso al giudice ordinario proposto da soggetto diverso dal ricorrente in sede amministrativa , che il ricorso proposto davanti al giudice da uno degli interessati trasferisce la questione unicamente in questa sede .
Anche su tale questione però potrebbe incidere l’orientamento che si segue circa la natura della responsabilità solidale , delineata dall’art. 6 l. 689 /81.
Da parte di alcuno si ritiene che tra il trasgressore e l’ente giuridico o l’imprenditore individuale di cui l’autore della violazione è dipendente o rappresentante sia ravvisabile una responsabilità solidale di tipo c.d. ordinario , con autonoma rilevanza esterna della responsabilità di alcuno dei solidali.
Seguendo questa configurazione pertanto i due procedimenti , quello amministrativo e quello giudiziario , potrebbero svolgersi autonomamente con esiti indipendenti , che potranno essere anche di diverso tenore; in tal caso , il responsabile solidale potrà avvalersi , come già riportato , – nei termini e limiti di cui all’art. 1306 del c.c. – della sentenza favorevole pronunciata nei confronti del trasgressore.
Di converso ove si accolga l’altro trend in ordine alla natura della responsabilità solidale di cui al detto art. 6 l 689/81 , secondo cui tale figura sarebbe da ricondurre ad una ipotesi di responsabilità di tipo sussidiario o fideiussorio, orerebbe la vis attractiva del giudizio.

RICORSO AL COMITATO REGIONALE DEI RAPPORTI DI LAVORO

A-NATURA ED ELEMENTI OGGETTIVI E SOGGETTIVI

Il ricorso introdotto dall’art. 17 del decreto 124 è proponibile davanti al Comitato regionale dei rapporti di lavoro , organo collegiale composto dal Direttore regionale del lavoro , che lo presiede , dal Direttore regionale dell’Inps e dal Direttore regionale dell’Inail.
Evidentemente tale organo non ha alcun rapporto gerarchico con la Direzione provinciale del lavoro , con gli ispettori del lavoro accertatori di illeciti e con il personale di vigilanza degli istituti previdenziali ed assicurativi , cosicché la natura di ricorso gerarchico improprio è sostenibile de plano.
L’oggetto di tale tipo di ricorso è ben più ampio di quello relativo al ricorso alla Direzione regionale , disciplinato dall’art. 16 e dianzi descritto , in quanto possono essere impugnati davanti al Comitato non solo i provvedimenti di ordinanza ingiunzione emessi dalle Direzioni provinciali del lavoro ma anche gli atti di accertamento di tali Direzioni ( a tal riguardo la citata circolare ministeriale n. 24 / 2004 ha precisato che gli atti impugnabili sono gli atti di contestazione o notifica adottati ex art. 14 l . 689 / 81 ) , ed i verbali di accertamento degli istituti previdenziali ed assicurativi.
Anche la causa petendi è differente da quella tipica del ricorso dell’art. 16 , in quanto deve consistere in questioni relative alla sussistenza o qualificazione del rapporto di lavoro.
In ordine alla competenza assorbente del Comitato per le ipotesi di ricorsi con plurima causa pretendi si è detto già sopra.
Il profilo soggettivo costituito dai legittimati alla proposizione del ricorso egualmente presenta particolarità , non con riferimento alla impugnazione di ordinanze ingiunzioni o atti di contestazione o notificazione rispetto a cui sono legittimati il trasgressore e il responsabili solidale bensì nel caso di ricorso avverso i verbali di accertamento degli istituti previdenziali che sono intestati al datore di lavoro che può essere una persona fisica , in caso di impresa individuale , ma anche una società ; in quest’ultimo caso potrebbe essere legittimata ad impugnare la società in persona del legale rappresentante.

B- PROCEDIMENTO DI RICORSO AL COMITATO REGIONALE DEI RAPPORTI DI LAVORO

B1- La presentazione

L’art. 17 del decreto 124 non prevede il termine per proporre ricorso , in tal caso , in virtù della natura sussidiaria del Dpr 1199 / 71 nonché per simmetria con quanto disposto dal precedente art. 16 per il ricorso alla Direzione regionale , è da ritenersi operante il termine di trenta giorni.
Tale termine decorre , a seconda dell’atto impugnato , dalla notifica dell’ordinanza ingiunzione , dalla contestazione o notificazione di un accertamento di illeciti amministrativi , dalla comunicazione del verbale di accertamento degli istituti previdenziali e assicurativi.
Il ricorso è indirizzato al Comitato ma è presentato ( direttamente o a mezzo posta , con gli effetti già visti prima ) alla Direzione regionale , ove sia presentato all’organo che ha adottato l’atto impugnato può valere il riferimento già fatto nelle precedenti considerazioni all’art. 2 , comma 4 , del DPR 1199/71 secondo cui il ricorso se presentato a tale organo nei termini è da considerare tempestivo e sarà presentato dal medesimo organo al Comitato.

B2- I termini e l’istruttoria

Il Comitato decide il ricorso nel termine di novanta giorni dal ricevimento , sulla base della documentazione prodotta dal ricorrente e di quella in possesso dell’Amministrazione.
Anche in questo procedimento di ricorso quindi non sono ammissibili audizioni degli interessati.

B3- I provvedimenti cautelari

Il Comitato può adottare – giusta espressa previsione del secondo comma dell’art. 17- su richiesta di parte , il provvedimento cautelare della sospensione solo quando sia impugnata una ordinanza ingiunzione .
A tal riguardo può osservarsi che effettivamente non sono utilmente configurabili simili cautele nell’ambito dei procedimenti di ricorso avverso atti di contestazione o notificazione di accertamenti di illeciti amministrativi , in quanto il ricorso avverso gli atti di accertamento di illecito – ai sensi del terzo comma dell’art.17 – determina la sospensione del procedimento contenzioso sanzionatorio ex l.689 / 81 , cosicché l’atto impugnato non può avere effetti esecutivi.
Diverse sembrano invece essere le considerazioni da fare riguardo alla impugnazione dei verbali di accertamento degli istituti assicurativi e previdenziali , in relazione ai quali , prevedendo il detto terzo comma dell’art. 17 la sola sospensione dei termini di legge per i ricorsi giurisdizionali , non sembrano inibiti ulteriori effetti procedimentali lesivi , per cui non sarebbe stata inutile la previsione di provvedimenti cautelari .
Ovviamente analoghi a quelli previsti per il ricorso alla Direzione Regionale sono i presupposti ( gravi motivi , desumibili dal periculum in mora e dal fumus boni iuris )
per l’adozione dei detti provvedimenti cautelari.

B4- La decisione

Anche la decisione del ricorso al Comitato può essere espressa o tacita , questa seconda forma si determina nel caso in cui entro il termine di novanta giorni dal ricevimento del ricorso non è stata adottata una decisione espressa .
La decisione tacita assume la configurazione del silenzio rigetto , in quanto è previsto che decorso inutilmente il detto termine il ricorso si intende respinto.

B4.1- Gli effetti oggettivi e soggettivi della decisione

L’art. 17 non fa riferimento agli effetti oggettivi della decisione , diversamente da quanto avviene nell’art. 16 , dove anche dalla lettura del comma terzo si evince che la decisione della Direzione Regionale può essere , oltre che di accoglimento , di rigetto ed anche di rideterminazione dell’ importo del provvedimento sanzionatorio , decisione quest’ultima che può essere anche espressione di parziale accoglimento del ricorso (si pensi all’ipotesi in cui la violazione originariamente riferita a più lavoratori viene attribuita nell’atto di decisione ad un numero minore di essi ).
Non ostano però ragioni logico giuridiche ad estendere anche al procedimento decisorio davanti al Comitato la portata della decisione conclusiva del procedimento davanti alla Direzione Regionale.
In particolare va poi altresì ritenuta ammessa la possibilità di rideterminare il quantum debeatur nel caso di verbali degli istituti previdenziali ed assicurativi , atteso che in tale fattispecie la istanza creditoria della p.a. ancorché non avente titolo di sanzione pur tuttavia incide sulla sfera patrimoniale del destinatario alla cui tutela non può essere estranea la minore quantificazione della somma dovuta a titolo di contributi o premi.

B3-Gli effetti della proposizione del ricorso

Al comma terzo , l’art. in esame dispone che il ricorso sospende i termini di cui agli artt . 14 , 18 e 22 l. 689 /81 , vale a dire il termine di 90 giorni per effettuare la notificazione dell’accertamento dell’illecito , di trenta giorni per la presentazione di scritti difensivi e istanze di audizione e di trenta giorni per proporre opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione davanti al giudice.
Per cui se il ricorso è proposto avverso atti di accertamento , l’accoglimento del medesimo produce la estinzione del procedimento sanzionatorio o di recupero contributivo e premiale ; nel caso di ricorso avverso l’ordinanza ingiunzione , l’esito di accoglimento determina l’annullamento della medesima.
Ove invece l’esito è di rigetto del ricorso , nel caso in cui era stato impugnato l’atto di accertamento riprende il procedimento sanzionatorio o di recupero che osserva il suo naturale svolgimento , nel caso di impugnazione dell’ordinanza ingiunzione , la stessa produce i suoi effetti con possibilità per gli interessati di adire il giudice.

B4- Relazione tra ricorso e azione giudiziale

Nulla è detto in tale articolo circa la natura del ricorso nonché la relazione dello stesso con l’azione giudiziale.
A tal riguardo va osservato che è da distinguere a seconda se sia impugnata una ordinanza ingiunzione della Direzione provinciale del lavoro o un verbale di accertamento ispettivo.
Nel primo caso va detto che si ripropongono gli stessi termini di discussione prima esposti con riguardo al ricorso davanti alla Direzione Regionale : la proposizione è facoltativa e ove il ricorrente abbia esercitato tale facoltà ,restano sospesi i termini per proporre ricorso giudiziale. Ove invece attivato il giudice , si proponga il ricorso amministrativo la pronuncia di accoglimento del medesimo determina la cessazione della materia del contendere , se la decisione del ricorso è avversa , tacita o espressa , prosegue il giudizio ; in caso di decisione tardiva , se di accoglimento del ricorso produce parimenti la cessazione della materia del contendere , se reiettiva non incide sul procedimento giudiziale in corso.
Nella ipotesi sia impugnato un atto di accertamento ispettivo va ulteriormente distinto se trattasi di atto di accertamento del Servizio ispettivo della Direzione Provinciale del Lavoro o di atti di accertamento degli istituti previdenziali ed assicurativi , Inps e Inail .
Nel primo caso , non consistendo gli atti di accertamento in quantificate rilevazioni di debiti contributivi e premiali , il ricorso è facoltativo e . giusta la previsione del successivo comma terzo , sospendendosi i termini di cui all’art.14 della 689 / 81
, il procedimento sanzionatorio non prosegue quindi non viene emesso alcun provvedimento di ordinanza ingiunzione , dunque non si pone problema di relazione con mezzi di tutela giudiziale che gli interessati potranno , in caso di rigetto del ricorso, proporre avverso questo provvedimento ove adottato.
Nella diversa ipotesi di impugnazione dei verbali di accertamento dell’Inps o dell’Inail , parrebbe doversi attribuire a tale ricorso , in relazione alla controversia previdenziale che potrebbe determinarsi in sede giurisdizionale , carattere obbligatorio , stante il carattere c.d. condizionato della giurisdizione in materia previdenziale.

B5- Questioni analoghe a quelle del procedimento di ricorso ai sensi dell’art. 16

Per le questioni concernenti gli effetti soggettivi del ricorso e della decisione , l’autonoma impugnabilità della stessa , l’esercizio di autotutela si rimanda a quanto già esposto in relazione al ricorso ex art. 16.
dott.Giuseppe Lodato
NB: quanto esposto nello scritto costituisce orientamento proprio dell’autore e non è riferibile alla amministrazione di appartenenza ( Cir. Min. Lav e P.S. 18-3-2004 ) .