Rapporti tra IMU e occupazione d’urgenza dell’immobile da parte della P.A.

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Approfondimento sui rapporti tra IMU e occupazione d’urgenza dell’immobile da parte della Pubblica Amministrazione.

Indice

1. Premessa

Come noto, le vicissitudini che possono verificarsi durante la vita di un immobile sono pressoché infinite e, tra queste, vi è anche la possibilità che lo stesso venga occupato dalla Pubblica Amministrazione.
Si tratta di un’evenienza meno rara di quanto si possa immaginare e che, per esempio, si è verificata frequentemente nelle aree del centro Italia colpite dagli eventi sismici del 2016, laddove, per far fronte alle devastanti conseguenze del terremoto, molte Pubbliche Amministrazioni (specialmente Comuni) hanno dovuto trovare urgentemente delle aree per ricostruire ex novo gli uffici pubblici distrutti o resi inagibili dall’evento sismico, quali plessi scolastici, ospedali, sedi comunali, ecc.
Quando si verifica l’occupazione d’urgenza, la disponibilità dell’immobile passa dal proprietario all’ente pubblico, il quale però non ne diviene (almeno immediatamente) proprietario. Tra i molti problemi che questa situazione comporta, vi è quello della debenza (o meno) dell’imposta municipale propria.
In altre parole: il proprietario dell’immobile soggetto a occupazione d’urgenza è comunque tenuto al pagamento dell’IMU?
Per provare a rispondere a tale quesito occorre, anzitutto, illustrare brevemente gli istituti giuridici in parola.

2. L’occupazione d’urgenza e l’occupazione per somma urgenza

Col termine “occupazione d’urgenza” si indica un istituto giuridico in base al quale la Pubblica Amministrazione anticipa gli effetti del procedimento d’espropriazione per pubblica utilità, appena iniziato od in esecuzione.
Ciò accade allo scopo di ottenere immediatamente la disponibilità dell’area su cui realizzare l’opera pubblica, senza attendere i tempi, di solito abbastanza lunghi, della procedura di espropriazione per pubblica utilità.
Attesa la particolare invasività dell’istituto nei confronti del proprietario dei beni che ne formano oggetto, l’occupazione d’urgenza dà diritto di ricevere un’indennità di occupazione per il periodo intercorrente tra l’occupazione del bene ed il pagamento dell’indennità di esproprio.
L’istituto è disciplinato dall’art. 22 bis D.P.R. n. 327/2001, c.d. “T.U. sulle espropriazioni per pubblica utilità”, il quale stabilisce che “Qualora l’avvio dei lavori rivesta carattere di particolare urgenza […] può essere emanato, senza particolari indagini e formalità, decreto motivato che determina in via provvisoria l’indennità di espropriazione, e che dispone anche l’occupazione anticipata dei beni immobili necessari”.
Esiste, di poi – e diverge, pertanto, dall’istituto sopra individuato – anche un’occupazione c.d. “per somma urgenza” che prescinde dall’esistenza procedura espropriativa vera e propria in corso d’esecuzione (la quale, eventualmente, potrà essere attivata in un momento successivo). Per mezzo di questo istituto la Pubblica Amministrazione, in presenza di calamità naturali od altri eventi eccezionali (si pensi a un terremoto, a un’alluvione, o a qualsivoglia altro evento di analoga gravità) acquisisce la disponibilità materiale di terreni od altri immobili su cui può realizzare le opere indispensabili per far fronte alle necessità dovute alle circostanze eccezionali.
Stanti tali doverose premesse, ci si domanda, quindi, se il proprietario di un bene immobile sottoposto dalla Pubblica Amministrazione ad occupazione d’urgenza ovvero ad occupazione per somma urgenza debba scontare il pagamento dell’IMU.

3. L’imposta municipale propria

L’imposta municipale propria (IMU) è l’imposta patrimoniale speciale tradizionalmente riservata ai Comuni, e ciò in quanto per l’ente locale risulta essere particolarmente comodo (oltre che molto remunerativo) gestire un tributo riferito agli immobili localizzati sul proprio territorio [1].
Si tratta di un’imposta patrimoniale e speciale [2].
Le imposte patrimoniali sono quelle che hanno per oggetto non il reddito (inteso come flusso di ricchezza prodotto in un dato arco temporale), ma, appunto, il patrimonio, inteso come l’insieme delle ricchezze possedute in un dato momento storico: tale questione rende semplice comprendere il motivo per cui il legislatore, all’articolo 1, comma 743, Legge n. 160/2019, specifica che i soggetti passivi dell’IMU sono i possessori dell’immobile, precisando che s’intendono “per tali il proprietario ovvero il titolare del diritto reale di usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi, superficie sugli stessi”.
La norma, quindi, prevede che il soggetto tenuto a corrispondere il tributo sia il soggetto che ha il possesso dell’immobile.
Il possesso, ai sensi dell’articolo 1140 del Codice Civile, “è il potere sulla cosa che si manifesta in un’attività corrispondente all’esercizio della proprietà o di altro diritto reale. Si può possedere direttamente o per mezzo di altra persona, che ha la detenzione della cosa”.
Se si legge attentamente la norma, si comprende, quindi, come la nozione contemplata dall’articolo 1, comma 743, Legge n. 160/2019 non paia essere ricalcata su quella civilistica.
Il comma citato dispone, infatti, una nozione di possesso del tutto particolare, in quanto lo definisce non come un’attività corrispondente all’esercizio della proprietà, bensì come la vera e propria titolarità di un diritto reale sul bene stesso (sia esso proprietà, usufrutto, uso, abitazione, ecc.) [3].
La differenza tra le due nozioni di possesso, pur apparentemente minima, è in realtà significativa. Il concetto di possesso in materia di tributi locali risulta, quindi, decisamente più circoscritto di quello previsto dal Codice Civile. Se in ambito civilistico il possesso è un mero stato di fatto tra la cosa ed il soggetto, in ambito tributario locale perché vi sia il possesso è necessario che, oltre allo stato di fatto, via un elemento ulteriore di tipo formale, dato dalla titolarità di un diritto reale sul bene.
In altre parole, in materia di IMU si considera possessore del bene solamente il proprietario o, in casi decisamente più rari, quel soggetto che vanta un altro diritto reale sullo stesso bene (si pensi, ad esempio, al caso del coniuge superstite che vanti sull’immobile il diritto di abitazione).
Approfondendo alcune fattispecie particolari, si noti come, con riferimento al diritto di superficie, prima che si realizzi l’effettiva edificazione, l’unico soggetto passivo è il proprietario del suolo, mentre, successivamente all’edificazione, il soggetto passivo è il titolare del diritto di superficie.
E ancora, il caso del leasing, ove il tributo è dovuto dal lessee, ossia dal locatario (cosa che non capita nel caso di contratto di locazione o di comodato, in quanto, in tali casi, l’IMU è dovuta dal proprietario del bene), della concessione di beni demaniali, in cui soggetto passivo è il concessionario, e il fallimento e la liquidazione giudiziale, in relazione ai quali saranno il curatore o il commissionario a dover presentare al Comune impositore una dichiarazione attestante l’avvio della procedura, in quanto saranno essi stessi, in seguito, i soggetti tenuti a versare l’imposta dovuta.

4. Gli orientamenti giurisprudenziali in merito

Arrivando al dunque, in materia di espropriazioni, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione, l’occupazione d’urgenza, per il suo carattere coattivo, non priva il proprietario del possesso dell’immobile. Questo in quanto il bene, finché non interviene il decreto di esproprio o comunque l’ablazione (intesa come la sottrazione del bene), continua ad appartenere al medesimo soggetto (tant’è vero che, per tal motivo, gli si riconosce l’indennità per l’occupazione). In aggiunta, in questi casi, la Pubblica Amministrazione occupante continua a riconoscere la proprietà del bene in capo al privato, poiché, per usare le parole della Suprema Corte, essa manca dell’“animus rem sibi habendi” e utilizza il bene quale mera detentrice [4].
Coerentemente, proprio con specifico riferimento alla debenza dell’imposta comunale sugli immobili (ICI o IMU, a seconda del periodo storico di riferimento) su terreni oggetto d’occupazione d’urgenza da parte della Pubblica Amministrazione, la Suprema Corte si è pronunciata più volte: nelle varie sentenze, è stato confermato come l’imposta sia sempre dovuta dal proprietario dell’immobile. Ciò in quanto il presupposto impositivo del tributo, stante la sua natura patrimoniale, è riferito alla titolarità del diritto di proprietà o di un altro diritto reale di godimento, mentre risulta irrilevante la mera detenzione.
Il proprietario dell’immobile è, dunque, tenuto a pagare l’IMU fino al momento in cui non intervenga il decreto di esproprio [5].
Per completezza espositiva si ritiene doveroso segnalare, tuttavia, anche l’esistenza di una pronuncia in senso contrario rispetto a quanto sin’ora affermato [6].
In tal caso, la Corte, pur non ignorando “l’orientamento che ritiene che l’occupazione di urgenza, per il suo carattere coattivo, non priva il proprietario del possesso dell’immobile in quanto il bene, finché non interviene il decreto di esproprio o comunque l’ablazione, continua ad appartenere a lui – tanto che per tal motivo gli si riconosce un’indennità per l’occupazione – […]”, sostiene, tuttavia che, nel caso in cui “a seguito dell’immissione in possesso, la cui legittimità non è contestata, da parte della P.A. […]” un proprietario perda il possesso dell’immobile, con l’irreversibile trasformazione dello stesso a seguito della realizzazione dell’opera pubblica “si verifica lo spossessamento non solo sotto il profilo materiale, ma anche sotto il profilo dell’animus in quanto “in tema di conservazione del possesso o della detenzione “solo animo”, è necessario che il possessore (o il detentore) abbia la possibilità di ripristinare il contatto materiale con la cosa quando lo voglia, con la conseguenza che qualora tale possibilità sia di fatto preclusa da altri o da un’obiettiva situazione dei luoghi, il solo elemento intenzionale non è sufficiente per la conservazione del possesso”.
Si tratta di un precedente isolato nel suo genere che non ha trovato seguito nella successiva giurisprudenza di legittimità.

5. Conclusioni

In conclusione, traendo le fila del discorso, stante che il presupposto sul quale si fonda la debenza dell’IMU è il possesso del bene immobile – non nella ordinaria accezione civilistica, ma in quella speciale tipica della materia della fiscalità locale precedentemente illustrata – il proprietario dell’immobile soggetto a occupazione d’urgenza è tenuto al pagamento dell’IMU.

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Note

  1. [1]

    Manuale di diritto tributario” di Francesco Randazzo, Giappichelli Editore, Torino, 2023.

  2. [2]

    Compendio di diritto tributario” di Francesco Tesauro, UTET, Milano, 2020.

  3. [3]

    La Riscossione Comunale. Fonti e modelli, atti della riscossione, termini e notificazioni, misure cautelari ed esecuzione forzata” di Gabriele Marco Chiparo, Key Editore, Milano 2024.

  4. [4]

    Corte di Cassazione, n. 29195/2017, n. 21433/2007 e n. 4753/2010.

  5. [5]

    Corte di Cassazione, n. 19041/2016 e n. 21157/2016.

  6. [6]

    Corte di Cassazione, n. 5626/2015.

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