Le Regioni

Panoramica sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (i.p.a.b.) e organi di controllo, con riferimento alle ipab in Sicilia.

di Redazione

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di Sebastiano Battaglia

Prima che venisse istituita la Legge fondamentale dello Stato nel nostro
Paese, tutti gli enti che perseguivano finalità di assistenza e beneficenza
sorgevano secondo la forma dell’istituzione pubblica, regolata dalla legge
17 luglio 1890, n° 6972, art. 1, meglio nota come legge Crispi, modificata
dall’art. 1 del R.D. 30 dicembre 1923, n° 2841.
Il Governo, con legge delega 22 luglio 1975, n° 382, emanò il D.P.R. 24
luglio 1977, n° 616, che doveva ridisegnare l’assetto delle funzioni
amministrative, di cui agli artt. 117/118 della Costituzione, trasferite
dallo Stato alle Regioni.
Se prima della legge delega, quindi, alle Istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza (dette anche Opere Pie) veniva attribuita la
qualifica di ente pubblico, in quanto munite di personalità giuridica di
diritto pubblico, con la legge delega 382 del 1975 è stato superato il
regime monopolistico voluto dalla legge Crispi sulla obbligatorietà della
pubblicizzazione di tutte le Istituzioni di assistenza e beneficenza. Ciò,
in quanto veniva attuata l’esplicitazione dell’ultimo comma dell’art. 38
della Costituzione sul principio di libertà nel settore dell’assistenza
privata. La quale, con l’art. 14 del D.P.R. 24/07/77, n° 616, prevedeva che
le associazioni, le fondazioni e le altre istituzioni di carattere privato
potessero acquistare personalità giuridica di diritto privato mediante il
riconoscimento concesso con decreto della Repubblica; ai sensi dell’art. 12
del codice civile. A tal riguardo, anche la Corte Costituzionale, con
decisione n° 396 del 7 aprile 1988, nel dichiarare l’illegittimità dell’art.
1 della legge 17 luglio 1890, n° 6972 “nella parte in cui non prevede che le
I.P.A.B. regionali e infraregionali
possano continuare a esistere assumendo la personalità giuridica di diritto
privato”, ha tuttavia consentito la sopravvivenza delle IPAB regionali ed
infraregionali non soppresse dal DPR 616/77; le quali assumono (con gli
opportuni requisiti improntati a criteri organizzativi su base privatistica)
personalità giuridica di diritto privato. Mentre i dipendenti delle IPAB di
natura privata rimangono fuori dalla disciplina del pubblico impiego e dal
relativo regime sulle incompatibilità (art. 58 D. Lgs. 3/02/93, n° 29).
Si arguisce che un ente di beneficenza è pubblico se è voluto dallo Stato o
da un ente pubblico minore, con organi di rappresentanza che emanino da
pubblici poteri, con risorse finanziarie pubbliche, che abbia per finalità
il perseguimento di un interesse di pubblica utilità nei settori dell’
assistenza e beneficenza. Mentre, per atti di liberalità ad opera di privati
cittadini, distinguiamo a seconda che la beneficenza sia devoluta a favore
di particolari persone, (nel qual caso l’ambito normativo interessato è
quello regolato dal diritto comune), o, tramite organismi riconosciuti,
della collettività, nel qual caso si capisce che siamo in presenza di enti
con personalità giuridica di diritto privato.
Le Regioni esercitano la funzione di vigilanza attraverso l’esercizio del
potere di decretazione di provvedimenti che si sostanzino nella formazione
della volontà negoziale degli enti morali, espressa dagli organi di
rappresentanza che lo statuto prevede. La Corte costituzionale, con
decisione n° 363 del 1990, ha deciso che il controllo sostitutivo in materia
di assistenza e beneficenza pubblica rientra nella competenza regionale.
In verità, dopo sette anni dall’entrata in vigore della legge della Regione
Siciliana 11 maggio 1993, n° 15, non risulta che l’art. 9, in alcuni casi,
abbia trovato piena attuazione presso talune delle IPAB su territorio
siciliano. CIò, in quanto, né la Regione Siciliana su proprio impulso, nè i
Consigli di Amministrazione, che hanno la responsabilità legale dell’Ente
(al di là della previsione che possa esistere tra le norme statutarie,
intese a fare ricorso all’organo di revisione contabile), non risulta che
abbiano provveduto, in diversi casi, alla nomina dello stesso con l’adozione
di apposita delibera; pur avendone l’obbligo di farlo.
A tal riguardo, la norma su richiamata, al 1° comma, recita che: …”Il
Presidente ed i componenti del Collegi dei Revisori dei Conti, dei collegi
sindacali in enti o società, la cui nomina sia di competenza della Regione,
degli Enti Pubblici sottoposti alla vigilanza ed al controllo della Regione,
degli Enti Locali, devono essere iscritti nel Registro dei Revisori dei
Conti …”.
La figura del Revisore dei conti, si ricorda, era già stata pensata dal
Legislatore Comunitario, che, in conseguenza dell’attuazione della Direttiva
CEE 84/253, ha tracciato i principi per la normativa sul Registro Nazionale
dei Revisori dei conti, istituito con decreto legislativo n° 88/92.
Il compito che la legge assegna al revisore dei conti consiste nello
svolgimento della funzione del controllo legale dei conti, che si manifesta
nel: vigilare sull’osservanza della legge, dei regolamenti e dello statuto
sociale e controllare gli atti di gestione aventi riflessi finanziari e
patrimoniali sotto il profilo della proficuità economico-finanziaria e dell’
attinenza al perseguimento dei fini statutari.
Poiché la materia delle associazioni e fondazioni è regolata dal Libro
primo, Codice civile, dall’art. 14 all’art. 38, l’obbligo della redazione
del bilancio è previsto dall’art. 20, capo II. Dal momento che gli enti non
lucrativi non sono tenuti all’osservanza della IV Direttiva Ue in materia di
bilancio, gli stessi non sono tenuti all’obbligo delle scritture contabili
di cui agli articoli 2214 e seguenti del C.C., per mancanza dei presupposti
oggettivi di cui all’art. 2195 C.C. Cosicché, l’impostazione da dare al
bilancio è assolutamente libera, sia nella forma come nel contenuto e
criteri di valutazione. L’importante è che lo statuto preveda l’obbligo di
redigere annualmente, entro quattro mesi dalla chiusura dell’esercizio, un
rendiconto economico e finanziario (delle entrate e delle spese); ispirato a
principi di chiarezza e precisione ed idoneo a rappresentare tutte le
informazioni utili sull’andamento dei fatti amministrativi di gestione agli
aventi diritto.
Dal punto di vista fiscale, in base al 2° comma bis, lettera a) dell’art.
108 del D.P.R. 22/12/1986, n° 917 (quest’ultimo comma introdotto nel Testo
Unico delle II.DD., per effetto dell’art. 2, comma 1, del decreto
Legislativo 4 dicembre 1997, n° 460), a decorrere dal periodo d’imposta
successivo a quello in corso alla data del 31/12/1997; in virtù del quale
non concorrono in ogni caso alla formazione del reddito degli enti non
commerciali (art. 87, lett. C – 2° c. T.U. II.DD.) “i contributi corrisposti
da amministrazioni pubbliche ai predetti enti per lo svolgimento di attività
aventi finalità sociali, esercitate in conformità ai fini istituzionali
degli enti stessi.. Si tratta quindi di enti per i quali vige il regime di
esonero dall’obbligo di presentazione della dichiarazione dei redditi Mod.
760; a meno che non si dimostri la formazione di materia imponibile tale da
essere ricondotta a redditi fondiari, di capitale o d’impresa (Art. 108 – 1°
comma).
Il regime di esonero è oltremodo estendibile anche alla denuncia annuale
dell’iva, ai sensi del D.P.R. 22 luglio 1998, n° 322, art. 9 – comma 9,
trattandosi di prestazioni socio-assistenziali poste in essere da organismi
che operano nel campo delle attività esenti, per le quali possono essere
invocati i benefici previsti dall’art. 36-bis del D.P.R. n° 633/1972 dinanzi
l’Ufficio Prov.le IVA competente, consistenti nella dispensa dagli obblighi
di fatturazione e registrazione delle operazioni, di cui all’art. 10 del
decreto iva. Si vedano, al riguardo, le seguenti disposizioni:
l’art. 17 , comma 38, della legge27/12/1997, n° 449, che ha modificato l’
art. 10, n° 27-ter, del D.P.R. n° 633 del 1972, in base al quale il testo
“le prestazioni socio-sanitarie sono esenti da iva se rese da organismi di
diritto pubblico, sia direttamente che in esecuzione di appalti e contratti
in genere”, sono sostituite con la parola “direttamente”.
L’art. 4 della legge 18/02/1999, n° 28 (decreto “Omnibus”), che ha
modificato parzialmente il tenore dell’art. 10, n° 27-ter del succitato
D:P:R: 633/72, sopprimendo la parola “direttamente”, ed estendendo la
possibilità di applicare il regime iva di esenzione anche alle prestazioni
sanitarie svolte indirettamente a favore del soggetto svantaggiato.
Il punto n° 21 dell’art. 10 del decreto iva, che comunque annovera tra le
operazioni oggettivamente esenti da iva le “prestazioni di ricovero e cura,
compresa la somministrazione di medicinali, vitto e altre prestazioni
accessorie”.
Tutte le associazioni , le fondazioni e quant’altro che operano nel campo
delle attività istituzionali con finalità di solidarietà sociale, che non
sono pubblici, in quanto assumono la veste giuridica di enti privati (con o
senza personalità giuridica), sono considerate O.N.L.U.S. (organizzazioni
non lucrative di utilità sociale). Le quali ONLUS sono trattate dall’art.
111-ter del T.U. delle Imposte Dirette, introdotto per effetto dell’art. 12
D.Lgs. 4/12/1997, n° 460. Il quale ultimo decreto prevede una messe di
agevolazioni fiscali a domanda degli enti richiedenti.
In un momento storico nel quale il processo di integrazione europea ha
caratterizzato il passaggio ad una nuova cultura dello Stato, organizzato in
senso federale, ispirata al principio di sussidiarietà, ogni ente, nella
gestione delle proprie risorse interne,
dev’essere messo in grado di assumersi autonomamente ogni responsabilità in
relazione al raggiungimento dell’equilibrio finanziario complessivo.
Ditalchè, visto che la struttura della spesa pubblica è diventata
insopportabile oltre che per il suo volume complessivo anche per la sua
bassa produttività, è quanto mai auspicabile che la distribuzione delle
risorse venga operata su base simmetrica, evitando che alcuni enti
scarichino le loro inefficienze sul sistema, innescando così la miccia per
conflitti sociali.
In questa cornice, l’azione della Pubblica Amministrazione, nella gestione
della cosa pubblica, diventa più penetrante, efficace, a condizione che la
stessa ottemperi ad una delle sue prioritarie esigenze fondamentali di
economicità ed ottimizzazione delle risorse; servendosi dell’esercizio del
potere del controllo dei flussi di spesa.
Ciò posto, a mio parere, a mente della legge regionale 15/93 sopra citata, è
previsto che il controllo della gestione contabile ed amministrativa negli
enti (pubblici), sottoposti alla vigilanza ed al controllo della Regione,
venga esercitato dal Revisore dei conti; anche nel caso in cui – per
ipotesi – lo Statuto sociale dell’Ente non lo preveda; perché la sua
statuizione discende direttamente dalla legge. Il quale Organo di controllo,
dopo accurato esame delle scritture contabili, verbalizza le determinazioni
adottate in una relazione finale di accompagno al conto consuntivo di fine
esercizio, esprimendo la certificazione di conformità o meno alle
prescrizioni invocate dalla legge.
E’ giusto, quindi, ma anche indispensabile, che vi sia un netto limite di
demarcazione tra l’organo volitivo (il Consiglio di Amministrazione) e l’
organo di controllo (il Collegio dei Revisori dei conti). Per quanto appaia
scontato, non è pensabile che si faccia a meno dell’autorità di controllo
legale dei conti. Poiché, Il primo è deputato a sovrintendere alla
ordinaria, come alla straordinaria gestione sociale, attraverso la
deliberazione di scelte e strategie che rispecchino le finalità dell’oggetto
statutario. Lo stesso Consiglio di Amm.ne non può inviare il conto
consuntivo agli organi competenti, che hanno erogato i finanziamenti
pubblici sui rispettivi capitoli di bilancio dell’ente, senza prima avere
corredato l’elaborato della relazione dei revisori. Sarebbe come dire che il
controllato diventi nel contempo pure controllore di se stesso.
A questo riguardo, occorrerebbe che il Legislatore Regionale, per tutti
quegli enti morali ove finora non risulta si sia ancora provveduto alla
designazione del Collegio dei revisori, facesse conoscere (finalmente!) il
suo auspicato quanto autorevole punto di vista. Chiarisca, cioè, se le opere
pie sul territorio siciliano siano state dequalificate da pubbliche a
private. Poichè, in mancanza di dequalificazione a persone giuridiche
private secondo l’art. 12 del C.C. ed in quanto aventi già una vita
giuridica secondo il diritto pubblico (vigente all’epoca della legge delega
382/75), gli enti in discorso continuano ad esistere come Istituzioni
pubbliche, soggette alla legge 1890, n° 6972.. Ma, anche quando venisse
provata la loro privatizzazione, dal momento che comunque opera in loro
favore un organico sistema di provvidenze finanziarie, previste dalle leggi
regionali nn° 71/82; 87/81; 65/53; occorrenti a sostenerli (parallelamente
alle contribuzioni provenienti all’ente dall’assistito) e l’assoggettamento
a controlli che implichino l’ingerenza dei pubblici poteri, la figura del
revisore dei conti sembra obbligata. Per la costituzione del Consiglio di
Amministrazione, ad esempio, le designazioni vengono disposte, in parte dal
Consiglio Comunale; dal Presidente della Provincia; dal Prefetto e dalla
Regione.-
Per le previsioni statutarie riconducibili alle designazioni prefettizie,
frequenti in molti statuti di enti morali, occorre badare che le stesse non
ricadano su dipendenti della Prefettura. Nel qual caso, benchè la legge n°
6972/1890 definisca l’autonomia di ciascuna istituzione nella scelta della
propria Amministrazione, attribuendo la natura di “norme speciali” alle
disposizioni statutarie e circoscrivendo l’efficacia alle materie di
specifico interesse, essa rimane sempre e comunque la fonte normativa
primaria a cui riferirsi per le fattispecie di incompatibilità e decadenza
dell’organo volitivo. E il revisore dei conti, consapevole che il controllo
legale dei conti verte su tutta la gestione nella sua interezza, avendo
riguardo anche alla legittimazione dell’organo deliberante (cioè dell’
Amministrazione), come previsto dall. 2403, primo comma, del C.C. e dal
D.L.vo n° 88/92, è chiamato inderogabilmente ad esprimere a verbale l’
accertata incompatibilità dell’esercizio del mandato di amministratore del
dipendente di Prefettura; poiché, a parere dello scrivente, si
verificherebbero i presupposti di legge per invocare la violazione dell’art.
11 della succitata legge n° 6972/1890.
Ditalchè, dovendo postulare la decadenza dalla carica in questione dinanzi
al Presidente della Regione, che ha emanato il provvedimento di nomina, l’
organo di controllo contabile è costretto a considerare tutti quei negozi
giuridici, posti in essere dall’amministratore “invalidato”, illegittimi, in
quanto privi di efficacia ex tunc, cioè giuridicamente come mai esistiti sin
dalla loro formazione.
E’ il caso di precisare che l’illegittimità in parola è ascrivibile al
componente il Consiglio di Amministrazione, dipendente di Prefettura; ma la
singola deliberazione, approvata dal Consiglio di Amministrazione, viene
fatta salva se presa a maggioranza dei presenti, tolto l’organo invalidato.

Nota: L’ articolo è già stato pubblicato dalla Rivista Nuova Rassegna (n° 19
del mese di novembre 2000, pag. 2062) e dal sito web:
http://www.studiocelentano.it/editorial/ist_pubb.asp

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